我国政府预算监督制衡机制研究

张 超

近年来，随着我国经济体制改革和政治民主化进程的不断推进，广大群众的民主法制意识和权力意识日益增强，对各级政府提高预算管理透明度的呼声此起彼伏，激发了社会各界对政府预算监督的高度关注和广泛热议。预算监督是对预算资金筹集、供应等业务活动全过程进行的检查、督促和制约，是一项系统的工程，要做到预防与惩治的有效结合，必须建立一套科学规范的政府预算监督制衡机制。党的十七大提出：“要深化预算制度改革，强化预算管理和监督，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益；建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”为我国政府预算监督制衡机制的不断完善提供了明确的指导思想。本文将遵循这一指导思想，通过对相关理论的全面梳理和分析，以探究进一步健全和完善我国政府预算监督制衡机制的现实方式。

一、政府预算监督制衡机制的理论内涵

所谓权力制衡，是指分立为不同部分的权力之间形成彼此制约的关系，其中任何一部分权力都不能独占优势。一般而言，政府预算监督体系的整体框架涵盖了立法、行政、司法、社会中介、大众媒体等多个层次，要有效保证各权力机关和其他相关主体对政府预算的制定和执行工作实施“全方位、多层次”的监督管理，必须建立科学而系统的预算监督制衡机制，以实现政府预算各相关主体间权力制约的良性互动。其中，“全方位”是指从各个环节来监督政府的预算活动，包括预算制定监督、预算执行监督、预算调整监督以及决算监督等全部环节，以保证监督工作始终贯穿于政府预算活动的全过程；“多层次”是指鉴于国民经济活动和财政收支分配的复杂性，单纯的一种或几种监督主体是无法完成有效的预算监督，因此必须构建多层次的预算监督体系，既要包括立法机构、财政部门、审计部门、司法机构等行政机关，又要同时辅以社会中介组织、新闻媒体、广大民众等社会监督主体。从国外政府预算监督的实践来看，虽然在具体的监督范围和机构设置上各国的做法各具千秋，但基本都保证了立法机构在预算监督活动中的首要地位。立法机构作为一国的最高权力机关，不仅掌握着预决算的审批权、监督权，同时还掌握着预算监督的立法权，因此，在我国政府预算监督制衡机制不断改革和完善的实践进程中，必须高度重视和充分发挥立法机构在预算监督活动中的职能。

二、我国引入政府预算监督制衡机制的必要性

长期以来，西方发达国家在政府预算监督制衡机制的理论研究和实践工作中取得了丰硕的成果，其中部分经验值得我们深入思考和学习。然而我国作为社会主义市场经济国家，特殊的历史国情决定了我国在构建现代化公共财政框架体系的过程中，不仅要积极借鉴发达国家市场经济成熟的实践成果，还要全面贯彻有中国特色的社会主义理论指导思想。因此，我国对政府预算监督制衡机制的引入，既是符合市场经济供求均衡理论的客观要求，又是发展民主政治、建设社会主义政治文明的现实需要。

（一）有利于实现政府预算资金供求的稳定均衡

政府预算管理是预算资金供求双方在内部市场结构中的一种资金交易活动，作为预算资金需求方的各级政府部门在为辖区提供公共产品的同时，依据“等价交换”原则，自然要从预算资金的供给方获取相应的预算资金。遵循政府预算活动的这一交易原则，本文特将政府预算资金暂视为一种普通商品，以分析预算资金供求双方实现稳定均衡的过程。

一般而言，单位预算资金的价格主要由三部分构成：单位预算资金所提供的公共产品的实际成本、获取单位预算资金的努力成本和测度误差。在预算资金的供求市场中，一般商品市场的供求定理仍然成立：如果单位预算资金的价格上升，则需求方获取每单位预算资金需要提供更多的公共产品或付出更多的努力成本，预算资金的需求必然会随之下降；同时，供给方追加提供的预算资金将会换来更多的公共产品和收益，政府预算资金的供给也将随之增长。反之亦然。在此，为了便于从供求均衡的角度加以分析，不妨令单位预算资金的价格为P，预算资金数量规模为Q，则供求双边影响下的政府预算资金交易情况如图1所示。其中，曲线S、D分别表示政府预算资金的供给和需求曲线。

图1

由图1可知，在动态环境中，作为追求自身效用最大化的经济人，预算资金的供求双方——预算资金的使用者和政府预算部门从各自的行为特征出发，其需求曲线和供给曲线都将会发生移动。研究表明，供求曲线的移动，主要来自于两方面因素的影响：其一，预算资金使用者偏好的改变。预算资金使用者主要是指专门从事提供公共产品的部门，其内部官员的任期往往是固定和有限的，官员们要想在自己的任期内实现政绩的最大化以获得更多的升职空间，最有效的途径就是不断追求预算资金规模的最大化，以形成更多的公共产出投资。随着预算资金使用者及其内部官员对预算资金规模的偏好日益增强，必将会导致预算资金需求曲线不断右移。其二，政府预算部门资金供给能力的不断增强。随着一国经济的不断发展，财政收入的规模也在不断扩张，这就使得政府预算部门可以在既定价格水平下提供更多的预算资金；此外，由于发行公债已成为各国弥补财政赤字的常用手段，政府预算部门往往会通过发行公债的方式来突破预算收入的约束，在同一价格水平下提供更多的预算资金供给。以上两种情况都会促使预算资金供给曲线不断右移。因此，在动态的环境中，供求双边影响下的预算资金的均衡状态是非稳定的，供求曲线的不断右移，会使得政府预算资金的规模不断膨胀，有限的社会资源将会过剩地配置到公共部门。为了遏制这种预算资金规模无限扩张的趋势，有必要在政府预算资金的供求双方之外，引入第三方作为一种监督与制衡力量，以最终实现政府预算资金供求的稳定均衡。

（二）有利于建设社会主义政治文明

首先，引入政府预算监督制衡机制是实现依法治国的客观要求。依法治国作为基本的治国方略，是当今各国在发展道路上的必然选择。伟大的启蒙思想家孟德斯鸠曾提出：“一切有权力的人都容易滥用权力。从事物本质来说，要防止滥用权力，必须以权力制约权力”我国是社会主义国家，依法治国的思想在公共财政领域的体现就是依法理财、依法监管政府的公共收支活动，而政府预算恰恰就是政府公共收支活动的集中反映。因此，只有建立规范、完善的政府预算监督制衡机制，才能对政府预算资金的收支实行全方位的监控，从而保证政府经济行为在法治的轨道上运行；也只有通过预算监督制衡机制对预算资金规模的膨胀趋势进行有效约束，社会主义依法治国的基本战略才会具有根本的制度保障。

其次，引入政府预算监督制衡机制是加强党的领导的现实需要。早在建国初期，我国就将社会主义国家的财政定位为“取之于民、用之于民”的人民民主财政，全国各级人大具有监督国家各级财政收支的权力和责任。上文已经说明，立法机构作为一国的最高权力机关，在预算监督工作中具有不可替代的重要作用，也是预算监督制衡机制的首要构成主体。我国的预算监管过程，主要是通过突出各级党委的核心领导作用，强化各级人大作为立法监督机构的职能发挥，按照党“总揽全局、协调各方”的原则，规范各利益相关主体的关系，经过法定程序，使党的主张和人民的意愿上升为国家意志。因此，建立和健全政府预算监督制衡机制，是加强党的领导的现实需要。

最后，引入政府预算监督制衡机制符合以人为本的时代潮流。我国是人民民主专政的社会主义国家，如何实现广大人民当家做主，始终是社会主义政治文明所追求的重要目标之一。在市场经济条件下，公民向政府纳税，以保证财政收入的充足；政府则担负着为社会提供公共产品的职能。作为财政资金的主要供给者，公民自然有权力也有需要全面了解政府的财政收支状况，其主要途径莫过于对政府预算的监督。但就公民个体而言，想要影响政治决策几乎完全没有可能，只有通过集体行动，利用法定程序和制衡机制，才能在政府预算的制定和执行过程中表达出共同的呼声。因此，建立和完善政府预算监督制衡机制，既是公共财政民主决策、民主理财的客观要求，也是建设廉洁高效政府的现实途径。

三、影响政府预算监督制衡机制作用发挥的主要因素

随着社会主义公共财政框架体系的日趋完善，我国已初步建立了一套由立法机构、司法机构、行政机关、新闻媒体等广泛参与的政府预算监督制衡体系。但从实际监督的效果来看，仍然存在着职责分工不明、专业水平不高、难以形成合力等问题，尚未达到社会主义民主法制建设和公共财政建设的客观要求。为了保证今后我国政府预算监督制衡机制的改革与完善工作更能有的放矢，本文特对影响政府预算监督制衡机制作用发挥的主要因素进行深入剖析，集中反映在以下几个方面。

（一）代议民主制的优势发挥不足

目前，学术界的主流观点认为，我国的人民代表大会制度就是一种社会主义的代议民主制，是具有中国特色的政权组织形式。人民代表大会作为我国的权力机关和立法机构，在政府预算的监督工作中，必然要发挥重要作用。我国的各级人大代表是由民主选举产生的，彼此间不具有层级领导关系，参会的每位代表都具有“一人一票”的表决权。根据法律的规定，各级政府的预算决策只有经由本级人大的某种一致同意或比例同意的方式，才能获得通过。这种表决方式，可以最大限度地降低其他利益主体的游说与寻租活动，避免对社会资源的浪费。然而，根据集体行动的逻辑，小集团的集体行动往往比大集团更容易获取成功。由于预算资金使用者与政府预算部门之间具有严密的层级组织关系，使得供求双方比较容易形成规模较小的利益行动集团。因此，在各级人大与预算资金供求双方的制衡博弈中，各级人大往往处于相对劣势的地位。此外，我国现阶段各级人大代表的组成结构也不尽合理，主要包括：干部代表、业绩代表（各行各业业绩突出者)、身份代表 (如华侨、少数民族、宗教人士、民主党派等特殊身份者)等，其中政府工作人员占了相当大的部分。以我国九届全国人大为例，2979名人大代表中，国家机关工作人员就达1433名，占代表总数的48.02%。这种代表结构显然不符合代议民主制的要求，因为机关代表不会对自己的工作成绩进行否定，或对涉及自己上级的工作报告等公开投反对票。

（二）政府预算监督制衡机制设计与运行中的交易成本

如果将参与政府预算监督制衡的不同利益群体，视同一些预先给定并在技术上可以独立划分的单位，那么政府预算监督制衡机制的目的就在于整合与协调各利益相关方的偏好和需求，对这些单位之间的交换活动加以监管。根据新制度经济学的分析范式，这种监管活动也必须付出交易成本，具体包括以下两个方面：一是预算监督制衡机制设计的交易成本。根据“阿罗不可能定理”和“投票悖论”的观点，在民主制社会中，根本就不可能存在一种将个人偏好加总为理想的社会偏好的集体决策机制。为了尽量避免这些问题，政府预算的制定往往需要通过严格的表决程序安排。然而表决程序的安排一般有多种备选，并且在多数票的规则下，操纵表决程序就可以直接控制表决结果，因此，在预算监督制衡机制的设计之初，立法机构不得不在诸多表决程序之间进行取舍。这一取舍过程自然需要耗费相当大的人力物力，从而构成了预算监督制衡机制设计中的交易成本。二是预算监督制衡机制运行中的交易成本。预算监督制衡机制的运行，是以对其他利益主体的监控为主要特征的。在信息优势的分布上，资金使用者拥有更多的公共产出成本与收益信息，预算部门拥有更多的预算资金配给信息；其他制衡主体作为预算监督的外部监控人，想要获得对称的信息分布必然是非常困难的。因此，为了更好地监督政府预算资金供求双方的交易和生产活动，其他制衡主体往往不得不投入大量的人力、物力、财力，去了解预算资金的具体流转过程和预算管理的某些内部信息。

（三）预算监督制衡主体能力的局限性和水平的有限性

相对于其他行政机关和社会性监督主体而言，立法机构作为一国的权力机关，应该是政府预算监督制衡机制中“分量最重”的制衡主体。如果连立法机构的监督职能都不能得到有效发挥，那么其他制衡主体在预算监督中的作用就更是微乎其微。这里不妨以我国的人民代表大会为例，我国人大的全体会议每年召开一次，会议期短，审议内容众多，很容易导致人大代表们在关注视角的广泛性与自身精力的局限性之间，难以达成理想的平衡。而且我国人大审议政府预算采用的是“一次表决”的决策方式，由于缺乏必要的辩论程序，致使某些代表即使对预算草案的部分内容存有异议，也基本没有发表意见的机会。这种局面只会促使与会代表们不得不将有限的精力，集中于其他更有发言权的议题。另外，在包括广大人民群众在内的各预算监督主体中，由于其内部成员专业水平的限制，绝大多数人连预算报表的审读都是一个问题，就更无法应对在“预算透明”的强烈呼声下，政府预算不断复杂化、细致化的改革倾向了。

四、进一步完善政府预算监督制衡机制的若干建议

政府预算监督制衡机制的建立与健全，是一项长期而系统的工程，大到政策制度的调整，小到每位社会成员个人素质的提高，都贯穿于整个预算管理体制改革的始终。本文通过分析归纳前人的研究结论，特提出以下几点政策建议，以期为我国政府预算监督制衡机制的进一步完善提供些许借鉴和参考。

（一）重塑立法监督机构的代议民主制优势

人民代表大会作为我国的权力机关和立法机构，自其产生之日起，就注定是广大人民根本利益的忠实代表，在政府预算的监督工作中，承担着首要的职责和义务。根据上文的分析，要充分发挥我国人民代表大会的代议民主制优势，建议作出以下几方面调整：第一，制定并实施一系列针对人大代表行为的约束措施，措施中考虑加入“禁止人大代表利用职权进行不正当游说、引入利益相关的预算表决回避原则、建立人大代表个人财产申报制度”等内容，以有效隔断各级人大代表与相关利益团体之间的关联，避免投票交易的出现。第二，人民代表大会在审议政府预算时，可考虑招募或聘请一些预算管理方面的专家学者参加审议工作，以更好地弥补人大代表专业水平和素质能力的不足；同时，也可以借鉴市场经济国家的经验，在各级人大内部设立专门的预算研究咨询机构，提供预算监管与预算草案审议的专项咨询服务。第三，鼓励和动员新闻媒体和广大人民群众对人大的预算审议工作实施全程监督，提升人大代表和相关部门在预算审议工作中的责任心和使命感。最后，在强烈呼吁“阳光财政”和“预算透明”的现实背景下，不仅要追求政府预算资金供求双方的行为透明，更要注重立法监督机构的行为公开化。对于人大代表有关政府预算的提案以及审议政府预算草案时出席与投票的实际情况，应该如实向社会公布；针对部分代表在预算审议工作中的疏忽和懈怠，可考虑直接罢免其代表资格或取消其参审政府预算的权力。

（二）控制和约束政府预算资金供求规模的无限膨胀

上文的分析已经介绍，在动态的环境中，政府预算资金的供求曲线将会不断右移，致使政府预算资金的规模呈不断膨胀之势。以上问题的解决，必须从供求两个方面同时着手。一方面，要打破传统预算管理模式下资金需求方的垄断地位，在资金需求方之间引入市场竞争机制。具体而言就是政府预算部门可按照“招投标”的规则与程序，对提供同种公共产品的预算资金使用者给予公平、平等的竞争机会，打破原有政府部门在提供公共产品方面的独享格局，鼓励和动员私人经济部门或国外厂商、企业加入到投标的行列，选取报价最低的资金使用者作为政府预算资金的供给对象，以实现公共产品生产的成本最低原则。另一方面，要适当地削减预算资金供给方的资金配给裁量权。其中，对于政府预算资金的规模性安排，首先，要根据一定时期国民经济的增长预测情况以及社会公共偏好与经济增长的相关性分析，来确定未来年度的预算总规模；其次，要通过预算资金供求双方间的初始谈判，来确定总额控制下各资金使用者的预算规模；最后，以上两项规模性安排要由立法监督机构加以最终确认。此外，对于政府预算资金的结构性安排，考虑到资金使用者所拥有的公共产品成本与收益的信息优势，建议将该方面的自由裁量权下放到各个相关部门，即在人员经费、公用经费、专项经费之间的协调安排，交由预算资金使用部门的领导自行处置。

（三）加强预算监督法制化建设，优化政府预算的编制工作

要保证政府预算监督工作的权威性和规范性，必须构建一套完善的预算监督法律体系。首先，要提高全社会在预算监督中的法律思想意识。逐步把思想完全统一到“预算所有权归国家、使用权归政府、管理权归财政”的共识上来，明确政府预算是国家公共财政的重要组成部分；其次，不断完善预算监管方面的法律法规。全国人大应尽快出台统一的《预算监督管理条例》，制定并颁布一系列与该条例相配套的执行管理办法和规章制度，以确保预算监督工作有法可依；再次，要加大对预算违规的处罚力度。各级行政部门要充分运用 《行政处罚法》等法律法规，提高预算监督工作的威慑力。与此同时，为了有效提高预算监督工作的质量和效率，笔者建议应进一步加强预算编制的科学化管理。第一，要规范预算的编制时间，细化预算科目，不仅可以加强各部门工作的计划性，也可以便于各监督制衡主体对预算执行进行全程监督；第二，尽快改变长期沿

用的“基数法”，全面实行“零基预算”，同时积极探索“以结果为导向”的预算编制模式，促进预算编制工作的方法创新和理念转变；第三，根据国家中长期发展战略，考虑对某些投资大、建设周期长的项目编制中长期滚动预算，可以将年度预算与中长期预算进行比较监督，以便于对不符合中长期发展规划的年度预算作出适时调整。★