中央政府与地方政府在中国贸易政策中的博弈分析

白 洁

(山东大学经济学院，山东 济南 250100)

一、引言

在贸易保护政策制定过程中，充满了政府之间的竞争。这些竞争既包括中央政府和地方政府的纵向竞争，也包括地方政府与地方政府之间以及部门与部门之间的横向竞争;既包括正当的竞争，也包括不正当的竞争;既包括对规则的竞争，也包括在既定规则下的竞争。①张曙光:“学业成就与治学精神——《中国对外贸易政策的政治经济学分析》评介”，见盛斌主编《中国对外贸易政策的政治经济学分析》，上海人民出版社2002年版，第19页。在这些竞争过程中，中央政府和地方政府无一不把自己当做“理性人”来看待，怎样决策才能使自己的利益最大化，是各级政府决策的中心所在。在经济全球化的今天，如何积极参与国际分工，如何有序开放国内市场，如何“引进来”“走出去”已经成为贸易政策的中心议题。在这样的大背景下，恰当地平衡中央政府和地方政府之间的利益冲突，制定和有效地实施贸易政策，是现阶段不可忽视的研究课题。本文从博弈论的角度入手，深入研究在我国贸易政策决策过程中中央政府和地方政府的利益冲突及政治均衡，希望对当下国际贸易政策的制定有所裨益。

二、中央政府和地方政府利益冲突的原因及其后果

(一)中央政府和地方政府利益冲突的原因

1.中央和地方政府工作重点不同是中央政府和地方政府利益冲突的根本原因。中央政府的利益是整个社会公共利益最集中的代表和体现。一般而言，中央政府的行为目标是追求国家利益最大化。而地方政府则扮演者两种角色:其一，作为中央政府政策实施的“代理人”，有义务执行中央政府的决定，为实现国家利益的最大化而组织生产、分配资源，促进社会的全面进步;其二，地方政府承担着促进本地区经济发展，社会进步的重任。作为本地区人民的代理人，争取中央政府支持，实现本地区经济利益的最大化是他们的责任。因此，在制定和执行贸易政策时，中央政府着眼于全国经济的统一布局，地方政府则重点考虑地方经济的发展。工作重点的不同致其产生利益冲突。比如，在服务贸易自由化过程中，对于一些不存在比较优势的产业进行过早、过快的开放很可能导致国内企业倒闭、产生失业;同时由于我国社会保障制度仍然不健全，这种调整成本中的绝大部分是需要企业和地方政府来承担的。①调 整成本指的是在企业倒闭和产生失业以后，给下岗职工失业津贴、生活补贴以及重新就业过程中付出的成本，以及企业倒闭后产生的经济损失等。所以，对于中央政府而言，坚定不移地实行服务贸易自由化是其最优的贸易政策，因为从长远的眼光来看，服务贸易自由化对于增强产业竞争力、促进服务产业升级等方面有着重要作用。但是，如果在此过程中调整成本过高的话，地方政府也是会抵制的。所以，中央政府在开放过程中也不得不考虑地方政府的利益，适时放慢开放的步伐以减少过渡时期的调整成本。

2.中央政府权利的下放为地方政府进行博弈提供了操作空间。中央政府和地方政府的权利存在着“收”和“放”的关系。改革开放以来，“一收就死，一放就乱”成为描述这种关系的经典语言。但是，多年的经济改革，使得中央政府的决策权力逐渐分散到了地方。这种权力的下放刺激了地方发展经济的积极性，也为地方政府曲解中央政府旨意或消极执行中央政策提供了一定的操作空间。比如，中央政府为了拉动地方招商引资的积极性，将很多与投资有关的政策下放到地方，使得地方成为投资决策的主体。因为中央政府和地方政府的工作重点不同，所以两者在投资总量和优先发展顺序上存在差异。一些具有长远投资前景的、对经济增长有促进作用的投资项目成为中央政府的偏好，但中央政府的偏好地方政府未必喜欢。由于地方政府利益的驱使和政绩的要求，大量短时间内就能见到效益的项目成为地方政府追捧的重点。地方政府争先恐后地建设类似的项目，导致重复建设和资源浪费。中央政府为了避免此类行为，采取诸多贸易政策进行限制。但是，地方政府总能找到中央政府政策的突破口而进行合理的规避。

3.干部考核机制为地方政府追求自身利益提供了内部动力。干部考核的重要标准就是地方的经济指标。在干部任期内，如果地方经济得到了迅速发展，那么主政该地方的官员就可能因为经济工作成绩突出而得到晋升。所以，在这种考核机制的驱使下，地方政府官员自然会将绝大部分精力用于发展地方经济，这是积极的一面。消极的一面是，如果中央政令对地方经济不利的话，地方官员也会采取诸多措施进行规避或者消极执行，从而减弱中央政府的政策效果。

(二)中央政府和地方政府利益冲突的后果

中央政府和地方政府的利益冲突发生以后，不仅会使得中央政府偏好的贸易政策不能得到有力地执行，而且中央政府的政策一旦存在不平衡的时候，则很容易导致地方政府相互争夺利益的现象，产生严重后果。

1.导致中央政府的政策无法顺利执行。中央政府如果在各省(区)之间的政策分配不均，很容易导致各省(区)的不满，地方政府在自身利益的驱使下，会和中央政府进行进一步的讨价还价，最终迫使中央政府对相应的贸易政策进行改革。比如1979年，中央政府为了鼓励出口和消除人民币高估而大力推行外汇留成制度。这一制度的推行改变了以往外贸企业必须将赚取的外汇全部上缴到中央的作法，使地方政府也能享受到本地企业出口带来的收益。该政策本来应该得到地方政府的拥护，但是由于中央政府给予各省(区)3%－25%的不同留成比率。这种有差别的外汇留成制度引起了留成比率较少的地方政府的强烈不满。因此，在这些地方政府的压力下，从1984年开始，中央政府将留成比例统一为25%，但是为了促进某些地方优先的增长，广东、福建、内蒙古和西藏仍然给予较高的留成份额，西藏的出口留成比例甚至为100%。于是，这种不均衡引发了地方政府的竞争和混乱，加剧了地方割据。不得已，在地方政府的进一步讨价还价之后，到1988年中央政府将单一的留成比例改为多元留成制，即根据产品的不同种类实行不同的留成比例。这种以产品种类决定外汇留成比率的政策大大缓解了地方割据的状态，但地方的差别待遇仍然没有消除。直到1991年，西藏的特殊规定被废止、1994年中国实行汇率并轨和取消外汇留成之后，地方政府间在外汇留成制度上的差别待遇才真正被废止。②杨叔进:《中国对外贸易改革的探讨》，贵州人民出版社1998年版，第30页。

2.导致地方保护主义和国内市场的割裂。上世纪80年代初期，中央政府为了鼓励出口，实行了出口补贴的政策。但是，因为出口补贴是由中央政府承担，所以，出口补贴虽然刺激了出口的增加，却出现了地方出口企业无限制出口实则亏损的结果。为了约束这一现象，并甩掉巨额出口补贴的财政包袱，中央政府将出口补贴与地方财政挂钩。在这一政策的引导下，地方省份外贸公司的出口效益一度明显好转，但是为了发展本地外贸和完成出口创汇的任务，地方政府采取行政手段变相限制本地货源外流，对外贸收购物资征收“地方资源税”，或要求外省收购商支付额外的价格，从而引起原材料的争夺和抢购，造成国内竞相高价购买，对外低价倾销的混乱局面。一些企业由于原材料缺乏，不得不处于半停产状态，或者从国外进口。①盛斌:《中国对外贸易政策的政治经济分析》，上海人民出版社2002年版，第272页。在地方政府利益的驱动下，出口补贴这一旨在促进出口的贸易政策受到了严重的歪曲，出口补贴并没有如原来设想的那样得到控制，反而在1989年达到历史最高水平，而且由于各地方政府限制本地货源外流等措施，导致80年代后期中国经济严重的地方割据状态。

3.加剧地方收入差距。由于地方经济的比较优势不同，同样的经济政策很容易导致不同的经济效果。比如，加工贸易一直是我国促进出口的主要贸易形式，而该政策的实施却给东、中、西部地区产生了不同的经济影响。在我国东部沿海地区，由于贸易依存度较高，加工贸易成为这些省份经济增长的重要来源。中央政府对加工贸易的大力扶植，使得东部省份收入得到了巨大增长。而相对贫困的中西部省份由于其贸易依存度较差，发展资源性产业仍然是其拉动经济的主要来源。所以，中央政府对加工贸易大力扶植的政策并没有使这些省份获得收益，反而拉大了其与东部省份的收入差距。在地区收入不断拉大的情况下，中央政府也逐渐意识到加工贸易的很多弊病，如关税流失、飞料走私、对上游产业联动效应差以及不利于产业结构调整等因素。但是，因为取消加工贸易的努力受到了获得巨大利益的东部沿海省份和外国投资者的坚决抵制，所以废除加工贸易的种种鼓励政策并没有最终通过。

三、中央政府和地方政府利益冲突的博弈

中央政府和地方政府出现利益冲突以后，会在自身利益最大化的驱使下进行博弈。本文利用贯序博弈、承诺博弈和鲁宾斯坦讨价还价模型对其过程进行深入分析，并推导出中央政府和地方政府是如何通过博弈来影响贸易保护政策决策过程的。

(一)中央政府和地方政府利益冲突的贯序博弈分析

如果中央政府出台的贸易政策正好符合地方政府的利益，那么地方政府的最优选择就是执行，作为中央政府的代理人，地方政府可以用最大的努力去执行该政策，所以此时政策的效果就是最好的。这个结果没有任何争议。我们主要讨论的是，当中央政府和地方政府利益发生冲突时，他们是怎么进行博弈的。在这一决策过程中，中央政府先出台政策，然后地方政府去选择执行或者不执行，中央政府在地方政府决策的基础上再决定是否惩罚地方政府。因为中央政府和地方政府的行动并不是同时的，而是有先后顺序的，所以此时可以用贯序博弈来分析。如图1所示:

图1 中央政府和地方政府利益冲突的贯序博弈分析

假设中央政府为了提高国家运输业的竞争力要做出进一步开放该行业的承诺，而运输业在该地方政府属于比较劣势产业。一旦进一步开放会产生两种结果:一是由于竞争加剧导致一部分企业破产，从而抑制当地经济的增长，减少地方政府税收收入;二是导致大量工人失业。正如前面的分析，在开放过程中，由于国家社会保障体系不是很完善，失业救济、工人再就业等调整成本主要落在了当地政府和企业的肩上，所以，地方政府会受到损失，中央政府会因此获益。

面对中央政府的贸易保护政策，地方政府有两种选择，即执行与不执行。如果地方政府选择执行，中央政府决定不惩罚的情况下，支付矩阵为(－1，3)，理由如前所述。如果地方政府选择不合作，那么中央政府就面临着两种选择:惩罚或不惩罚。在单次博弈的情况下，如果中央政府选择惩罚，会付出一定的组织成本，利益受到损害，其支付为－3。而地方政府一方面因为地方运输服务业没有进一步开放，从而减少调整成本获得了保护;另一方面，由于没有贯彻中央政府的政策也得到了相应的惩罚，收益大于损失，所以支付为2。此时地方政府和中央政府的支付矩阵为(2，－3)。如果中央政府选择不惩罚，则由于减少了惩罚的组织成本，损失减少，为－2。此时地方政府会获得相当大的收益，为3。此时支付矩阵为(3，－2)。依据假设，该支付矩阵对于地方政府而言，不执行中央政府的贸易政策会获得收益，执行的话会得到损失，所以占优策略为不执行。在不执行的既定选择下，中央政府惩罚地方政府获得的支付为－3，不惩罚获得的支付为－2，所以占优策略为不惩罚。由此，最后的博弈均衡为:地方政府不执行，中央政府不惩罚，相应的支付矩阵为(4，－2)。这个结论在实际生活中也是广为存在的。比如，许多地方政府往往根据理性，选择不执行或变相、歪曲执行中央政策的策略。而中央政府有时对此也是无可奈何，睁一只眼闭一只眼。那么，如何改变这种现状呢，我们引入承诺博弈来分析。

(二)中央政府和地方政府利益冲突的承诺博弈分析

承诺博弈的突破点在于中央政府给予地方政府一种承诺，这种承诺可以采取契约或者其他形式，使地方政府相信如果他们选择执行，则中央政府会给予大大奖励。假设给予的支付为4，如果不执行，则会付出很大代价，得到－4的惩罚。在这种承诺发生以后，地方政府的支付矩阵就会发生很大变化，如图2所示:在地方政府选择执行，中央政府选择不惩罚的情况下，地方政府的支付由－1，提高到3，地方政府和中央政府的支付为(3，3)。而在地方政府选择不执行，则其收益由2降低到－2，地方政府和中央政府的支付为(－2，－3)。比较执行和不执行的支付矩阵，可以看出此时的博弈均衡为地方政府执行，中央政府不惩罚，最终双方实现共赢。

图2 中央政府和地方政府利益冲突的承诺博弈分析

(三)中央政府和地方政府利益冲突的鲁宾斯坦讨价还价模型

当然，在实际生活中，中央政府和地方政府之间的利益博弈并不是一次就可以完成的，大多数情况下存在相互讨价还价的重复博弈，正如前文提到的外汇留成制，中央政府在地方政府的压力下不断地调整外汇留成比率、征收依据和优惠区域等，最终达成了双方都比较满意的政策。所以，考虑到这种情况，本文引入鲁宾斯坦讨价还价模型来进一步分析。假设:第一，中央政府如果出台一项政策后的预期总收益为100，中央政府和地方政府要对总收益进行分配，而且一项政策必须在三轮博弈中达成协定，如果他们不能在三轮博弈中达成协定，则双方将因为没有履行政策而一无所获;第二，中央政府和地方政府具有不同的耐性，他们对未来收益的贴现因子分别是α/每轮、β/每轮;第三，如果一方在两个报价之间无差异，那么它将选择对方最偏好的报价。

在第一轮博弈中，中央政府先提出一个报价。在第二轮博弈中，地方政府可以接受也可以拒绝中央政府的报价，如果拒绝，就必须提出一个新的报价。在第三轮博弈中，中央政府根据地方政府的报价进行决策修正，提出最终报价。现在，从第三轮博弈开始分析。在这一轮博弈中，中央政府提出了99的报价，意思是在100的收益中，中央政府得99，地方政府得1。因为这是最后一轮，所以地方政府无奈的接受了这样的报价，如果不接受，便因为没有达成协议而一无所获。现在，转向博弈的第二个阶段。地方政府意识到，如果在这一轮博弈中它不提出一个比较合适的报价，那么中央政府就会拒绝它的报价，从而获得99的收益。因为中央政府的贴现因子是α每轮，第三轮的99相当于这一轮的99α，所以为了让中央政府在这一次就接受报价，地方政府提出的报价为99α。与下一期的1相比，地方政府显然偏好于现在的100－99α，①因为为贴现因子，所以它是介于0和1之间的。而中央政府自然也会接受现在的报价。因此，如果博弈在第二个阶段结束，那么中央政府将获得99α的收益，地方政府获得100－99α的收益。现在，我们回到博弈的第一轮。在这一轮里，中央政府意识到，如果等到下一轮博弈，地方政府就可以获得100－99α的收益，为了减少政策决策的时滞，中央政府决定向地方政府提供至少等于这一数额现值的报价，即(100－99α)β，而这个数额也恰好是地方政府所愿意接受的。因此，最终的博弈均衡在第一轮达到，此时中央政府和地方政府获得的收益分别为100－(100－99α)β和(100－99α)β。如果博弈次数不止三次，而是多次，那么博弈的进程可以用图3来表示:

图3 中央政府和地方政府利益冲突的鲁宾斯坦讨价还价模型

图中，横轴和纵轴分别表示中央政府的收益和地方政府的收益。斜线表示每一轮博弈的收益模式。根据鲁宾斯坦讨价还价模型可知最终的子博弈精炼均衡在第一轮达成，图中的黑色圆点就代表着子博弈精炼均衡。此时，中央政府和地方政府分别获得了相应的收益，且收益和为100。根据相关的实证研究，可推出中央政府给地方政府的平均报价为45，并且在大多数情况下这一报价都能够被接受。所以，从这一均衡水平可以知道，在中央政府和地方政府的利益发生冲突时，为了避免因为政策失败而导致一无所获的局面，他们都会适时地做出妥协和让步。中央政府会不断调整公共政策，使其初衷更加符合实际，使地方政府的利益得到一定的保护。而地方政府也必须在关注本地经济发展的过程中，兼顾国家利益，牺牲短期利益，放眼长远利益，从而达到与中央政府的和谐相处，实现中央和地方的双赢。

四、结论

本文从理论和现实的角度研究了在贸易保护政策的决策过程中，中央政府和地方政府利益冲突的原因、结论以及围绕利益冲突产生的博弈行为。在我国现行制度下，中央政府凭借地位及权利重要性在博弈过程中占据主导地位，具有优先决策权和惩罚权;而地方政府只具有选择权，处于相对被动的局面。但是，地方政府仍然可以凭借选择权对中央政府制定的贸易保护政策进行支持或者干扰。所以，现实中的贸易保护政策往往是两者进行讨价还价的结果。虽然，中央政府和地方政府都是“理性人”，都会以自身福利的最大化为行动目标，但在追求自身利益的同时，必须兼顾对方的收益，这样才能推进贸易保护政策的实施，达到双方的共赢。