县（区）党委常委会工作机制及运行方式研究

善学军，张富田，马建成

（1.中共定西市委党校，甘肃 定西 743000；2.中共定西市安定区委组织部，甘肃 定西 743000）

县（区）党委常委会工作机制及运行方式研究

善学军1，张富田1，马建成2

（1.中共定西市委党校，甘肃 定西 743000；2.中共定西市安定区委组织部，甘肃 定西 743000）

为了充分发挥县（区）党委常委会集体领导作用，完善工作运行机制，笔者在进行理性思考及实地考察的基础上，对完善县（区）党委常委会工作运行机制提出了对策思考。

党委常委会；集体领导；领导体制；工作机制

地方党委领导班子配备改革后，县（区）党委常委会工作机制及运行方式凸显出新特点，常委会工作运行出现一系列新情况新问题。笔者在对全国各地实践经验进行理性思考及对定西市县（区）党委常委会工作机制及运行情况实地考察的基础上，对完善县（区）党委常委会工作运行机制提出如下思考。

一、新的领导架构下县（区）党委常委会工作机制及运行方式凸显新特点

1.减少副书记职数，常委会内部的领导层级相应减少。新的领导体制减少了领导层级，实现了由原来的“书记—副书记—常委”三级架构向“书记—副书记或常委”两级架构运作机制的新转变，也相应减少了常委会内部的领导层级和工作环节，这意味着常委分工不再交叉，实行真正的常委分工负责制。每位常委分别就分管范围内的工作直接向常委会和书记负责，在充分调研、科学论证、广泛征求意见基础上提出的决策建议，在一定范围内沟通并列为议题后可以直接提交常委会讨论决定，使各常委成为常委会议题的发起者和决策主体，扩大了常委会民主决策的空间，提高了决策时效，增强了常委们把握工作的主动权。方案建议主体与决策执行主体的一致性，使各位常委对负责分管的工作更加凸显出驾驭全局、把握方向、推进实施、检查指导的主角职能。

2.扩大党政交叉任职，促进了党政工作协调运行。县（区）党委新的领导结构形成了“一正两副”模式，由于常委和副书记原则上不再直接分管政府副职工作，减少了党政成员的分工重叠和议事环节，充分调动了政府副职履行职责的积极性。许多涉及政府工作的事项，通过承担执行常委会决策任务的常委，在履行其所兼任的政府领导职务过程中实现了党的领导，以使兼任政府副职的常委明确党委决策的背景、目的及工作目标，使党委决策与行政执行相互衔接，有利于政府副职全力以赴抓好落实，促进党政工作协调、高效运行。

3.取消书记办公会，将每位常委直接推向党委核心决策层的前台。取消书记办公会，使常委会的决策由原来“少数统一思想即可”向“必须经过多数统一思想”转变，党内民主由“一般顾及”向“充分顾及”转变，决策的民主性和科学性在程序和事实上都通过工作机制和运行方式的逐步完善得到了充分体现。党内民主的扩大和集体领导的强化，常委们不仅要站在集体领导的高度，科学运用和正确行使决策权，更需要具备对区域各方面的重大事项进行科学、民主决策的能力，常委职责凸显出由重在履行表决权向承担常委决策责任的转变。

4.落实常委分工负责制，常委会集体领导的作用得到充分发挥。落实常委分工负责制，有利于增强常委们“责任在我”的意识，有利于充分发扬民主，集中班子成员的智慧，进而激发常委会的整体活力；领导结构调整后，专职副书记的工作职责更多地侧重于统筹协调、检查督促和日常事务的处理；政府副职中的常委和主持纪委、政法、组织、宣传、统战等党委部门工作的常委，更加凸显了由原来协助分管副书记开展工作向直接分管党政一些重要部门工作分工并对常委会负责的转变。减少了常委对副书记的依赖性，体现了常委立足全局、纵向沟通、横向协调的履职要求。

二、县（区）委党委领导班子结构调整后工作运行中出现的新情况新问题

1.对党委书记驾驭全局的能力提出了新要求。在新体制下，处在核心决策层的书记必须直接面对所有常委，过去惯用的“决策路径”已不复存在，因而对党委书记驾驭全局的能力提出了更高要求，同时也面临着现实考验：一方面，党委书记在领导班子中处于核心地位，起着关键作用，负有全面责任，其素质和能力如何，直接关系到常委分工负责制的有效实施；另一方面，党委书记如何处理好民主与集中的关系，集思广益，虚心纳谏，把自己作为普通一员放到常委会中，充分体现常委会集体决策的意志，同时又克服常委成员“部门化”对常委班子“核心力”造成的消极影响，最后形成公正高效的集体决策，这都是新体制运行中出现的新情况新问题。因此，如何严格选拔标准和任职条件，真正把那些思想政治素质好、驾驭全局能力强、清正廉洁、作风务实的优秀干部选任到县（区）委书记岗位上来，是新体制良好运行的关键所在。

2.对权力的有效制衡与监督面临着新问题。一是“一正两副”模式使得常委班子的核心权力向书记集中，可能削弱对书记的制约和监督。“一正”极有可能越过“两副”直接或间接对常委施加权力影响，使其按照自己的意图办事，从而造成书记大权独揽的局面。因此，如何有效规范书记的用权行为并适当分权，在完善制约与监督机制上要有新举措。二是纪委监督有可能被“降格”。过去，副书记兼纪委书记，在班子的分工中实际权力要大一些，能够直接协调政法委书记和公安局长，如今都是常委的情况下，直接“指挥”的因素必然会少一些。因此，纪委如何有效监督同级党委尤其是主要负责人并充分发挥监督职能，就成为值得认真研究解决的新课题。

3.对常委工作进行科学合理分工提出了新课题。一是对专职副书记的分工难把握。新体制运行后，常委直接向常委会和书记负责，专职副书记的分工和职责如何确定？如果分管党务工作，那么与负责组织、宣传等党务工作的其他常委如何协调沟通？如果仍然分管组织、宣传等工作，势必又出现分工重叠等问题；如果仅仅负责其他常委未能分管的诸如工、青、妇等工作，又与其专职副书记的地位不相适应，容易出现“专职不专”的现象，可能导致实职“虚设”。同时，也与班子配备中要求其资历和能力相对较强的情况不相符。还有书记授权的问题，实际运行中可能出现两种情况：一种是书记授权充分，专职副书记很忙，疲于应付各种会议及事务；另一种情况是书记授权较小，专职副书记则显得相对清闲，职责模糊。二是对常委是否分管政府工作难把握。常委在分管党委工作的同时，是否分管政府工作？不少在县级领导岗位工作的同志认为，常委不分管政府某一方面工作，就事实上成为党委部门的领导；而分管政府某一方面工作，就依然存在多头领导的问题。还有许多问题，都需要在新体制运行过程中遵循科学分工、权责对等的原则加以解决。

4.干部选拔路径有了新变化。长期以来，干部成长过程都有一个相对固定的升迁路线图。人们已基本认同了“常委—副书记—党政正职”这样的干部成长路径，所以到了什么位置，还有可能提拔到什么层次，干部心里的方向感大体较为明确。但“一正两副”模式的确立，使干部升迁路径被改变，由于减少了副书记这样一个升迁的层级，还没有形成一个明朗化的新的干部选拔路径，班子中的一些人会提前出现“到顶”的感觉，这给许多干部心里带来较大冲击，无疑会对干部的工作和成长产生影响。因此，如何转变思想观念，打破传统思维定式，减少台阶层级限制，不拘一格选用人才，建立让优秀干部脱颖而出的干部选任机制，已成为深化干部人事制度改革的重要内容。

三、完善县（区）党委常委会工作机制及运行方式的对策建议

1.从体制机制上理顺几个重大关系，确保常委会工作高效运行。完善县（区）委常委会工作机制，首先需要从体制机制上理顺三个方面的重大关系：一是理顺党内“三会”即党代会、党委全委会与常委会之间的权力授受关系。第一，县（区）级党代会在实行党代表任期制和试行党代会常任制的过程中要尽快改变“缺位”的状态，不断强化其党内最高领导和决策机构的职能。可参照和借鉴人大代表的做法，赋予党代表决策、建议、提案、质询、监督等项权利，真正从体制机制上确保党代表成为党内民主决策的主体。第二，基于党代会常任制的视角，在党代会闭会期间，县（区）委全委会要进一步强化其决策功能，不断扩大决策范围，完善决策程序，发挥对重大问题的决策作用。建议从制度层面规定增加全委会开会次数、常委会向全委会报告工作和接受监督以及全委会票决等制度规范，逐步扩大全委会的决策权。第三，县（区）委常委会要进一步强化其议事和执行职能，负责贯彻落实全委会作出的各项决策，协调常委之间的关系。通过理顺党内“三会”之间的关系，充分发挥县（区）委常委会作为党委常设机构的重要作用。二是理顺“一个党委”与“三个党组”之间的关系。党委不直接对国家权力机关和行政机关发号施令，它既要支持人大、政府、政协依照法律和章程独立负责、协调一致地开展工作，及时研究并统筹解决他们工作中的重大问题，又要通过这些国家机构中的党组和党员领导干部贯彻党的路线方针和政策，贯彻党委的重大决策和工作部署，实现党对国家政权机关的领导。人大、政府、政协三个党组对党委负责，凡应提请党委讨论决定的事项，都应分别以党组的名义上报党委。三是理顺党政关系。党委和政府具有不同的工作职责。要完善党委领导经济工作的体制机制和方式。党委应把主要精力放到把握方向、决定大事上，对涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、总体工作部署以及关系国计民生的重要问题，都要由党委集体讨论决定，而对经常性工作应由政府及其部门按照职责权限依法决策和管理。

2.完善议事决策机制，提高党委决策的科学化民主化水平。一是界定议事范畴。县（区）委常委会作为日常工作的议事决策主体，主要负责党委日常事务的决策和常规工作的把握。对需提交全委会做出决定的事关地方发展的重大问题决策、重要干部任免、重大项目安排、大额度资金使用等问题，要由常委会议集体讨论决定。二是完善会议制度。县（区）委常委会议根据工作周期和运作方式，对于重大事项的议事决策，每月可召开2—3次。如遇到重要情况、突发事件或紧急状态可随时召开。同时，要完善常委会例会、专题办公会、工作通报会及常委述职等会议制度。如可确定每周一次的常委会工作日，召开常委或部分常委工作碰头会，安排一些重要集体活动，增强常委会内部经常性工作沟通，建立制度化沟通渠道。三是规范决策方式。县（区）委常委会表决可根据讨论事项不同，坚持少数服从多数原则，采取记名表决、无记名票决或其他方式进行。如决定地方发展重大问题，应实行记名表决，以靠实决策责任；决定重要干部任免，应实行无记名票决制。会议决定多个事项的需逐项表决。

3.科学进行常委分工，提高领导班子的整体效能。科学确定职责分工，实现权责利相统一，是常委分工负责制得到有效落实的前提。要在科学界定常委会职责权限的基础上，着眼于工作职能覆盖全局、工作领域条块独立，对常委的工作分工进行制度化设计，形成权责对等、便捷高效的常委分工负责制。在县（区）委常委会内部，书记主持党委全面工作，肩负着主要责任；兼任政府正职的副书记主要负责政府全面工作和党组工作；担任党委部门主要领导的常委，应以主持本部门工作为主，适当分管与本部门工作相关联的部门或群团组织；兼任政府副职的常委，其工作分工和职责定位应以协助政府正职的工作为主，并分管和牵头政府相关领域的工作。目前在新体制运行过程中，党政领导层和理论工作者最为关注和探讨最多的是专职副书记的职责定位问题，值得在今后的实践运行中继续深化认识和研究。比如，有的提出专职副书记应同时兼任纪委书记，以提升纪委的规格；有的认为设立专职副书记是地方党委领导制度改革不彻底的表现，因此建议取消副书记建制，实行“书记—常委”领导体制。总之，对专职副书记的职责和角色定位，应把握和突出专职、助手和协调的功能，按照中央提出的协助书记抓好党的建设工作的原则要求，由上级地方党委对下级分级确定，以减少书记授权的随意性和不确定性。总之，对常委的工作分工，应立足于党政工作大局进行均衡配置，做到不交叉、不重叠、不冲撞。

4.强化权力制约监督，规范常委会及其成员的权力运行。积极探索对领导干部权力运行进行有效监督的办法和途径，逐步建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，确保常委会及其成员管好权、用好权、慎用权，是建立县（区）级党委新的工作机制和运行方式的重要内容。现在，从中央到地方都在进行实践和探索。中纪委、中组部近日印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，再次强调要明确划分县党代会、县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，尤其要加强对县委书记职权的规范，形成对县（区）委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制。2010年上半年，重庆市南川区出台了《加强党政负责人监督管理暂行规定》，施行党政一把手“五不直接分管”（人事、财务、工程项目、行政审批、行政执法）和末位表态制、实名推荐干部制、行政执法会审制。这一权力分配新政，将为全国各地提供有益启示和借鉴。完善制约监督机制，一是在监督重点上，要着力加强对书记用权行为以及民主作风等方面的监督，防止权力失控、决策失误、行为失范；二是在监督内容及环节上，要着力加强对容易发生以权谋私、权钱交易的工程项目建设、国有资产运营、财政资金使用、土地使用权出让、干部选拔任用等关键领域、部位及其决策的监督检查，防止权力越轨和滥用；三是在监督制度上，要着力完善常委分工公示、选拔任用干部全过程记实、常委个人定期向常委会和全委会报告工作、决策失误责任追究等配套制度，并提高领导班子民主生活会和开展谈心交心活动的质量，不断推动党内监督向规范化、制度化发展。

5.加强理论学习和实践锻炼，提升常委会成员的履职能力。新的领导结构及其工作运行方式，对县（区）委常委会成员的能力和素质提出了更高要求。要通过严格党内生活制度、完善理论中心组学习和自学制度、健全党委成员到基层调研和蹲点制度等多种制度化途径和方式，着力提升常委的学习力、执行力、创新力和驾驭力，不断完善常委能力建设机制。为此，在学习型党组织建设中，领导干部要带头加强理论学习，拓宽知识领域，使自己的知识结构和能力素质紧跟时势需要，不断提高科学决策、组织协调和领导发展的能力。同时，每位常委要加强实践锻炼，独立思考、坚持原则、勇于负责、独当一面，不断提高领导水平和工作能力。·

［1］耿洪彬.改革完善换届后县市区党委领导体制和工作机制的调查与思考［J］.中国共产党（京），2008，（10）.

［2］杨 彦.完善县委全委会工作运行机制的新探索［J］.领导科学，2010，（2）.

［3］王爱民.县级党委实行常委分工负责制的调查与思考［J］.党建研究，2007，（5）.

On the County（District）Party Committee Standing Committee Work Mechanism and Operation Mode

SHAN Xue-jun1，ZHANG Fu-tian1，MA Jian-cheng2
（1.Party School of Dingxi Municipal Committee,Dingxi 743000，China；2.District Organization of Anding,Dingxi 743000，China）

In order to fully play the county (district) party committee standing committee collective leadership role,consummate work mechanism,the author in rational thinking and,on the basis of investigation of perfect party standing committee county (district)put forward countermeasure thought working mechanism.

party standing committee;collective leadership;leading system;work mechanism

D262

A

1009-6566（2011）04-0043-04

本文系2010年甘肃省哲学社会科学规划项目《发展党内民主与完善地方党委领导体制和工作机制研究》的阶段性成果之一。

2011-05-01

善学军（1968—），男，甘肃渭源人，中共定西市委党校副教授。