财政监督视角的中国预算管理制度改革评述

肖 鹏

1992年党的“十四大”提出建立社会主义市场经济体制的改革目标后，中国开始逐步按照市场经济的要求理顺政府间财政关系、政府与企业的分配关系，在1994年实施分税制财政体制和税制改革两项重大改革措施。在政府间财政关系和税制改革取得阶段性进展后，中国从2000年开始将财政改革的重点转向预算支出管理领域，并积极推行了一系列以强化 “内部行政控制”为导向的重大预算改革。本文在对2000年以来中国预算管理制度改革进行回顾梳理的基础上，客观评价改革成效，并对未来预算改革的方向进行了展望。

一、2000年以来中国重大预算改革回顾

（一）预算编审机制改革——部门预算的引进

部门预算是市场经济国家财政预算管理的基本形式，它是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报，由主管部门按规定汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。相对于传统的功能预算，这种预算编制在编制的基础、范围、方法等方面都有了很大突破。在编制原则上，保证了部门行使职能与财力可能之间的一致性；在编制内容上，涵盖了部门或单位所有收入和支出，包括预算外资金和政府性基金等；在编制方法上，部门基本支出实行定员定额管理，项目支出以“项目库”的管理方式，使预算编制内容不断细化；在编制程序上部门作为预算编制的基础单元，财政预算从基层部门编起，通过逐级上报、审核，经单位和部门汇总形成。

（二）预算支出执行改革——国库集中收付制度改革

我国的国库集中收付制度改革始于1998年，正式启动于2001年3月，是一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于财政预算执行的全过程，是预算执行制度的一项重大创新。相对于传统的国库分散支付模式而言，国库集中收付制度是指对预算资金实行集中收缴和支付的制度，其核心是通过国库单一账户对现金进行集中管理，建立一个以单一账户为核心、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的集中型国库管理制度。具体来说，就是在账户集中、现金余额集中、会计处理集中和交易监管集中的基础上由财政部门对各个部门的收入收缴、支出决策和支出行为进行控制。通过信息网络全过程实时监测预算资金收缴和支付，从而控制并保障预算资金的安全和高效。在国库单一账户体系基础上，以信息系统为支撑，由“集中汇缴”方式为主变为“直接缴款”方式为主，规范收入收缴程序；健全非税收入收缴管理机制，进一步拓展国库集中收付制度改革的资金范围；规范支出拨付程序，逐步完善各类财政资金国库集中支付机制，支出在没有支付到实际收款人之前不流出国库单一账户体系。

（三）预算收支执行改革——深化“收支两条线”管理

2001年，国务院办公厅转发《财政部关于深化收支两条线改革，进一步加续财政管理意见的通知》。以部门综合预算编制为出发点，以预算外资金管理为重点和难点，以强调收支脱钩为中心，以国库管理制度改革为保障，明确提出进一步深化“收支两条线”改革的步骤与相关措施。2002年，财政部又进一步加大和深化了“收支两条线”管理工作。在“收支两条线”改革方面又采取了以下措施：一是清理整顿现行收费、基金项目。财政部陆续将公安部等五部门的行政事业性收费及其他部门的100多项行政事业性收费全部纳入预算管理，将26项政府性基金纳入预算管理，实行彻底的收支脱钩。二是对中央部门区分不同情况，将预算外资金分别采取纳入预算或实行收支脱钩等办法加强预算管理。

（四）预算支出执行改革——政府采购制度地推开

相对于分散采购模式而言，政府集中采购即由一个专门的政府采购机构负责本级政府的全部采购任务。2000年以来，财政部门把推行政府采购制度作为深化财政支出管理改革、建立适应社会主义市场经济发展要求的公共财政体制的重要举措来抓，无论是在政府采购的制度建设，还是在政府采购规模和范围的拓展等方面，都比往年有所突破，并取得了一定成效。1998年机构改革中，国务院授予财政部 “拟定和执行政府采购政策”的职能。其次，政府采购模式基本成形。在加强政府采购管理结构建设的同时，全国绝大部分地区还设立了政府采购中心，负责组织实施本级政府跨部门的采购事务。第三，政府采购的法律法规体系基本形成。根据《预算法》的有关规定，财政部自1999年先后颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》和《政府采购合同监督暂行办法》等规章制度。自2003年 1月 1日起，《政府采购法》正式实施。这些法规为依法开展采购活动提供了制度保障，对政府采购的范围、管理机构、采购模式、采购资金拨付以及采购监督等有关问题做出了明确规定，并对中介组织准入政府采购市场的条件、程序以及政府采购资金预算单列和支付形式等，做出了原则性的制度规定，标志着我国政府采购工作进入了规范化、法制化的轨道。

（五）预算管理信息化改革——建设金财工程

财政部在推进上述预算制度改革的同时，自1999年下半年开始着手规划建立 “政府财政管理信息系统”（简称 GFMIS），利用先进的信息技术，构建以预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统。“金财工程”以财政系统纵横向三级网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购订单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库资金的有效调度为特征，以实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标。

（六）预算支出绩效改革——推进财政支出绩效考评

从2003年起，财政部就开始制定部分行业的绩效考评管理办法，并组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。2005年，制定《中央部门预算支出绩效考评管理办法 （试行）》，对绩效考评的组织管理、工作程序、结果应用和考评经费来源等都做了明确规定，确立了财政了统一领导、部门具体组织实施的绩效考评分工体系。稳步推进绩效考评试点工作，先后选择农业部“农业科技跨越计划”和教育部的“高校建设节约型社会修购”等项目进行绩效考评试点。

（七）预算管理科目改革——积极推进政府收支分类改革

财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作，在认真研究了国际上政府收支分类经验的基础上，结合公共财政、部门预算、国库集中收付等财政改革对科目体系的要求，在全国人大、中央有关部门、地方财政部门等各有关方面的积极参与、支持和配合下，于2004年底形成了《政府收支分类改革方案》，并在2007年1月1日的部门预算编制中在全国范围内开始实施。改革后的政府收支分类体系由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成，初步建立了适应市场经济要求和公共财政建设需要，符合国际通行口径的政府收支分类科目。

二、中国预算改革的成效总结

（一）统一财力分配，确立财政部门在预算资金使用中的核心地位

只有统一的财力和财权，才有财政资源的优化配置。由于政府性基金、各种政府性收费、土地出让金等非税收入形式的存在，政府的财力和财权被肢解的状况相当严重。非规范性的乱收费已使收费功能异化，部门行政、执法直接与其利益挂钩，收费失去了与提供公共服务之间的对称性，已成为参与国民收入分配、部门谋取利益的具有垄断性质的工具、演化为滋生腐败、社会分配失范的制度基础，损害了市场环境和市场效率。实施部门综合预算要求预算内外资金统管，不断取消部门拥有的财政预算外资金支配权，以最终实现预算单位不再设有过渡性实存资金银行账户，收支彻底脱钩，所有财政性收入直接缴入国库单一账户体系，所有财政支出均由预算统一安排，克服路径依赖和固化利益格局，构建覆盖政府全部收支、完整统一的公共预算体系。由此确立了财政部门在收入分配领域的主体地位，使部门不再拥有越过财政部门对征缴收入进行再分配的权力，从而实现了财政资源的统筹协调、优化配置。财政统筹财力以保障职能部门的经费支出，从制度上消除部门参与分配的利益动机，使部门目标从创收转移到提供公共服务上来。

（二）通过预算编审机制的改革，确保财政部门科学理财

通过部门预算改革，确立了“自下而上、两上两下”的预算资源分配机制。一是健全审核决策机制，坚持为民理财。按照部门建议、财政审核、政府审定、人大审批的预算决策程序，整个预算编制过程始终在公开透明的状态下进行。二是完善定额标准体系，坚持科学理财。并且结合试点情况，对定额标准体系进行了多次修订和完善，一方面兼顾了财力可能性与部门履行职能的财力需求，另一方面，切实解决了各部门在财政资金分配中苦乐不均的问题。三是坚持高效理财，实行项目库管理，将绩效的理念灌输到财政资金分配机制中，提高了财政资金使用效益。

（三）完善财政监督机制，强化对财政资金使用的全过程监控

通过实行部门预算改革和政府收支分类改革后，一个部门所有收支涵盖在一本预算内，部门收支行为一览无余。国库单一账户推行后，征收机关、执法机关目前设置的各种收入过渡账户以及各类预算外资金账户会逐步取消，将根本解决非税收入分散管理、部门利益固化、财力和财权不统一的问题。在建立了现代财政国库管理制度后，对预算资金实行从分配到拨付、银行清算、资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度，基本形成了事前、事中、事后与内部监控和外部监控相结合的立体动态监控体系，职能部门和预算项目只见预算数不见钱，根本上改变了财政资金管理粗放、以拨代支、事后审计、支出账户失控的状况，从制度上铲除了浪费和腐败，建立起监控财政资源使用效率的制度约束。配合预算制度改革的需要，财政部门内部也相应进行了机构调整。努力推进预算编制、执行、监督相分离的财政运行机制，各项职能既相互制约、又良好衔接、高效高质运行，确保了财政资金使用的规范性、安全性和有效性。

（四）按照公共财政要求，优化支出结构，促进公共服务均等化

通过预算编审机制的改革，在预算支出安排上，坚持以科学发展观为指导，围绕“保增长、扩内需、调结构、惠民生”这条主线，认真落实积极的财政政策，深化财政改革，强化财政管理，促进经济平稳较快增长。在预算资金分配上，坚持以人为本，按照公共服务均等化的要求，应把更多财政资金投向公共服务领域，不断加大对重点支出项目的保障力度。始终把民生问题放在财政保障的首位，建立以人为本的公共财政支出体系。在预算编制和支出安排上，优先考虑民生，把更多的资金投向“三农”、教育、科技、卫生、社保、环保、公共安全等方面，不断提高民生支出占财政支出的比重，解决好群众关心的热点、难点问题，让经济社会发展成果可以更多地惠及人民群众。

（五）硬化预算约束机制，提高预算文本的法律效力

公共财政强调民主理财、依法理财。完善预算支出的决策机制和约束机制，消除盲目性和随意性。政府预算支出要严格按 《预算法》等法律法规办事，预算经人代会审议批准后，便具有法律效力，各部门必须严格按照批复的预算执行。自2009年起，预算超收收入当年不再安排预算追加支出，全部结转到下一年度使用，提高了人大对预算资金使用的监控力。

三、未来进一步预算改革展望

经过1999年以来的预算改革，中国基本上建立起了一种“控制取向”的预算管理体系，将财政部门转变成真正意义的“核心预算机构”,由它来集中资源配置的权力,并在预算执行中对支出部门的支出行为施加“外部控制”。随着改革的不断深入，下一步预算改革的重点将集中于政府收支账务核算、强化人大和公众对预算的外部控制，以确保政府预算履行公共受托责任。

（一）政府会计与财务报告制度改革

政府会计作为确认、计量、记录和报告预算及其执行情况的会计，是一项收集和传达政府财政状况信息的制度，是政府的神经系统，信息疏通则政府财务运作自如，信息堵塞则使政府作业有瘫痪之险。现行的中国预算会计仅仅是反映财政资金收支执行的会计，在政府全面的财务信息，诸如资产、负债信息反映方面，还存在一定的缺陷。在会计基础的确认上，采用收付实现制度，在反映政府潜在的财务风险和进行政府绩效评价时，都缺乏最为基础的财务信息。随着强化“内部行政控制”导向的预算制度性变革不断完善，下一步改革的重点将会是政府收支的会计核算领域，即政府会计改革和政府财务报告制度建设。

（二）提升预算透明度的制度性建设

随着公民权利意识和法治意识的兴起，社会公众越来越关注政府预算信息，虽然我国在增进透明度方面做了很多努力，但透明度严重不足仍然是当前预算体系的主要弱点之一。2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》，对政府信息公开的内容、方式等进行了初步规范，但从实施现状来看，预算信息公开仍存在被动公开、公开内容简单等问题。预算原本应成为一份公开的政策文件，应该清楚明了地反映政府开支的真相，应该让纳税人、公众、媒体、分析人士和其他对预算感兴趣的团体与人士方便地获得相关信息，并易于理解这些信息。透明的预算可以带来许多现实的和潜在的好处，如激发公众参与预算的兴趣与热情、减少违规和腐败以及改进政策辩论和公共选择。因此，需要进一步强化预算透明度提升的法律法规和相关配套制度性建设。

（三）参与式预算改革的试点

在全球范围内，随着公民力量的加强，“参与式预算”逐渐兴起，并成为化解一系列棘手经济社会问题的有力武器。中国的基层政治

民主化（村民自治）运动，虽然将地方民众的注意力逐步引向基层预算事务，但无论是参与的广度还是深度都十分有限。预算依然反映政府尤其是主要领导的意志和偏好，民众的声音、愿意和需求难以进入正式的预算过程之中，即使在基层这种现象也相当普遍。因此，随着公民权利意识的兴起，可在基层部分试点参与式预算改革，在预算资源的分配决策机制中，强化社会公众的参与力度，使预算资源使用更多地反映公众偏好。★