陕西潼关县城乡统筹规划探析*

李曙升，石会娟

(1.渭南市城乡规划管理局，陕西渭南714000;2.陕西省城乡规划设计研究院，陕西西安710032)

长期以来，我国始终实施着农业支持工业，农村支持城市的发展思路，城市和工业的发展始终是国家发展的重点，农村及小城镇长期未受到重视，形成城乡“二元经济”，农村与城市的差距越来越大。近几年来，随着国家经济的发展，国家发展思路的调整，对“三农”问题高度重视，提出城乡统筹的发展战略，以城市反哺农村，工业反哺农业，积极推动城镇化来缩小城乡差距，加快经济建设和城镇建设。目前已进入城乡统筹发展的关键时期。笔者认为城乡统筹是一项系统性的工作，是一项探索性的工作。城乡统筹的实现更多需要通过多领域的公共政策综合作用。因时因地的制定适宜性的政策引导，才能使城乡经济共同繁荣、城乡公共服务设施共建共享、城乡环境共荣共生。文章以陕西潼关县为例，介绍潼关县城乡统筹规划编制中遇到的问题，规划的思路以及解决问题的措施，探索在规划中推动城乡统筹发展的方法。

1 潼关县城乡发展概况

潼关县位于陕西关中平原东端，居秦、晋、豫三省交界，是陕西及中西部的东大门。潼关县西距省会西安市144 km，距渭南市82 km。南北长约28.4 km，东西宽约24.6 km，总面积526 km2，如图 1。潼关历史悠久，闻名遐尔。古潼关居中华十大名关第二位，历史文化源远流长。

图1 潼关区位图

潼关县辖5镇1乡，83个行政村，8个社区，2010年全县常住人口约16.4万人，全县总面积526 km2。其中南部小秦岭山区223 km2，中部台塬区220 km2，北部黄、渭川道 83 km2，被誉为“华夏金城”。2011年被国家确定为第三批“资源枯节转型城市”之一。2011年的城镇化水平为40%。

2 问题与思考

2.1 如何在农民不远离故土的前提下实现城镇化，实现公共服务设施的均等化

潼关县与中国很多县城一样，是一个以农业经济为主的县城，农民世代生活在这片土地上;耕作的土地、居住的村落、区域的水系河流、丘陵、山林以及长期建立的亲友朋友关系使得这里的农民都有着深厚的地域情节，长期的生活习惯，思想观念已深深根植于心灵深处。中国人讲究“安土重迁”，农民尤甚。为什么农民不喜欢变动，因为变动意味着风险——未来的生活很难预知。因而，中国的城市化发展应当是城镇，农民绝对不应该远离故土，挤入城市，而应该让农村的生活逐步向城镇靠拢，他们在农村就得到城市较为相似的教育、医疗和就业机会。城乡统筹规划要构建新型的城乡空间格局，城乡居民点的重构是其首要问题，如何不仅让农民留在原来的土地上，在自己熟知的空间继续生活，又能使农村居民和城镇居民拥有同样的生活水平、设施服务水平等是城乡统筹规划要思考的首要问题。

2.2 如何保障城镇化后的农民生活问题

中国正在向工业化、城市化和现代化大步迈进。工业化和城市化离不开农业的大力支持，农业现代化也必须以集约化、规模化、产业化经营为前提。在这个过程中，以土地为主的生产要素被重新优化配置，利益格局被重新调整，部分农业用地、居住用地转变为工业用地和城市建设用地，大量农民离开土地变为城市居民，形成农地非农化、农民市民化趋势。若干年来，部分失地农民的利益得不到有效保障，一些失地农民生活十分困难，不仅没有从经济社会发展中受益，反而变相地作出了牺牲，承担了发展的成本，成为征地过程中的利益受损者。这些农民普遍面临三大难题:一是住房问题导致部分失地农民返贫;二是就业率低;三是失地农民社会保障制度基本是空白。多数失地农民成为城镇居民后，没有被纳入“三条保障线”范畴，就业、社保等方面未与城镇居民一视同仁。

解决失地农民生存问题，是保障城镇化持续稳定推进的根本问题，其根本出路在于统筹城乡发展，积极构建城市化、工业化、现代化与农村发展、农村劳动力转移相互促进的良性循环机制，给失地农民平等的市场经济主体地位，千方百计保障他们的合法利益和长远生计，让他们居住有房、保险有份、就业有门、生活水平不断提高，真正成为经济社会发展的受益者、参与者和拥护者。

2.3 如何提高土地效益，实现农业产业化

土地作为一种资源，有着一定的经济性，城市地紧，农村地闲，城市居住紧凑、农村居住松散，农村土地利用效率低下、农村资产大量闲置。城乡用地集约化是城乡统筹规划的目标之一。在实施这一目标的过程中农民搬迁建新居、耕地保护、社会保障及医疗卫生教育等公共服务，都需要大量的资金投入，农民进城后，生活成本必然增加。要提高农民收益，保障农民生活，只有从提高土地收益和社会保障上下工夫。因此，如何在现有农村土地承包制度下，通过城乡统筹规划，建立起土地收益城乡共享的收益分配机制，实现农业产业化，也是推进城镇化的难题之一。

2.4 如何通过城乡统筹改善区域生态环境，转变经济结构

城乡统筹发展，左手要做好“乡”的文章，右手要抓好“城”里的发展。潼关因水得名，境内南有秦岭，北濒黄河、渭河，东有牛头原，中有禁沟纵贯南北。县城位于中部黄土台塬之上，南依山，北临水，中部沟塬相间，自然地貌起伏多变，加之外围林地、农田，山、水、城自然相融，景色宜人。区域生态环境是城乡发展的基础，也是城乡统筹规划中重点保护的战略资源，潼关地处秦岭北麓，黄金资源丰富，以黄金产业和农业为支柱产业，但是由于金矿长期无序开发，不但对环境造成一定的影响和破坏，而且黄金储量也日趋下降，2012年被国家定为“资源枯节型城市”，面临产业转型和经济结构调整的重大问题，因此如何通过城乡统筹规划，实现良好的可持续发展的经济结构和生态环境，打造陕西东大门的良好形象，也是本次规划的重要目标。

3 规划思路与方法

3.1 采用自下而上的城镇化模式，在农村建社区，将农村人口就地转化

在城镇化建设中，不可避免地要打破原有的行政架构，让不同的村庄合并在一起。而对于每一个人而言，其最基本的保障体系是自己的社会关系网络，很多生活困境，都可以通过之前的人际网络得以解决。对于农民而言，亲属网络之外，最重要的就是社区邻里之间构成的关系网，甚至有“远亲不如近邻”一说。因此，尽量不打破这一关系网，保持之前的邻里格局，对于城镇化以后的农民来说，无论是在未来发展还是日常生活中都将提供很大的便利和保障。潼关县2011年底，总人口16万人，预测2020年底总人口将达18万人，其中县城人口将达到10万人，其余城镇约8万人口。本次城乡统筹规划采取自下而上就地城镇化的方式，就地居住，就近安置，在原有居民保持生活圈和关系网不变的情况下，更大程度地尊重了村民的自由。规划在四个乡镇建4个社区，将全乡镇人口集中到一个社区，每个社区约2万人。规划由政府配套各种公共服务设施，提高公共服务设施的使用率，使农村社区成为农民享受教育、医疗等公共服务设施，解决农民生产、生活问题的综合区，迅速推动城镇化进程。

3.2 规划将农民承包的土地作为资本入股，进行公司运作集中经营

规划考虑到土地是农民最重要的生产资料和最大的资产，如何盘活这一资产为农民创收，保障城镇化后的农民生活。因此，规划提出将农民的耕地和复耕的宅基地进行评估作为资产入股，使土地使用权、承包权作为股份自由流动，进行集中经营，公司化运作。并且，对积极参加土地使用权流转的农民在城镇中购房、就业等给予一定的优惠政策，在自愿的前提下积极进城、进社区，加快城镇化进程。

3.3 积极推动农业产业化，提高土地收益，延长农业产业链，提供就业保障

农业产业化经营是实现城乡统筹发展的重要渠道。随着土地的公司化运作，集约化经营，将有效的推动农业和规模化生产，延长农业产业链条，提高农产品附加值。这样，既能带动二、三产业的发展，实现三产联动，又能为部分农民提供就业岗位，解决生活问题，更有利于农业新技术和农业机械化的推动应用，提高土地收益，保障城镇化的稳步推进。

3.4 加快社区建设和居民点迁并，积极改善生态环境

在城镇化加速的大背景下，随着农村人口大量向城镇集中，原有分散化的农村居民点缺乏长久的生命力，“空心村”的现象将加剧。城乡统筹规划通过居民点的迁并，强调空间集聚，规划通过资源的优化配置，功能的合理分配，基础设施和公共服务设施共建共享、合理配置以及农业产业化运作，有效地推动新型农村社区的建设，提高生活和生态质量，创造良好的生活和生产环境。

规划通过产业结构调查，改善了经济增长方式，减小了矿产资源开发对环境的危害。随着居民点的迁并和能源结构的调整这两项措施的实施，城乡生态环境将会得到有效地保护，城乡生态环境向净化、绿化、活化、美化的可持续的生态系统演变，形成生态经济体系、生态环境体系、循环经济型社会体系。

4 结语

城乡统筹规划存在一定的共性，例如规划应重点研究中心镇、农业产业化、城乡联系、城镇体系、城镇化道路、城乡发展模式、空间管制、公共服务均等化和新农村建设等九大影响因素。规划编制应侧重于城乡空间发展等宏观指引性内容，不涉及具体用地规划布局。城乡联系是城乡统筹规划的主线，中心镇是城乡统筹规划的着力点，农业产业化是城乡产业联系的途径。

城乡统筹规划虽然是推动城乡统筹发展的有效途径，但由于我国幅员辽阔，地区发展水平不平衡，富裕程度的差异性大，地区的发展阶段、发展条件不同，导致了不同经济水平下城乡互动的重点是不一样的。因而实现城乡统筹发展的方法也各不相同。城乡统筹规划必须从城乡发展所处阶段着手;因地制宜地选择发展模式、制定发展对策，选择合适的城乡发展模式，走具有地方特色的城镇化道路。

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