公共服务市场化过程中的政府责任研究

王 薇

（扬州大学，江苏扬州 225002）

公共服务市场化过程中的政府责任研究

王 薇

（扬州大学，江苏扬州 225002）

由于政府能力的有限性、政府的“软约束”等方面因素的影响，政府在提供公共服务过程中表现出效率低、质量差等现象，导致公众的不满，从而产生了公共服务市场化改革的需求。从西方国家公共服务市场化改革的实践来看，为保证市场化改革的成功，政府在其中承担着重要的责任。

公共服务；市场化；政府责任

一、公共服务市场化的内涵

所谓公共服务市场化，就是要以社会需求为导向，调动社会力量参与提供和改善公共服务，鼓励各种民间组织兴办公益事业和提供社会服务，建立起以政府为主导的各种社会主体共同参与的公共服务供给格局，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化。

公共服务市场化的核心是公共服务提供主体的多元化。公共服务提供主体的多元化使公共服务不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多非政府组织加入到公共服务提供者的队伍中来。这样政府将原来承担的很大一部分公共管理职能转移出去，从而可以从日常的公共事务中解脱出来，专心致力于政策的制定和执行。公共服务市场化就要求政府将主要精力和工作重点放在制定政策和监督政策的执行上，政府的职责是掌舵而非划桨。换言之，政府必须依靠科学合理的政策来组织和引导社会力量，从而为公众提供多层次高质量的公共服务，而不是将自己拴在具体服务和具体产品的提供上。

推行公共服务的市场化，是20世纪80年代以来世界各国行政改革的一个重要发展趋向。从美、英、法等发达国家国有电信、电力、供水、供气、铁路、航空领域的私有化变革开始，很快扩散到其他市场经济国家，带来了政府提供公共服务从垄断向竞争的变革。在公共服务领域引入竞争机制，主要有三种方式：政府内部的竞争、政府与企业之间的竞争、企业之间的竞争。实践中，西方国家行政改革利用市场化改善公共服务主要采取以下形式：第一，部分公营事业私有化。把一些原由政府提供的具有私人产品性质且边际效益不为零的公共服务完全交给更有效率的私人企业，如把航管局改组成私人公司。这种形式在英国行政改革的初期被较多采用。第二，业务签约外包和公私合作。政府将某些公共服务以合同的形式外包给私人部门，私人部门必须在合同规定的框架内行使权利和履行义务，政府负责监督质量。美国的公共服务市场化主要采用这种形式。第三，公共服务社区化。将政府过去承担的一些职能剥离出来，交由社会中介组织来承担。第四，在行业内引入价格机制。为了克服免费提供公共服务导致的资源配置不合理和浪费，化解政府的财政困难，采取使用者付费制度，把价格机制引入公共服务领域是有效可行的方式。一般来说，用者付费制比较适合使用者可以自由选择服务项目的服务领域，据罗斯的估计，大约有75%的公共服务可以采用付费的方式。第五，进行内部合同式管理。把提供公共服务职能的政府部门分离出来，成立半自治的执行机构。第六，建立政府与私营企业的伙伴关系PPP（public private partnership）。由政府投资兴建基础设施和公共设施工程，通过招投标的形式交给私营企业，从而大大提高了效率，节约了资金。

二、我国政府购买公共服务的现状与问题

与发达国家相比，我国目前的公共服务购买仍处在初步探索阶段，但推动此项工作的意义重大，发展潜力也很大。

（一）我国政府购买公共服务的发展状况

早在1995年，上海浦东新区就开始探索政府购买的新型公共服务提供模式。当时浦东新区社会发展局要把一个新建小区的公建配套设施改建成综合性市民社区活动中心，因此要找一个委托对象来管理，经过协商，找到了上海基督教青年会。会馆建设采取社会发展局提供土地和房屋，并承担改建的土建费用，上海浦东新区社会发展基金会运用社会捐款投资会馆的主要设施，基督教青年会承担会馆的管理的共建方式，三方达成了“共建协议”。这一方式建立的上海浦东新区罗山市民会馆，即“罗山会馆”，是中国最早阶段政府向非营利组织购买公共服务的探索，它打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制，采取了委托非营利组织进行运作。

从2003年以来，上海、北京、无锡、浙江、广东等各地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多，形式也比较多样。购买的领域涉及教育、公共卫生和艾滋病防治、扶贫、养老、残疾人服务、社区发展、社区矫正、文化、城市规划、公民教育、环保、政策咨询等诸多方面。例如，上海市在居家养老、慈善救助、职业技能培训、社区发展等多方面的尝试；无锡市对公共卫生疾病防控、水资源监测、社会办养老机构、市政设施养护、环卫清扫保洁、城区绿化养护、地方剧种发展等服务的购买；2004年广州南海狮山政府向辖区内民营医院进行的公共卫生服务购买；2007年湖南郴州通过教育基金会对部分教育服务项目的购买；天津社区医疗服务的购买；江西的公共卫生服务券和教育券的使用等。2005年12月19日，国务院扶贫办、亚洲开发银行、江西省扶贫办和中国扶贫基金会在北京启动“非政府组织与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”，是第一个通过规范程序招标进行的公共服务购买，标志着服务购买开始进行规范化的试点。

（二）我国政府购买公共服务的问题与困境

政府购买公共服务在我国仍然属于新生事物，对于长期由政府提供的公共服务改为政府从社会购买的方式向社会提供，无论从政府角度还是从公众角度都有不适应的地方。目前存在这样一些问题：

1.购买目录不明晰

如今，公共服务购买模式已是大势所趋，政府也由公共服务的直接提供者向公共资源协调者的角色转变。而摆在这个协调者面前的第一个问题是：究竟什么样的公共服务可以购买，什么样的不能？不久前，湖南省邵东县综治办与邵东县保安服务有限责任公司签订了《夜间治安巡逻协议书》，将县城城区夜间治安防控承包给了保安公司。这在当地引起争议，并引发了关于把治安外包是否妥当的讨论。之所以引起争议，一方面是公共服务购买的范围缺乏制度上的厘清和规范，另一方面是人们担心治安外包会导致公共权力滥用。

2.公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成

从理论上说，公共服务市场主体比公共部门具有更强的成本意识、更严格的管理和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本。但现实中，情况却并非如此。最重要的因素之一，就是公共服务市场发育困难，市场主体没有完全形成。这个市场主体可以是非营利组织、营利组织、事业单位等。在一些公共服务购买比较成熟的国家，主要是非营利组织，因为其宗旨更适合从事公共服务的生产。而在我国却多是企业，并且为数不多。例如人口超过1400万的广州，公共服务购买洽谈会仅有34家社工服务机构出席。而人口不过700万的香港，却有超过1万家民间组织，承担了大量社会管理和服务的功能。一些政府官员常常抱怨，没有合适的、值得信赖的社会中介组织参与公共服务购买。政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。这种公共服务市场发育困难和当下的民间组织管理体制难脱干系。政府对非营利组织的管理以政治管理为主导，注册登记并不容易，即使注册成功，也很难享受到税收和资助等待遇。

3.与既有利益格局的冲突

一般来说，经济越发达，公共服务需求的多样化和精细化要求就越高，公共服务购买的需求就越强烈。从全国来看，市场化程度较高的广东在政府购买公共服务方面可谓走在前列。但和一些发达国家和地区相比，还存在不小的差距，仍然处于起步阶段。以深圳市罗湖区为例，目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%，规模还不大，覆盖面也不广。造成这种现象除了上述提到的原因之外，还有一个与其他一切改革一样不可忽略的因素，就是与既有利益格局的冲突。公共服务购买时遭遇利益冲突是一种常态。因为我国大部分公共服务曾由政府部门或者事业单位垄断提供，制度的变革必然引起既得利益者受损或者不安。某街道向物业公司购买服务，委托它们代行城市管理之后，公众和原有的管理服务机构居委会接触的几率大大减少。“现在来居委会办事的人少了许多。”居委会工作人员率先感受到了这种“冷落”。这不仅仅是感情上的难以适应，在现有体制下，事权的减少更意味着可支配资源和权力的减少。类似的问题还会不断涌现，因为从某种意义上说，政府部门天然地偏好行政垄断的方式，这种方式能更直接更迅速地调动社会资源、实现意图、规避风险、扩充权力。而随着公共服务购买的不断推进，完善相关程序、开放公开竞争、开放外部监督的呼声越来越大，不可避免地与旧体制、旧利益发生冲撞。

三、我国政府在公共服务民营化过程中应强化其责任

中国的公共服务市场化只能根据自己的国情，有选择、有步骤地进行。从我国当前的实际状况看，推进公共服务市场化重点应放在以下五个方面。

（一）明确政府的职责

一是明确政府定位。政府在公共服务事业中始终都是负责人的角色，它需要对整个公共服务市场化的过程及结果负责。公共服务市场化只是改变了公共服务的运作者，没有改变政府的职责。在公共服务市场化中出现问题时，政府首先应该负起责任，然后寻找根源，及时做出补救措施，并对违反法规的主体进行相应的制裁。政府应该认真扮演好负责人的角色，在市场化过程中，仍应该把公共服务视为自己的工作，深入市场主体，了解工作进程，尽可能地掌握更多的信息，监督市场主体，时刻保持负责人的姿态，保证市场化中的公共服务的质量。二是明确政府工作。公共服务市场化以后，政府的工作重点由原来的为更多的社会成员直接提供更高质量的公共服务，转变为现在有效监管市场主体提供公共服务。包括公正地选择最好的市场主体，并对它的工作实行监督。只有这样才能避免政府有意或无意卸责，将政府的职责作出清晰的定位，是公共服务市场化中政府责任回归的基础。

（二）逐步扩大公共服务市场化的范围

无论是西方国家还是我国，政府公共服务外包的范围都在不断扩大，不仅街道清洁、垃圾处理、公路维护等服务性职能被外包出去，而且连治安管理、监狱管理等传统的政府职能也可以外包。对于政府公共服务外包的事项既涉及准公共物品，也涉及纯公共物品；既涉及服务行政，也涉及秩序行政。但是，对于纯公共物品和秩序行政的外包，一般仅限于其中的非关键性事务服务。因此，为了达成行政任务的有效实现，只要存在一定的竞争市场，并且在能够保持基本的社会公平、易于测算与评估服务质量的前提下，不仅对于准公共物品和服务行政可以实行外包，而且对于纯公共物品和秩序行政中非关键性的事务服务也可以实行外包。

具体可遵照市场原则：

第一，放宽准入标准，在交通、能源、通讯、金融、医疗卫生等经营领域扩大竞争。

第二，在公共工程管理领域（如公路管理等）、公共服务领域（如垃圾清理等）以及在事务性管理领域（如数据处理等），可以实行政府合同出租制。

第三，在一些基础设施建设领域和一些缺乏实际竞争者的公共服务项目发展方面，可以公私合作。

第四，可以在福利待遇货币化的基础上，使一些消费性公共服务领域实行一定程度的用者付费制。

第五，在一些社会保障领域，如医疗保险改革后的就医、最低生活水平保障等项目上，可以实行用户凭单制。

（三）完善相关法规，依托法律支撑

良好的法制环境是公共服务外包得以良好实施的重要保障。法律制度的健全与完善，实际上是解决公共服务合同外包过程中的规范性和规则性问题。为制止和防止公共服务事业外包中出现的问题，根本解决方法就是建立民主、法治政府，规范市场秩序，制定并完善相关法规，也需要根据其实施的情况和效果适时地进行调整、修改和补充。明确规定公共服务外包者的权利和义务，从而明确详细具体的违反法律规定要承担的责任，便于行政部门依法行政，用法律保证公共责任，防止以效率代替公平，以营利代替福利。在政府内部要继续贯彻依法行政，防止权力的滥用、错用；防止公务员借用权力“寻租”，减少官员腐败；制定有关行政诉讼法和程序法，完善对政府非法干预的诉讼途径，从法律上约束政府的过度干预。

（四）积极培育第三部门

第三部门，是私人组织、非营利性和非政府组织的集合体，具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性六个最关键的特征。在现代国家，第三部门被喻为影子政府，其涉及的公共服务包括收容、救济、医疗、教育、社会服务等众多领域，影响巨大，学者萨拉蒙认为第三部门的出现不是对政府与市场失灵的反映，而是一种提供集体财货和服务的优先机制。与政府相比，第三部门在提供公共服务方面有着独特的优势，主要表现在三个方面：一是非营利性组织不是以企业利润最大化为目的，而是以某种特定的宗旨为导向；二是非营利性组织具有极大的灵活性；三是它能够把市场机制和社会自治组织力量有效地结合起来。市场机制在非营利性组织运作中表现出独特的优势：作为一个独立的组织来向公众提供服务，非营利性组织可以名正言顺地向公众收取服务费，从而降低政府投入的总成本，减少政府的成本分摊；非营利组织可以降低成本，提高效率。因此，积极培育第三部门可以很好地为政府负担部分公共服务的财政压力，承担部分责任，政府可以省去很多繁冗的细节，使政府可持续地展开公共服务市场化，更好地对其负责，做到责任回归。

（五）政府要承担信息公开的责任，及时有效地提供公共信息

信息公开是时代发展和进步的潮流，现代民主理念认为，公共信息是政府应该提供的一种重要服务。在公共服务社会化的过程中，政府更要发挥其在信息资源获取方面的优势，为私人部门和公众提供及时有效的关于公共服务的信息，从而有利于公共服务社会化的公开透明运作。一方面政府可以通过公开有关公共服务的内容、标准等信息，使私营部门能够参与到公共服务社会化的竞争中来，另一方面政府要对公共服务提供者的服务质量、服务内容等进行公开，使公众能够在面对更多的公共服务提供者的时候做出理性选择，通过市场手段，改变市场结构，更好地监督公共服务的提供和生产。

（六）政府在市场化中加强监管，做好的监督者和调控者

准市场模式使政府的直接生产责任得以大大减轻，但是，监管责任却明显地增加了。政府的有效监管是确保民营化成功的重要保障和必要条件。政府对民营化的监管可粗略分为进入监管、价格监管、质量监管、退出监管等。在民营化的准入上，政府需要通过相关制度安排将民营化建立在公平、公开的竞争性程序之上。如果把参与公共服务的准入权留给政府官员，而不是建立开放的竞争性的过程，这种改革会给贪污腐败造成大量机会。政府同样需要对价格进行有力监管和调控。比如，如果缺乏监管和规范，许多公共服务行业在民营化之后无节制的涨价几乎是必然的。民营化改革中的私人合作伙伴显然是以个人利益最大化为目标，那么在缺乏有效监管的环境中，私人合作伙伴为了自身的利益而侵害公众权益就难以避免。以城市水务业为例，自外资公司威立雅1997年在天津获得第一个项目起，到2007年，天津居民生活用水的价格已由每吨0.68元提高到目前的3.40元，10年里价格上涨近5倍；根据国家发改委过去三年对36个大中城市进行的水价跟踪调查，从地方发改委每半年上报一次的数据中，国家发改委价格司得出的结论是：水价正在以每年10%的速度上涨。中国多数城市供水业民营化之后出现普遍性大幅涨价，这几乎是缺乏有效监管的民营化的必然结果。当然，政府对民营资本退出的时机、条件、过程的调控也同样必不可少。强化监管和调控是政府在公共服务民营化中的重要责任。

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The Governmental Responsibility of the Privatization in the Public Service

WANG Wei
（Yangzhou University，Yangzhou 225002，China）

The public service provided by the government shows low efftciency and bad quality，owing to the influence of the factors such as the limited governmental ability and the governmental“soft restriction”，which dissatisfy the people and cause the need to carry through the privatization in the public service.The government takes on the important responsibility in order to assure the success of the privatization.

public service；privatization；the responsibilities of the government

D630.1

A

1009－105X（2012）01－0065－5

2011－12－23

王 薇（1974－），女，东北大学工商管理学院博士生，扬州大学教师。