推进基层财政部门精细化管理的实践与思考——以湖北省襄阳市襄城区为例

李贤星 刘永宏 郝治中

随着财政收入逐年增加，支出规模越来越大，对提高财政资金监管的规范性和有效性提出了新的挑战，推进精细化管理是新形势下做好财政工作的迫切需要。本文拟结合湖北省襄阳市襄城区财政部门推进精细化管理的实践，对区乡财政部门推进精细化管理面临的问题及对策进行探讨。

一、襄城区财政部门实施精细化管理的主要做法

近年来，襄城区财政部门坚持以科学发展观为统领，紧扣精细化管理这条主线，着力推进各项财政工作程序化、规范化、制度化，提升财政管理效能，切实增强财政服务发展、保障发展的能力，促进了襄城区经济社会又好又快发展。

（一）细化管理，推进财政队伍建设精细化

1、完善相关制度是推进财政精细化管理的基础。在推进财政精细化管理工作中，该局着力完善预算管理、支出管理、资金管理、监督管理等财务管理制度，修订党建、卫生、考勤、干部学习、公文处理、车辆管理和廉政建设等32项机关工作制度，构筑覆盖各项财政工作的管理制度体系。完善业务操作流程，明确每项财政业务的办理程序、手续和时限，做到分工细致、责任明确，确保各项工作有序运行。完善首问负责、限时办结、差错责任追究等制度，做到用制度管权、按制度办事，用制度规范约束干部职工行为，提升服务水平和办事效率。推行百分制量化考核，年初与各科室、二级单位、财政所签订财政工作目标责任书，考核内容涵盖党风廉政建设、社会治安综合治理、业务工作目标等方面。要求各科室、财政所每年确定创新性工作目标和改进性工作目标，积极争先创优。

2、实施绩效考核是推进财政精细化管理的保障。加大监督考核力度，对各科室、财政所工作情况实行每周一摸底，及时发现工作中存在的问题；每季一通报，营造比、学、赶、帮、超的浓厚氛围，确保各项工作扎实推进；年终，对各科室、财政所目标完成情况进行综合考核，考核结果与评优挂钩。

3、加强队伍建设是推进财政精细化管理的关键。人是财政精细化管理中最活跃、最具决定性的因素，深入推进并全面落实财政精细化管理的各项举措，关键在人。为此，该局积极推进学习型机关建设，增强干部学习意识、服务意识、责任意识和大局意识，提升财政干部服务科学发展的水平。充分利用每周五集体学习日这个载体，安排科室负责人轮流举办业务讲座，介绍各自科室的业务流程、政策法规以及近期开展工作的做法、体会，使用PPT演示课件，力求图文并茂，促进干部职工业务素质不断提升。积极鼓励支持干部职工参加各种继续教育、职称考试和业务培训，经常开展警示教育，加强职业道德修养，提高财政干部防腐拒变能力，建立健全财政干部不敢腐败、不愿腐败、不能腐败的监督制约机制。认真落实《襄阳市党员干部八条禁令》，积极开展治庸问责活动，进一步优化财政服务，杜绝庸、懒、散、软现象发生。组织财政干部系统学习 《会计法》、《财政违法行为处罚条例》等财经法规，强化财政干部的法制观念，提高依法理财水平。积极参加羽毛球、篮球、乒乓球、征文比赛、文艺汇演等活动，加强财政文化建设。以“构建和谐财政”为主题，在办公区走廊新增一道欢迎墙、一张办公室分布图、一个政务公开栏、一个学习园地、一块行为规范展板，把提神静心的名言警句与襄阳自然风光相结合，制作廉政文化牌匾，温馨提醒财政干部勤奋干事、廉洁理财、诚实守信，打造陶冶情操、提升素质的廉政文化走廊，使整个楼道充满文明、廉洁、和谐、向上的财政文化气息，提升财政软实力。健全干部轮岗交流机制，多途径、多层面、多岗位地培养和锻炼干部，为干部成长进步拓展空间。不断提高选人用人的公信度，营造“干部埋头干事，前途组织考虑”的良好氛围，让有为者有位，激励更多的优秀人才脱颖而出，施展才华，健康成长。

（二）深化改革，推进财政管理机制精细化

1、深化国库集中收付改革。严格账户管理，清理规范单位银行账户，完善国库单一账户体系。襄城区各部门预算内、外资金全部实现网上支付。实现财政资金 “四直达”，即非税收入直达专户、干部工资直达个人账户、专项资金直达项目、公益服务经费直达服务中心。强化会计监督，严把报账关。对出现涂改、挖补、大小写金额不符的原始凭证，退回重开单据；对手续不完备的原始凭证，补办相关手续；对“白条”等不合规凭证，补开正规票据后报账；对违规发放的津补贴，坚决拒付。

2、深化政府采购制度改革。进一步规范政府采购行为，不断扩大工程类政府采购规模，明确工程类政府采购的范围、运作模式，杜绝工程类采购不规范、不透明、不公平的现象发生。对纳入集中采购目录和达到规定限额的，单项或批量采购金额一次性达30万元以上的货物和工程类项目，必须实行公开招标。公开招标限额以下的，视具体情况采用竞争性谈判或询价采购等方式办理。对未纳入政府采购预算和自行采购的支出项目，不予支付入账。2012年1至10月，襄城区政府采购金额达1889万元，节约预算资金317万元。

3、深化“收支两条线”管理改革。按照“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的要求，规范非税收支行为。完善非税收入票据监管办法，对票据领购实行“限量供票、核旧领新、以票管收、票款同步”。指导用票单位建立票据购领明细台账，确保票据使用安全。1至10月，核销各类非税收入票据1700本，代管非税收入5500万元，增强了政府宏观调控能力。

4、深化部门预算改革。按照人员经费优先保障、项目经费零基预算的原则，对各单位人员经费打满打足，公用经费定额安排，项目支出细化到类、款、项，做到预算公平、公正、合理。进一步规范部门预算编制，对区直全额预算单位按照规定的程序编制部门预算，做到一个部门一本预算，提高预算编制的准确性、完整性和透明度，增强预算执行的约束力。大力压缩一般性支出，从严从紧编制各项支出预算，集中财力保障人员经费、机关运转、法定支出以及事关民生的支出需要。1至10月，襄城区用于教育、三农、医疗、社保等民生支出4.75亿元，民生支出占财政总支出的79%。

（三）优化流程，推进惠农资金管理精细化

通过梳理分析，修订完善资金审批拨付、会计核算、监督检查等业务流程。

1、规范涉农补贴发放。完善补贴两次公示制度。补贴面积经乡镇审核后，在上报区财政部门之前，由乡镇财政人员到各村进行公示；区财政部门委托金融机构发放粮补资金之前，由乡镇财政人员将《中国农民补贴网》生成的公示表到村组进行第二次公示。每次公示不少于7天，并留下影像资料备查。完善农村机动田管理制度。农村机动地发包到农户后，村委会要与农户签订土地承包合同，并报乡镇政府、财政所备案，否则不得申报粮食补贴。严禁村集体利用机动田套取惠农补贴作为集体收入，补贴款直接存入种粮户“一折通”。完善重点监控制度。将领取粮食补贴的村干部及亲属、补贴面积在20亩以上的农户、当年新增补贴户、同村重名领取补贴农户等四类人群作为重点监控对象，每年筛选、登记、对比，实施重点监控。建立惠农补贴监督员制度。每村至少确定3至5户惠农政策监督员，随时监督粮补发放的真实情况。建立监督员回访记录册，乡镇财政所每月至少对监督员回访一次，并登记回访记录。建立集中保管“一折通”制度。农户“一折通”由乡镇财政人员直接发放到农户，不允许村干部代领代发。对外出务工、暂时不能发放的农户“一折通”，由财政所指定专人保管，外出务工人员随返回随发放。完善信访限时办结制度。区乡财政部门设立投诉咨询电话，对举报的粮补问题须记录在案，在5个工作日内查证回复。推行责任追究制度。对未严格执行粮补政策、未严格审核把关、虚报冒领补贴等行为，严肃追究当事人责任。2012年襄城区通过“一折通”方式，及时准确发放粮食直补、水稻良种补贴等惠农资金2866万元，惠及4.6万余种粮农户。

2、规范项目资金管理。出台财政专项资金管理办法，强化事前审查、事中监督、事后检查，着力提高水利、农业、库区移民等专项资金使用效益。财政部门按照监理部门提供的施工进度，通过国库集中支付的方式，项目资金直达商品、劳务供应方。项目建设严格实行项目公示制、项目法人负责制、项目建设监理制、项目工程管护制、区级报账制和工程招投标制，确保施工质量。严把立项审批关，对党员领导干部、财政工作人员及其直系亲属经营或参股的公司，一律不予申报立项。对弄虚作假骗取、套取财政专项资金，截留、挪用、贪污、私分财政专项资金，严重违反建设项目立项、审批程序，擅自改变建设内容，未按规定招标投标或者中标后非法转包、分包等情形的，严肃追究相关责任人的责任。

3、推进农村综合改革。按照“总量控制、精简效能”的原则，把农村公益服务岗位核定到乡镇及具体服务项目。对农村公益服务项目采取政府采购、公开招标的方式，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，确定公益服务人员。襄城区按照统一的合同文本，由乡镇政府会同区直行业主管部门，与各服务中心签订合同，制定详细的考核细则。年终由区综改办会同乡镇政府、区直主管部门进行综合考核，按考评结果兑现报酬。2012年该区筹措 “以钱养事”资金479.5万元，加强农村公益性服务体系建设，确保各项农村公益服务到位。加强农村干部队伍和村级组织建设，提高村干部工作报酬，2012年该区将村支书年工作报酬由5400元提高至12000元；书记、主任分设的村，村主任年工作报酬由3000元提高至10000元;副职年工作报酬由2400元提高至8000元。工作报酬的60%作为基本报酬，由区财政按月拨付；40%作为绩效报酬，年底由区财政一次性拨付到各乡镇办，各乡镇办根据年度社会管理、经济发展、基层党建、惠农政策落实、计划生育等工作考核情况落实到位。对集体经济薄弱村进行补助，确保村级组织正常运转。

4、推进阳光工程培训。择优选择一批师资力量强、基础设施完善、社会知名度高的职业教育培训机构参与培训工作，有针对性地为农村劳动力提供电焊、机械加工、农作物种植、农机操作等技能培训。襄城区财政部门通过查阅档案、电话询问及实地核查等方式，对每期培训班的开班、班中、结业进行抽查，严格执行资金报账制度，确保财政补助资金的安全性和有效性。2012年该区举办培训班19期，培训农村劳动力1810人，拓宽了农村劳动力就业渠道。

（四）强化措施，推进财政监督管理

精细化

1、着力做好政务公开工作。办好襄城区财政与编制政务公开网，提高网上公开信息质量，进一步扩大涉及民生的财政专项资金的公开范围，自觉接受社会各界监督，保障群众知情权、参与权、监督权。2012年襄城区公开各项财政资金47项，金额达2.3亿元。发布政务信息160余条，让群众及时了解相关政策。收到网上咨询、投诉、建议12件，均及时准确地进行了答复。

2、确保财政资金安全运行。完善内控机制，从账户、票据、印鉴、现金使用等方面健全制度，定期开展财务清查，强化责任安全意识教育，确保财政资金运行规范安全。建立健全事前防范、事中牵制、事后监督的资金安全监管机制，推行会计轮岗制度，对财务人员进行轮岗交流，提升财务人员素质，防范财务舞弊行为。加强拨款印鉴管理，单位拨款印鉴实行两人分管，单位财务印章由会计保管，会计机构负责人、出纳印章由出纳保管。出纳办理资金拨付业务时，经会计审核无误后加盖单位财务印章。坚持每月对账制度，确保财政资金安全运行。

3、规范农村三资管理工作。资金管理推行专户储存制。各乡镇依托财政所，成立农村三资服务中心，对村级财务进行委托代理，实行会计电算化。在保持村级资金所有权、使用权、审批权“三权不变”的基础上，不论村级资金来自哪种渠道，一律进入专户储存，先申报再使用。村级资金及账务全部移交服务中心，各村只设一名报账员，负责办理村级财务收支业务。为防止村集体资金被平调、挪用，切实取信于民，分别为各村开设资金储存专户，取款时必须加盖村委会公章、村主任及财政统管会计印章后，才能从银行提取现金，使镇、村两级相互制约，规范支付行为。各村需要支付款项时，填写村集体用款申报单，据实写清支出项目及金额，经镇分管领导审批，方可办理拨付手续。对村级备用金实行报账拨补的办法，确保村级基本支出需要。资产管理推行台账登记制。清理盘点村级资产，及时登记资产台账，明确管理责任，每年至少对村级资产进行一次盘库，防止集体资产流失。资源管理推行公开竞标制。对村集体机动地发包、租赁和征用，建设工程的发包、闲置资产的处置等，全部通过公开招投标的方式，拍卖所得用以偿还村级债务或建设村级公益项目。

4、规范国有资产监督管理。完善行政事业单位国有资产管理办法，规范国有资产配置、调剂、处置、报废等行为。行政事业单位将占用的国有资产对外出租、出借，按照“单位申报、主管部门初审、政府审批”的程序办理。未经政府批准，不得将行政事业资产用于出租、出借、出售、对外投资。严把国有资产处置关，行政事业单位处置房屋、土地、车辆及单位价值在5万元以上的设备，需经主管部门核准同意，报区国资局审批后处置。国有资产处置遵循公开、公平、公正的原则，经有资质的评估机构评估并报区国资局核准后，通过拍卖方式进行资产处置，处置收入由区国资管理部门专户储存，区政府统一调配使用。对违规处置资产所得，作为违纪资金收缴国库，并追究相关当事人的责任。

通过实施精细化管理，襄城区财政收支管理水平进一步提升，增强了干部队伍的凝聚力、向心力和战斗力。局机关连续保持湖北省级文明单位、襄樊市先进基层党组织等荣誉称号。

二、基层财政部门推进精细化管理面临的问题

该区财政部门推进精细化管理虽然取得一定成绩，但仍存在一些不容忽视的问题，主要表现为：

（一）财政监管体系有待完善

就部门预算而言，部门预算不够明晰，尚未建立科学的支出标准和预算定额，预算编制不够精细，预算执行缺乏刚性，预算约束力不强，预算追加比较频繁，预算资金使用效益有待提升；就国库集中收付而言，建立在国库单一账户体系基础上的资金缴拨国库集中收付的监督制约机制需进一步优化。少数乡镇财政所只有一两台电脑，不能充分发挥 “金财工程”数据平台作用。同时受技术条件和接受能力等方面的制约，以往财政信息化建设大多只针对财政部门的某项业务，一项业务开发一套软件，各自为政，自成体系，致使财政信息化建设水平不高，财政部门与区直单位、乡镇的信息化建设有待加强；就政府采购而言，采购规模偏小，政府采购尚未真正实现管、采分离，政府采购管理有待规范；就专项资金监管而言，专项资金项目尚未建立完整的绩效评估机制，财政专项资金切块管理较多，区财政与农林水、民政等部门均可以对乡村申报相关专项资金，但在乡村点多面广的情况下，到底由谁来对涉及乡村两级的专项资金实施全程跟踪监管，有时存在职责不明、合作不够、措施不力、监管不严的问题。部门之间信息封闭，项目资金重复投入现象时有发生，部分专项资金使用不够规范。

（二）财政干部素质有待提升

乡镇机构改革后，乡镇政府工作人员有所减少，乡镇财政所作为乡镇政府唯一的直属全额拨款事业单位，除了要完成惠农补贴发放、村级财务管理、新型农村合作医疗基金征收等工作任务外，还要配合乡镇做好城乡互联共建、换届选举等工作，财政干部疲于应付繁杂事务，学习时间少，知识更新慢。加之近年来对基层财政干部的培训不多，部分财政干部对电脑操作、公文写作、会计电算化等业务不够精通，对电脑打印农民负担监督卡等工作力不从心，显得本领恐慌，能力不足，难以适应新形势下财政工作的需要。

（三）推进财政改革阻力较大

每一项财政改革的推进，都难免会涉及部门利益的调整。推进国库集中支付、收支两条线、公务卡等改革面临诸多阻力，推进改革不够彻底。有些预算单位财经法制观念不强、财务管理不力、内控制度不健全、预算执行不严，资产处置存在一定的盲目性和随意性，财政资金使用效益有待提升。以公务卡改革为例，推行公务卡制度，可以生成公务消费的各项明细信息，使公务消费置于阳光之下，提高公务支出的透明度，但此举限制了预算单位报账自由操作的空间，加之预算单位报账员业务素质参差不齐，一些单位报账员年纪偏大，对电脑知识不够熟悉，操作财政支付系统觉得困难。自2007年全国开始推行公务卡改革以来，此项工作至今未覆盖到县乡基层预算单位。

（四）乡镇财务管理有待规范

实施农村综合改革后，与乡镇政府、地税、工商等部门相比，财政干部不是公务员，许多乡镇财政干部辛辛苦苦干一辈子，退休时仍是一介“科员”，导致部分基层财政干部心浮气躁，乡镇财政监督职能有所弱化，乡村财务管理、专项资金管理使用和固定资产核算管理不够到位，部分乡镇负债规模较大，历史遗留债务较重，往来款项长期挂账未清理，固定资产管理较为混乱，有的乡镇行政事业单位家底不实，会计基础工作较为薄弱。

三、推进基层财政部门精细化管理的几点建议

全面加强财政管理精细化，既是业务建设、作风建设、能力建设的客观需要，也是提升科学理财水平的必然要求。针对基层财政部门推进精细化管理中出现的问题，应创新思路，完善措施，切实提高科学理财能力，推进财政事业科学发展。

（一）着力推进财政改革

坚持“依法采购、管采分离”原则，规范采购运行管理，在充分节约财政性资金的前提下，提高采购执行效率。规范预算追加，严格审批程序，从严控制预算追加事项，增强预算的严肃性和约束力。加强预算支出绩效考评，完善预算支出绩效考评管理办法，建立健全绩效考评指标体系，逐步扩大绩效考评范围，注重考评结果的运用。加快推进公务卡改革，减少现金支付结算，提高公务消费透明度。采取“先试点、后推广”的方式，选择一部分条件较好的预算单位进行试点，不断总结经验，建立健全公务卡管理办法、结算办法、现金管理、代理资质和监督检查等制度体系，规范操作流程。加快信息化建设，建议上级部门对财力困难的区乡财政给予适当补助，专项用于购置电脑及网络设备等，减少预算单位往返财政部门办理业务的工作量。财政部门、预算单位在确定党政机关人员出差、会议定点饭店及公务车辆定点加油、维修供应商时，原则上要将受理公务卡作为前提条件，确保2012年年底前将公务卡改革覆盖到县乡预算单位。

（二）规范财政监督管理

推进政务公开，完善财政事项公开和公告制度，主动公开财政收支预算执行和决算情况，公开相关财政政策、发展规划以及预算执行绩效评价结果等，提高财政资金管理的公开性、透明度，广泛接受社会监督。加强对财政资金的跟踪问效，建立动态全程跟踪制度，主动协同监察、审计等部门强化督办检查，纠正执行偏差，提高财政资金使用效益。建立健全预算编制、执行、监督相互分离、协调统一的监管机制，进一步提高国库直接支付比例，加强对预算资金分配、政府采购、民生资金发放等重点岗位的监督，确保财政资金、财政干部“双安全”。

（三）加强财政队伍建设

1、理顺机构管理体制。建议上级部门对乡镇财政的管理模式、机构设置、人员配备等制定统一的指导性意见，把乡镇财政所作为县级财政部门的派出机构，由县（市、区）财政部门统一管理财政所人权、财权、物权，将乡镇财政所机构性质明确为行政管理机构或参公管理的事业单位，乡镇财政在编在岗人员纳入国家公务员管理序列，切实保障乡镇财政人员的工资待遇，充分调动他们的工作积极性。构建责、权、利相结合的评判体系，将每项工作量化到岗，责任到人，把业绩考核结果与评先表模、提拔任用等进行挂钩，促进基层财政干部勤奋干事，勇于担当。

2、加强财政业务培训。乡镇财政人员以往长期从事农税征管工作，他们不畏艰辛，吃苦耐劳，大力组织财政收入，为农村经济发展作出了积极贡献，具有熟悉农村和农民基本情况等优势。但随着乡镇财政职能由收支管理型向支出管理型转变，乡镇财政人员应及时更新知识，提升综合素质。为此，上级财政部门应结合基层工作实际，建立健全学习培训制度，安排基层财政干部培训专项经费，采取分批、分层次、分年龄段等方式，有针对性地定期组织基层财政人员开展会计电算化、财经法规、惠农政策、公文写作等业务培训，提高培训的针对性和实用性，不断提高办公自动化水平，提升基层财政人员的业务技能和工作效率。

3、加大基础设施投入。建议上级财政部门设立规范化财政所建设以奖代补资金，扶持乡镇财政所改善办公场所，使财政所办公用房具备“五室一厅”（办公室、会议室、接待室、档案室、多功能活动室和便民服务大厅）的基本功能。配备电脑、打印机、空调、扫描仪、复印机、档案柜等办公用品，满足办公需要。设置农村“三资”管理、惠农补贴兑付等便民服务窗口，在醒目位置设置农村“三资”管理业务流程、惠农补贴兑

付、财政包村专管员公示栏等宣传标牌，方便群众办事。安装安全视频监控系统，统一开发推广办公自动化软件，保持市、区（县）、乡镇网络联通，便于信息查询和监管，提高办公自动化水平，不断提高财政管理科学化、精细化水平，努力把乡镇财政所建设成为“环境优美、设施齐全、管理规范、服务完善”的规范化财政所，着力打造一支“政治坚定、业务精湛、严守纪律、尽职尽责、团结协作、和谐进取、公道正派、清正廉洁”的乡镇财政干部队伍，充分发挥乡镇财政所就地服务和就近监管的优势，确保各项惠农政策落实到位。★