新型农村养老保险制度财政补助政策的实证分析

鲍震宇

一、财政对中东西部补贴额的测算及公平性分析

按照32号文件规定，财政对四个方面进行补助，第一是缴费环节，第二是待遇领取环节，第三是参保激励，第四是困难帮扶。前两项有具体明确的责任方及补助金额，后两项只是提出政策主体是地方政府，具体金额未定。本文着重分析前两项补助。首先，缴费补助，主要出资方为地方政府，对16～59岁的适龄农村居民，不论东、中西部，地方政府每人每年补助标准最低30元；其次，养老金领取补助，主要出资者为中央政府，并对不同经济区域区别对待：东部地区，中央政府补基础养老金的一半，即每人每年330元（55元×50%×12）；中西部地区，中央政府全补，即每人每年660元（55元×12）。

则中央财政、地方财政对新农保的补贴额计算公式如下：

表1 2009年末中央与地方政府对新农保的财政补贴

东部各地地方财政对新农保的年补贴数额=东部各地16～59岁农村人口数×30+东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×12；

中西部各地地方财政对新农保的年补贴数额=中西部各地16～60岁农村人口数×30。

中央财政对东部各地新农保的年补贴数额=东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50%×12；

中央财政对中西部各地新农保的年补贴数额=西部各地60岁及以上的农村人口数×55×12

根据公式及2010年中国统计年鉴及人口与就业年鉴可计算出表4的结果，表中数值与省份对应。

由表1、2可知，2009年全社会总投入800亿元可实现适龄农村居民新农保全覆盖，其中，中央财政需投入约556亿元，地方财政约244亿元，中央财政负担是地方财政的2.27倍；东部推进新农保工程约需265亿元，中西部需535亿元，这可能是由于中西部农村人口比重高于东部，经济发展水平及人均收入水平落后于东部所致；第三，中央财政重点在于推进中西部新农保制度建设，而东部地区地方财政投入总额要高于中西部各地地方财政；最后，在中央财政对东中西部采取差别补贴政策后，东部地方财政负担均值为1.1%，西部地方财政负担为1.08%，二者相差很小，说明中央财政对中西部地区采取的倾斜政策对建立覆盖全体农村居民的新农保制度具有积极地推动作用。

表2 财政补贴列表 单位：亿元

本文也考察了新农保制度在中西部地区内部的积极作用，选取了三个指标对中西部各省份进行排序，分别是人均地方财政收入A，表示地方财政实力，排名越靠前实力越强；老年人口抚养比B，排名越靠前抚养负担越重；中央财政对各地区的补助C，排名越靠前补助越多，结果见表3。可以发现，在中西部的大部分地区财政投入具有公平性，老年人口抚养负担越重，地方财政实力越弱，中央补助相对越多，如河南，四川，安徽，湖南，湖北，云南；或老年人口抚养负担越重，地方财政实力较强，中央补助相对少些，如陕西，广西，贵州，新疆。

表3 2009年中西部各省区的指标排序

二、新农保补助政策的公平性缺失

（一）差别补助政策引发的不公平现象

上述中央政府的倾斜政策也具有一定的不公平性：第一，忽略了东部地区新农保地方财政补助负担较重的省份，如河北（3.26%）、山东（1.94%）、福建（1.54%）、海南（1.98%）等，简单采取了一视同仁的做法；第二，没有考虑到中西部地区内部地方财政实力的差异。如表3，有些省份老年人口抚养负担沉重，地方财政实力不足，中央财政补贴较少，例如重庆，贵州、新疆、宁夏，西藏，青海，特别是青海，老年人口抚养比在中西部位居第三，全国位居第五，地方财政实力不强，而中央财政补助仅排中西部倒数第二位，全国倒数第六。这些不公平现象需尽快解决，否则会导致部分地区地方财政无力补助新农保，甚至产生攀比心理，消极对待新农保试点的推广，影响新农保的发展。

（二）新农保财政补助后，养老金替代率低引发的公平性缺失

在不考虑地方政府提高和加发的养老金，中央政府对基础养老金补助额的增加，利率的提高，村集体经济的补助等参数的情况下，以2009年中国农村居民的人口总数进行模拟，由表4可知，最高缴费档次，最短缴费年限下的养老金替代率只有不到30%，最长缴费年限下的三档缴费额可达到60%的替代率目标，同时三档缴费的替代率区间是［23%，65%］，四档缴费的替代率区间是［26%，81%］，5档缴费的替代率区间是［29%，97%］，结合表3的结果，我国中、东部农民可轻松承受5档缴费额，西部农民最高可承受4档缴费额，2009年我国西部农民人口（22249.17万人）占全国乡村人口（71288万人）的比重达到31.21%，这意味着全国1/3的农村居民很难负担5档缴费，再加上大多数农村居民并非从16岁开始参保，因而新农保对农村居民的养老替代率区间应是［26%，81%］，其保障效果取决于缴费年限的长短，而达到60%的替代率约需33.6年的缴费年限。

可见，在相关参数不变的条件下，实行补助政策后，养老金保障水平仍不够理想，全国范围内呈现不均衡的现状，中央财政可增加对西部地区的缴费补助，使西部地区农村居民能享受更有保障性的5档缴费。如果考虑相关参数的调整，中央及地方政府增加养老金补助数额，需注意农村老龄人口高峰期及人口预期寿命延长趋势下的财政支付缺口及财政承受能力，对此，政府应深入研究参数调整对制度可持续性，政策选择的影响。

三、财政投入公平性重构

1.中央财政补贴政策调整

中央财政的倾斜补贴政策就全国范围而言，有助于新农保制度的推行，对大多数的省份而言基本是公平的，但是个别省份也由于这种一视同仁的政策负担沉重，需要对其进行修正。

1）中央财政对河北省全额补助最低标准基础养老金

表4 新农保制度下按月计算的养老金数额 单位：元

河北省虽划入东部，但其地方财政负担为3.26%，位居全国第一（表4），比西部最高的西藏还高0.87个百分点，因而不应笼统的按照经济区域区分补贴政策，应对河北省全额补助最低标准的基础养老金，而非只补50%。

2）中央财政对海南、山东、福建三省补助75%的最低标准基础养老金

这三省也位于东部，但地方财政负担也超过东部或中西部负担均值，如果中央财政对海南、福建、山东实行75%的最低标准养老金补助，则其地方财政负担下降为1.27%，0.99%，1.24%。

3）中央财政对中西部部分省份实行缴费补贴

中西部部分省份如贵州、西藏、青海经济实力低下，农业人口比重大，地方政府难以支付缴费补贴，影响新农保制度的推广。因而，应对其予以缴费补贴。

2.地方政府财政责任分担机制规定细化

地方政府在新农保制度的推行中起着至关重要的作用，既对缴费进行补贴，东部地区还需对领取进行补贴，这些补贴能否落实到位关系到新农保的顺利推进。然而《指导意见》中没有明确省、市、县（区）三级地方政府的财政责任分担机制，本文建议相关部门应尽快出台地方政府财政补助资金的管理办法，加上目前新农保的实施主体是县级政府，富裕县应多承担些财政责任，低收入县或贫困县应少承担甚至不承担财政责任。

[1]邓大松，薛惠元，《新农保财政补助数额的测算与分析——基于2008年的数据》，江西财经大学学报，2010，2，p38-41.

[2]薛惠元，王翠琴，《“新农保”财政补助政策地区公平性研究——基于2008年数据的实证分析》，农村经济，2010，7，p95-99.

[3]米红，王鹏，《新农保制度模式与财政投入实证研究》，中国社会保障，2010，6，p28-30.