对“小金库”治理情况的分析及对策——以山东省青岛市“小金库”专项治理情况为例

姜清霞 李 荣

2009年起，中央在全国范围内部署开展了“小金库”专项治理。2010年治理范围由原来的党政机关事业单位扩大到社会团体和国有及国有控股企业，统计报表手段也由手工升级为软件。2011年又进行了一次“拉网式”全面复查。三年来，山东省青岛市的“小金库”专项治理取得了一定的成效，也从中发现了一些值得关注和重视的规律性、倾向性问题。现结合检查情况试作简单分析，提出拙见。

一、“小金库”问题的主要表现形式

（一）经营收入未纳入规定账户核算

设立“小金库”

部分有经营项目的单位，收入核算没有做到“一个笼子”，经营收入没有在法定账户核算、存放、管理、使用，或将收入挂在暂收暂付等往来款项中列收列支；或者将下属单位的上缴收入等作为发放职工福利和不当开支的资金来源。

（二）资产处置、出租收入设立“小金库”

有的单位利用闲置的国有资产用于出租、出借，或者未按规定报经主管部门或财政部门审批擅自处置资产，取得的收入未按规定进行管理和使用，隐瞒收入设立账外账或者公款私存，作为单位福利或其他支出资金来源，形成“小金库”。

（三）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”

一些具有行政收费、罚没处理等职能和权力的部门和单位，未严格执行“收支两条线”规定，擅自留滞收缴的费用或款项；也有的擅自处置捐赠收入，私自存放设立“小金库”。

（四）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”

表现在支出核算不在“一个口子”，一般是主管单位通过对下级单位各种形式的补贴、补助等形式转移资金，再通过下属单位部分或全部返还；或在下属单位 （特别是在下属事业或企业单位）列支主管部门职工的福利、津贴，报销应由主管部门承担的招待费、交通费等费用的形式形成“小金库”。

（五）虚列支出转出资金设立“小金库”

这一方式在“小金库”的设立形式中比较隐蔽，一般是利用虚假发票虚列支出，套取现金，或在行政账户中虚列支出套取资金；也有的将单位结余资金私自转出，列入其他合法账户或转入脱离监管范围的账户，形成“小金库”。

（六）利用一些特色渠道或账户设立或支出“小金库”资金

比较多的是通过工会、食堂等账户，超范围、超规定发放津补贴等。特别是行政单位收入实行了津补贴规范，经费支出实行国库集中支付后，由于工会的性质和资金管理的特殊性，一些单位的工会账户成为列支不当支出的“自留地”，往往利用工会活动的名义，变相搞福利，人人有份。

二、“小金库”问题产生的根源

（一）教育培训不到位

检查中发现，一些单位的领导或财务人员，忽视财经法纪和“小金库”治理政策的学习，不理解“小金库”的内涵，认识还停留在只要不放入个人腰包，给单位干部职工搞点福利没啥关系的层面上；有的单位缺乏集体决策机制，“一把手”不能严格执行“三不直接”规定，导致内部控制失控失效。

（二）制度执行不到位

财政部门对收支、预算管理、账户管理等都有严格的规定，比如行政事业单位资产出租出借或各类经营收入，应按照规定纳入“收支两条线”管理，列入规定账户进行管理；资产处置，要报经同级财政部门审批，未经审批不能擅自处置等，但一些部门和单位有章不循，致使各项管理形同虚设，执行乏力。

（三）监督管理不到位

随着财政改革的不断深入，精细化管理水平的日趋提高，对财政部门的工作要求也越来越高。作为财政部门的工作人员，平时忙于应付，资金拨付以后，往往重拨付轻管理，对资金的后续使用缺少跟踪、监管。监管手段上往往注重事后监督，对事前、事中的控制不够及时有效。

三、对“小金库”治理的相关对策建议

要从根本上消除“小金库”产生和存在的根源，必须更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度建设，应在加强宣传、完善制度、强化监督的同时，采取堵疏两种手段，综合治理，才能形成防治“小金库”长效机制，取得事半功倍的治理效果。

（一）开足前门，加强防治“小金库”长效机制建设

不应忽视在消除“小金库”的设立动机上做好文章，也就是要 “开好前门”，通过“开前门”，消除各单位设立和使用“小金库”的诱因和动机。因此，有必要将解决“小金库”问题纳入预算的视野来全盘考虑，做到“收入打足、支出打紧、留有余地”。比如工会和食堂是两个容易出现“小金库”问题的地方。这其中既有主观原因，也有客观因素。如工会经费问题。由于比例有限，少量的会费远远不能满足工会正常的活动需求，大多数部门、单位都给予一定的补助。但目前一方面公用经费控制越来越紧，能够补充工会经费的资金很少；另一方面，各部门、单位情况不一，工会补助经费往往看单位的资金状况，钱多多补、钱少少补，无钱不补，造成政府补助工会的经费差距悬殊。建议财政部门在制定预算政策时，能明确一个行政补助工会经费的人均额度标准，并在安排预算时将这部分经费考虑在内。又如食堂经费补助问题。为了方便机关干部职工的生活，现在许多单位都办有内部食堂，这就需要一定的运行费用。由于目前没有这方面的专门经费，各部门、单位也只能各显神通，从各种渠道移用资金来维持，客观上出现了设立 “小金库”现象，如此等等。笔者认为，对一些合理的、必要的开支预算给予安排是合理和必要的。必须指出的是，强调“开足前门”并不是放宽放松财政财务管理，而是在满足工作必需的前提下，减少出现“小金库”现象的诱因，增强政策规定执行的可行性，为提高制度执行力创造条件。

（二）堵紧后门

“小金库”的资金从哪里来，笼统地说无外乎收、管、支等三个方面，即从收入和支出环节截留，在管理环节中转移。这就要求立足于“小金库”的本质，从完善制度建设入手，健全治理长效机制，从根本上解决问题。

1、抓住预算关。按照批准的年度预算组织收入、安排支出，严格控制无预算支出。提高预算的刚性制约，公开预算信息，年度预算一经批复，一般不予调整。因政策变化、突发事件等客观原因影响预算执行的，应严格履行报批手续。要深化部门预算改革，合理保障各部门、各单位的正常运转经费支出，重点保障公务运转和民生支出。

2、把控好收入关。各项收入的取得应符合国家有关法律法规和规章制度，由财务部门统一核算，统一管理。其他部门和个人不得自行收取款项，严禁设立账外账。各项收入的取得，必须开具统一的票据。特别要加强非税收入的管理，要求各执收单位定期向社会公布由本单位负责征收的非税收入项目、对象、范围、标准、期限和依据等。对行政事业性收费项目要及时进行清理，建立完善非税收入管理和考核制度，避免各单位违法违规坐支、挪用、私分非税收入和隐匿、转移、滞留、截留非税收入设立“小金库”。要深化单位国有资产管理改革，杜绝国有资产体外运行，完善国有资产管理办法，细化相关配套制度，将单位资产经营收入、出租收益和处置收益全额纳入单位法定账户管理和核算；进一步理顺单位对外投资行为，杜绝账外资产、账外收入的产生，从源头上切断“小金库”资产收益来源。

3、抓紧支出关。严格执行年初预算，完善国库集中支付改革和政府采购办法。进一步规范资金拨付，做到每一笔资金的支出都要履行严格的审批程序。同时，要建立单位内部控制制度和责任追究制度，有效实施内部相互制约、相互监督，强化制度执行力。要深化国库集中支付和政府采购制度改革，规范政府专项资金开支范围，对行政机关的收入和支出全部实行国库集中支付，在行政事业单位中实施公务卡改革，规范单位财政资金支付方式，减少财政资金使用上的“跑冒滴漏”，防范“小金库”问题的发生。

（三）紧密监控资金动向

在“开前门”、“堵后门”的同时，还必须密切关注资金走向，管紧管牢与“小金库”有关的其他一些要素和环节，即做好“把边门”工作。

1、管好账户、现金、票据三要件。显然，要形成“小金库”资金，必然要在账户、账目、票据等上面做手脚、弄虚作假。因此，要加强银行账户管理，健全银行账户管理制度，规范银行账户的开设、管理和使用，严禁各单位账外多头开户、出租出借账户和利用账户转移隐匿资金等行为。要按照“归并同类资金、合并重复账户、撤销无效账户、规范会计核算”的要求，定期不定期地对账户进行清理、归并、撤销，改变部分预算单位重复、多头开设银行账户，改变账户用途和逾期继续使用银行账户等无序问题。完善账户审批、备案，加强监督检查，形成有效的监督制约机制和银行账户管理长效机制。要规范现金管理，严格限定并执行现金使用的范围条件，抓紧推行公务卡等结算方式，严禁大额提取和使用现金行为。规范票据管理，逐步减少票据使用范围，严格发票的开立、使用和管理，严禁使用虚假发票报销和套取现金行为。

2、搞好培训、公开、监督三环节。一是加强财务人员的教育培训。在对财务人员进行正常的后续教育的基础上，邀请财政部门或会计领域的高端人才，对其进行培训和教育，使其提高操作能力，树立规范管理的理念，增强贯彻落实政策的自觉性和执行力。二要建立健全信息公开机制。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》要求，进一步健全信息公开机制，特别是预算公开机制，要做到尽可能地细化，将部门预算和决算公之于众，接受社会各界的监督，让财务收支在阳光下运作，阻断“小金库”的形成渠道。三要进一步整合监督力量。随着经济社会的发展，资金需求和流量越来越大，监督的任务也越来越重，要做到资金用到哪里，监督延伸到哪里，仅靠审计、财政的力量，显得势单力薄。除发挥国家监督的力量外，更要发挥社会监督的作用。要加强党内监督，鼓励群众监督，完善行政监督，形成对“小金库”违法违纪行为的监督联动机制，加强对“小金库”问题的处理处罚力度。

3、做好检查、考评、奖惩三结合。做好“小金库”治理与其他各类监督检查的结合，把“小金库”的专项治理与各类监督检查联系起来，资源可以共享，也可以避免不必要的浪费和重复。做好与各类考核的结合，把对“小金库”的治理、资金的使用管理作为重要内容，列入岗位目标责任制考核，以引起单位和领导的关注和重视。加大惩处力度。对发现私设“小金库”现象，应严格按照法律法规和党纪政纪，追究相关人员的责任，决不心慈手软。★