低碳经济下碳排放权交易的立法思考

■黄亚宇

发展低碳经济，减少温室气体排放是解决全球气候变暖的有效途径之一。由于碳排放权交易制度被公认为是低碳经济下减少二氧化碳排放最有效的手段之一，因此我国加强了对碳排放权交易制度的研究和实践。在欧美国家，碳排放权交易制度已经进行了广泛的实践，其不但能有效地减少二氧化碳的排放，而且还能推动经济的发展。虽然我国也建立了碳排放权交易市场，但是由于缺乏立法的保护，我国碳排放权交易市场的发展面临着交易原则不够明确、交易内容不够完整、交易监管不够透明、法律责任不够健全等问题。因此，加强碳排放权交易制度的立法研究，对于完善我国现行碳排放权交易的法律制度，保障我国低碳经济的发展有着重要意义。

一、我国碳排放权交易立法的现状

(一)立法现状

健全的法律制度可以规范和保障我国碳排放权交易市场的蓬勃发展，从而为构建资源节约型和环境友好型社会提供法律保障，为此我国进行了一系列相应的立法。“在目前我国有效的法律法规中，有2部法律、11部行政法规、100多部部委规章中出现过‘排污许可证’字样，4部行政法规、9部部委规章中提到了‘排污权交易’。”[1]例如，《大气污染防治法》第15条第2款规定:“大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。”[3]《水污染防治法》第20条规定:“国家实行排污许可制度”。[2]虽然这些法律规定了排污许可证和排放总量制度，但是并没有关于碳排放权交易方面的规定。

近年来，国家发改委等部门围绕着碳排放权交易展开了立法。2004年5月31日出台的《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》，该办法是我国第一部对清洁发展机制进行了规定的规章。2005年10月12日出台的《清洁发展机制项目运行管理办法》，该办法规定了清洁发展机制运行的依据、许可条件、管理机构等，确立了在我国申请、初评、审核、批准、评估、登记、报告、监督、核证和签发清洁发展项目的具体程序，是我国碳排放权交易立法的里程碑。随着我国碳排放交易试点的逐步建立，国家发改委于2012年6月13日出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，该办法对自愿减排交易的参与各方进行了规范，建立了自愿减排交易机构的“备案制”，解决了国内自愿减排市场缺乏信用体系的问题，同时明确了自愿减排交易的交易产品、交易场所、新方法学申请程序以及审定和核证机构资质的认定程序[3]。

(二)存在的缺陷

笔者认为，我国目前有关碳排放权交易的立法存在以下缺陷:第一，立法层次过低。近年来，我国出台的有关碳排放权交易的立法均属于规章层次，由于规章的效力低且规定的事项又具有局限性，这就决定了目前我国碳排放权交易存在交易原则不够明确、交易内容不够完整、交易过程中行政干预色彩明显等问题。第二，新出台的规章不能从本质上促进我国碳排放权交易市场的发展。最新出台的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》并没有对自愿减排的原则性问题作出规定;另外，开展自愿减排的企业更多的是出自于企业的社会责任，虽然2012年6月13日出台的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，并不能从本质上促进我国碳排放权交易市场的发展。第三，法律责任缺乏。如果没有强有力的制裁措施去约束违法者，那么碳排放权交易市场的发展就会呈现无序化状态。而目前有关碳排放权交易的立法并没有对法律责任做出任何规定，这不利于保护权利人的合法权益，也不利于制裁违法者的违法行为。因此，笔者建议，我国应依据国际碳排放权交易市场的发展情况，借鉴国外先进的立法经验，并结合我国的国情，对《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》进行有针对性地修改，在原有的理论和实践基础上由全国人大常委会制定《碳排放权交易法》[4]，从法律的角度保障我国的碳排放权交易市场的健康发展。

二、《碳排放权交易法》立法的必要性与可行性

(一)《碳排放权交易法》立法的必要性

笔者认为，制定《碳排放权交易法》势在必行，只有以法律的形式出台《碳排放权交易法》，才能进一步完善碳排放权交易的法律制度，从而为构建碳排放权交易市场创造一个良好的法律环境。第一，作为一个地域辽阔、人口众多的发展中国家，我国应该在保护环境、减少温室气体排放方面积极主动，在“共同但有区别”的原则下履行自己应有的义务。第二，虽然我国目前在碳排放交易领域已经取得了一些可喜成绩，并且在部分省市设立了碳排放交易所，但是由于我国的碳排放交易市场目前处于初步建立阶段，还没有出台相关的碳排放交易法律。因此，建立稳定、透明、公平的碳排放交易市场来减少碳排放，发挥我国碳排放交易市场的巨大潜力，带动我国低碳经济的可持续发展已是迫在眉睫。第三，世界上大多数国家已达成了构建全球碳交易市场的共识，我国要参与全球碳交易市场的构建，必须制定出《碳排放权交易法》。

(二)《碳排放权交易法》立法的可行性

笔者认为，制定正式的《碳排放权交易法》不仅必要，而且条件也已基本成熟。第一，我国已经出台了有关碳排放交易的相关立法。我国《宪法》明确规定公民、法人、其他组织都有义务保护环境，把保护环境作为一项基本国策以法律的形式加以确认，是进行碳排放交易立法的基础和依据。《环境保护法》对环境保护的目的、范围、基本原则等做出了规定，为碳排放权交易立法提供了法律根据。《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律规定了排污许可证及排放总量控制制度，为碳排放交易立法提供了可遵循的先例。《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》对自愿减排交易的参与各方进行了规范，建立了自愿减排交易机构的“备案制”，直接为碳排放交易立法提供了理论支撑。虽然这些立法活动存在一些问题和不足，但是从正面或侧面都提供了一些可供借鉴的经验，从而为《碳排放交易法》的制定打下了一个良好的法律基础。第二，我国已经建立了碳排放交易市场。国家发改委于2012年1月13日宣布，北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市获准开展碳排放权交易试点，以逐步建立国内碳排放交易市场，以较低成本实现2020年中国控制温室气体排放行动目标[5]。碳排放权交易市场的建立，能带来了巨大的经济利益，我国只有出台《碳排放权交易法》，才能真正保障碳排放权交易市场的正常运转。

三、《碳排放权交易法》的立法构想

笔者认为，《碳排放交易法》至少应该包括总则、碳排放权交易、法律责任、救济途径、附则这几个部分。

(一)总则

笔者认为，“总则”部分应该主要规定碳排放权交易应遵循的基本原则和基本制度等原则性、根本性法律问题。

1．基本原则

碳排放权交易应遵循以下基本原则:第一，控制总量原则。碳排放总量控制是指先计算出当地环境所能承受的碳排放总数，并以此为基础，计算出各类碳排放物允许排放的数量，以此限定碳排放主体允许排放的数量，从而达到人类和环境协调发展的目的。第二，登记原则。碳排放主体必须先向当地的环保部门登记，使环保部门了解碳排放主体所拥有的碳排放物数量，以利于环保部门掌握本地碳排放物的总数量，计算出各类碳排放物允许排放的数量。第三，意思自治原则。碳排放权交易行为从本质上分析是一种民事法律行为，意思自治是我国民事活动必须遵循的基本原则，碳排放权交易合同的订立也是建立在双方当事人充分协商的基础之上的。第四，保护环境原则。由于碳排放会对当地的环境产生影响，因此当事人之间进行碳排放权交易必须履行保护环境这一公法上的强制性义务，要保护第三人的环境权益不受侵犯，保护公共环境不被破坏。

2．基本制度

碳排放权交易应遵循以下基本制度:第一，碳排放权初始分配制度。碳排放的初始分配标准应当由环保部门依据当地的经济发展水平和环境状况确定，要综合分析当地的经济发展状况、碳排放主体的历史排放记录等各种因素，并且要根据每年碳排放的实际情况及时调整下年度的分配数量。在碳排放初始分配方式上，笔者认为采用拍卖这种有偿的方式比较好。一方面，采用拍卖的方式成本较低，操作比较简单;另一方面，采用拍卖的方式，最能体现出碳排放权的经济价值，拍卖必须遵循价高者得的规则，这种方式能体现出碳排放权的最大价值。第二，碳排放许可证制度。碳排放许可证制度的核心在于由环保部门掌握碳排放许可权，企业应向环保部门提出碳排放申请，经环保部门检测审查，未超过国家或者地方碳排放标准和碳排放总量指标的，发给碳排放许可证;超过国家或者地方碳排放标准和碳排放总量指标的，责令其限期治理，治理期间可以发给临时碳排放许可证。第三，交易监管制度。虽然碳排放权交易是依靠市场机制进行的，但是市场具有一定的盲目性和局限性，这就需要政府进行适当的监管和引导。国家环保部门负责全国碳交易的监管工作，地方环保部门负责本区域内碳交易的监管工作。

(二)碳排放权交易

碳排放权交易应该是《碳排放权交易法》的主体部分，该部分应该主要围绕着交易主体、交易客体、交易合同、交易内容、交易程序五个方面展开立法。

1．交易主体

碳排放权交易的目的在于通过市场手段对当地的环境资源进行合理的分配，使有限的环境资源得到合理的利用，减少环境污染，达到人类与环境的和谐发展。基于此目的，碳排放权交易的主体一般是国内外机构、企业、团体、个人，政府在特殊情况下也可以成为交易主体。第一，碳排放权的交易主体必须到当地环保部门进行登记，便于环保部门进行统一的引导和监督。第二，目前，我国碳排放权交易主要是在有碳排放需要的企业之间进行的。企业与其他主体相比，具有较强的资金作保障，并且企业对碳排放的需求量较大。因此，碳排放权交易一般是在企业之间完成的。第三，基于保护环境的目的，对于碳排放量较大、污染环境严重的企业，当地环保部门应该禁止其成为碳排放交易的主体。第四，但当地环境污染严重时，政府需要及时出面进行适当的调控，并买入大量碳排放指标，这时政府就可以成为碳排放权交易的主体。

2．交易客体

碳排放权交易的客体，是指碳排放主体在初始分配时获得的，且经环保部门许可的，碳排放总量与当前实际的碳排放量之间的差额，即富余的碳排放指标。由于碳排放主体基于各自不同的情况对碳排放权使用也各不相同，但是环境容量具有恒定性，如果一个碳排放主体超出标准排放污染物，就会破坏当地的环境容量。因此，富余的碳排放指标就具有一定的使用价值，成为一种可以转让的商品。允许富余的碳排放指标通过市场机制在有需要的企业之间流转，维持当地的环境总量不被破坏。

3．交易合同

碳排放权交易合同是在当地环保部门的监督和指导下，碳排放企业之间就富余的碳排放权依法转让所达成的一种协议。

第一，合同的性质。首先，碳排放权交易的主体具有平等性，交易的目的具有私利性，交易的形式具有民事性，因此碳排放权交易合同具有民事合同的某些特征。其次，由于受到国家意志、环境公共利益等条件的限制，碳排放权交易主体的意思不能完全自治。另外，碳排放权交易合同的双方当事人除了遵守彼此约定的权利、义务以外，还需要对合同以外的第三人附有一定义务，即碳排放权交易合同的履行不得损害第三人的环境权益。由此可见，碳排放权交易合同也具有明显不同于普通民事合同的特征。最后，碳排放权交易合同应该属于一种环境民事合同。环境民事合同是指企业与企业之间就环境资源使用权的转移所达成的，以环境权利、义务为内容的协议。其主体主要是企业，客体主要是环境资源和环境资源开发、利用、污染防治等行为，内容具有环境性，通常体现为附有环境资源保护的附随性义务。而碳排放权交易合同的主体、客体、内容完全符合环境民事合同的特征。

第二，合同的成立与生效。碳排放权交易合同的订立需要经过要约和承诺两个阶段，碳排放权交易合同的成立必须采取书面形式，并且一式三份，除双方当事人各持一份以外，还必须提供一份交碳排放权管理机构备案。合同成立并不意味着合同必然生效，合同成立与合同生效是两个不同的法律概念，合同成立是以双方当事人的意思表示一致为前提，只受双方当事人意思表示的约束;而合同生效是以现有法律对合同效力的评判为前提，只有法院和仲裁机构依据法律才能作出评判。碳排放权交易合同成立后，并不意味着合同立即生效，因为合同还需要经过当地环保部门的审查。只有通过了当地环保部门的审查，碳排放权交易合同才能正式生效。另外，碳排放权交易合同的生效并不意味着碳排放权能发生转让，碳排放权交易合同属于债权范畴，碳排放权属于物权范畴。由于债权的转让与物权的转让规则不同，碳排放权是一种用益物权，因此碳排放权的转让应以《物权法》为依据。碳排放权交易合同成立并生效后，双方当事人必须按照我国《物权法》的规定办理碳排放权变更登记手续，才能发生碳排放权转让的效力。

第三，合同的履行。碳排放权交易合同在履行过程中，既要遵循民事合同有关合同履行的一般性规定，又要遵循保护环境的特殊要求。具体而言，特殊要求体现在以下几个方面:首先，接受环保部门的监督。碳排放权交易合同双方当事人在订立合同时必须约定承担保护环境的义务，在合同履行中必须接受环保部门的监督，只有这样才能预防或减少私人权利对公共环境权的损害。其次，接受社会公众的监督。碳排放权交易合同的履行中，可能会发生环境的变化，一旦发生环境变化，即使当事人主观上没有侵权的故意，也会给当地居民造成环境污染。因此，在合同履行中必须接受社会公众的监督，并且赋予第三人环境诉权。再次，基于保护公共环境权的目的，应该允许行政机关或人民法院对碳排放权交易合同行使强制履行权。最后，遵循全面履行原则。碳排放权交易合同具有保护环境、预防并减少污染的目的性，因此在合同履行中，应遵循全面履行的原则[6]。

4．交易内容

碳排放权交易的内容主要是指当事人享有的权利和应履行的义务。在碳排放权交易过程中，如果发生环境变化，则会给附近居民造成环境污染，如果依据我国《合同法》中的合同相对性原则，则第三人的合法权益将得不到保障。因此，还必须赋予第三人一定的权利。

第一，碳排放权转让方的权利、义务。转让方的权利主要有按根据自己的意愿留存或出让富余的碳排放指标;取得对方给付的购买富余碳排放指标的价款。转让方的义务主要有注意当地环境可能会出现的危险;按约定将富余的碳排放指标交付受让方并保证没有向第三人转让该指标;及时到环保部门办理碳排放许可证变更登记;服从当地环保部门的监督管理等。

第二，碳排放权受让方的权利、义务。受让方的权利主要有根据自己的意愿决定是否购买富余碳排放权指标;转让人交付的富余碳排放指标不符合要求，受让方可以拒绝接受或者解除合同;受让方有证据证明第三人可能就该富余碳排放指标主张权利的，可以终止支付价款;受让方享有富余碳排放指标交付之后产生的孳息。受让方的义务主要有按时给付价款;在发生环境污染时及时采取必要措施防止污染扩大;服从当地环保部门的监督管理。

第三，第三人的权利。第三人对碳排放交易合同的内容及当地的环境状况享有知悉真情权;有权参与环境评估、监测等听证会，了解碳富余排放指标转让的过程，了解企业碳排放给当地环境造成污染的情况;当第三人的合法环境权益受到侵害的时候，可以向司法机关起诉请求损害赔偿的权利。

5．交易程序

碳排放权交易一般要经过以下几个阶段:第一，碳排放权交易的双方当事人在充分协商的基础上，就富余碳排放权的数量、价格等内容达成一致意见并签订碳排放权交易合同。第二，碳排放权交易合同的双方当事人一起到当地环保部门进行合同备案登记，转让方还需提供碳排放权初始分配的证明。第三，当地环保部门接到交易双方的备案申请后，要及时审查碳排放权交易合同的主体是否具有碳排放资格，合同的内容是否会对当地的环境造成污染，是否会损害第三方的环境权益等。第四，经过当地环保部门审核通过的碳排放权交易合同还要进行公示，允许第三方就碳排放权交易合同有可能出现的环境污染问题提出异议。若在公示期内第三方没有提出异议，那么在公示期满后，碳排放权交易合同就可以真正地履行了。

(三)法律责任

笔者认为，“法律责任”这部分可以从环保部门的责任、碳排放权交易主体的责任、辅助机构的责任三个方面展开立法。

第一，环保部门的法律责任。环保部门在碳排放权交易过程中主要起的是审批和监督作用。首先，碳排放权交易的前提是碳排放主体要有富余的碳排放指标，碳排放指标是环保部门在碳排放权初始分配中产生的，如果环保部门在初始分配中有违法行为，应该承担相应的行政责任。其次，在碳排放权交易过程中，交易主体要履行保护环境的义务，环保部门要负责监督，如果环保部门消极行政或违法行政，理应承担相应的法律责任。

第二，碳排放权交易主体的法律责任。首先，转让方在取得碳排放指标以后，如果发生未按规定超额排放或者未经环保部门审核就将富余碳排放指标进行转让等违法行为，环保部门应该对其视情节轻重处以警告、罚款等行政处罚。其次，碳排放权交易过程中，双方当事人要受到《合同法》的约束，一方违约，另一方可以要求其承担民事违约责任。最后，在合同履行中，如果交易行为侵犯了第三人合法的环境权益，第三人可以依据《侵权责任法》要求交易主体承担民事侵权责任。

第三，辅助机构的法律责任。碳排放权交易要顺利进行，还需要一些会计、法律等方面的专业机构(例如:会计师事务所、律师事务所)提供专业服务，如果这些辅助机构在提供专业服务时有违反法律规定或合同约定的行为，应该承担相应的刑事或民事责任。

(四)救济途径

碳排放权交易存在着一定的风险，只有建立了切实可行的救济制度才能保障当事人的合法权益。笔者认为，“救济途径”这部分的立法可以从诉讼和非诉讼两个方面展开。

第一，非诉讼途径。非诉讼主要包括和解与调解两种方式，在碳排放权交易过程中，双方当事人可以本着互惠互利的原则，充分协商，自行解决纠纷;也可以请求环保部门进行调解，环保部门对相关环境指标等信息非常熟悉，并且调解的成本也较低，程序简单，可以避免当事人的诉累。第二，诉讼途径。碳排放权交易合同的双方当事人，也可以通过诉讼途径解决合同纠纷。如果第三人认为自己的合法权益在碳排放权交易过程中受到了侵害，可以以自己的名义向法院提起诉讼，成为有独立请求权的第三人，法院应依据《侵权责任法》中有关无过错责任的规定，判决碳排放权交易主体对第三人承担侵权责任。

(五)附则

笔者认为，碳排放权交易合同具有民事合同平等性、私利性等特征，为了更好地维护当事人的合法权益，应该在“附则”中规定，若本法没有涉及的内容可以参照《民法通则》和《合同法》的规定予以执行[5]。另外，在“附则”中还应该规定解释本法的机构以及本法的生效时间等问题。

[1]林颖颖．同济发布上海市碳排放交易机制及发展战略研究报告[EB/OL]．http://cdm．ccchina．gov．cn/web/NewsInfo．asp？NewsId=6106．

[2]沈满洪，钱水苗，冯元群，徐鹏炜等．排污权交易机制研究[M]．北京:中国环境科学出版社，2009．

[3]郝力耕．我国排污权交易制度的建设探索[D]．兰州:兰州大学，2011．

[4]李梅影．自愿减排交易管理办法拟出[EB/OL]．http://finance．sina．com．cn/roll/20110222/091594116 96．shtml．

[5]黄亚宇．低碳经济下碳排放权法律问题探讨[J]．改革与战略，2011，(7)．

[6]张炳淳．论环境民事合同 [J]．西北大学学报(哲学社科版)，2008，(9)．