从审计视角看人民银行预算模式与履职需求的匹配性

辛祥玉

（中国人民银行淄博市中心支行，山东淄博 255000）

从审计视角看人民银行预算模式与履职需求的匹配性

辛祥玉

（中国人民银行淄博市中心支行，山东淄博 255000）

人民银行作为政府的银行、发行的银行、银行的银行，与其他中央部门相比，具有明显的特殊性。适应特殊性的要求，《人民银行法》规定人民银行实行独立的财务预算管理制度。按照财政部的要求，人民银行预算于2006年开始纳入部门预算。从近年来的审计情况看，目前的预算管理模式基本保证了人民银行的履职需求，但是，随着经济金融形势及人民银行履职需求的不断变化，特殊性需求得不到满足，经费供给与履职需求不匹配的矛盾日益显现。需要探索更加合理的预算管理模式，确保人民银行能够更好的发挥各项宏观调控职能，维护金融稳定。

一、人民银行履职特点及预算管理特点

（一）人民银行履职特点

《人民银行法》具体规定了人民银行的13项职责，人民银行的职能概括为：作为发行的银行，垄断人民币发行，管理人民币流通；作为银行的银行，为商业银行等金融机构提供金融服务；作为政府的银行，负责经理国库；代表国家管理外汇储备等。人民银行作为中央银行与其他政府部门相比，从履职性质和业务范围看，除与其他国家行政机关一样具有相应的行政管理职能外，具有明显的特殊性。首先是独立性，《人民银行法》明确：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体 和个人的干涉”；同时，人民银行作为我国金融体系的核心，产生利润，但不以盈利为目的。

（二）人民银行财务预算制度特点及执行现状

按照《中国人民银行法》的规定，人民银行实行独立的财务预算管理制度。人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。同时，“中国人民银行每一会计年度的收入减除该年度支出，并按照国务院财政部门核定的比例提取总准备金后的净利润，全部上缴中央财政。中国人民银行亏损由中央财政拨款弥补”。独立的财务预算管理制度，从根本上来说是为了保证人民银行在履职过程中免于受到来自于外部的干预。这是由人民银行履职的特殊性所决定的。从实践情况看，人民银行财务预算的独立性目前体现并不充分。2006年之前，人民银行实施的是全面的财务收支预算管理，每年对全部的财务收支项目进行测算，编制财务收支计划，报财政部核批。2006年开始，按财政部要求，人民银行开始试行部门预算管理，只对基本支出、项目支出编制预算。年度预算经财政部核准批复后执行，执行过程中各项指标既不能突破也不能相互调剂。

二、当前人民银行财务预算管理模式中存在的问题

（一）预算需求的特殊性不能充分体现

人民银行作为中央银行，履职的特殊性明显。人民银行纳入部门预算管理后，财政部对“一行三会”，即人民银行、银监会、证监会、保监会采取了基本一致的预算管理模式和控制标准，使得人民银行的部分特殊性的预算需求较难得到满足，例如，与“三会”相比，人民银行基于征信业务的调查统计业务经费、基于银行业风险控制的监督检查评估费用等；还有管理体制方面，人民银行目前特殊的养老保险制度下，离退休人员费用仍然需要在人民银行预算指标中列支等一系列情况没有充分考虑到人民银行的特殊性需求，导致预算指标不足，实践中掣肘了人民银行部分业务的正常开展和拓展。

（二）人民银行预算编制与预算批复之间的关联性不够

人民银行纳入部门预算，经过多年的实践运行，自上而下，已经逐步形成了较为规范成熟的编制程序，人民银行各级行每年都在预算编制工作中投入大量的精力，积极探索预算定额标准和绩效预算管理，预算编制的精细化、科学化水平都有了较大提升，预算编制的准确性日趋提高。从多年来的批复情况看，人民银行的预算批复与编制的存在一定的差距，应有的匹配性不足，给人民银行财务管理和日常履职形成了困扰，进而影响到一些业务计划的改变。

（三）缺乏对预算结构的调整权限

分析近年来对人民银行的财务审计结果存在的很多共性的问题，例如在公用经费和项目支出中列支人员经费，在公用经费、项目支出之间调剂使用资金等现象。主要是由于按照要求，人民银行预算一经正式批准，必须严格执行，基本支出与项目支出之间不得相互调剂、人员经费与公用经费之间、项目支出之间也不得调剂使用。在批复的指标与支出需求结构不匹配的情况下，部分机构为保证实际需求，在财务核算中“生搬硬套”，自行调整支出结构造成的。

（四）财务制度与履职变化不同步，制约业务发展

自2006年至今，人民银行业务不断发展对财务工作提出了新的需求，例如人民银行强化了征信业务和对金融机构的风险评估、检查等履职需求，预算科目设置却一直没有进行相应的变更，财务列支渠道不明确，导致相关业务缺乏充足的资金支持，一定程度上影响了该类业务的开展。

三、建立与履职相匹配的人民银行财务预算模式的探讨

（一）强化预算模式的特殊性

有效的财务预算模式是保持人民银行自主地独立地运用各种货币政策工具来执行货币政策的重要基础条件。从国际上看，中央银行的财务独立性在普遍被强调。一般说来，各国中央银行法律在规定其政策独立性的同时，也明确了保持财务独立性的措施，保证中央银行有充足的收入覆盖运营成本，避免因为财政预算约束央行政策行为等，使中央银行免受外部的过度影响和压力，更好地履行中央银行的职责。如美联储向国会负责，但经费不依靠国会拨款，财务上完全独立；印度储备银行对政府负责，但其预算不列入中央政府预算中。人民银行的预算独立性在《人民银行法》中也得到确认，在实践中需要探索跟进《人民银行财务制度》的修订，将独立预算管理的原则和要求充分贯彻到人民银行财务制度中，例如明确人民银行的预算需要按照人民银行的履职特点，建设专用的预算科目体系及预算控制体系。人民银行的预算可以依然作为部门预算的一部分，报经财政部审核、批准后执行，但是审批权限有所界定，例如，需要财政部审批的经费仅限于对货币政策执行不构成障碍的部分。通过增加财政部门对人民银行预算的审核限制条件，提高人民银行财务预算制度与履职的匹配性。财政部门对人民银行的财务管理从侧重于控制、审批和资金划拨转向监督管理、绩效考核等方面。

（二）提高预算方法的科学性

从经济发达国家情况看，中央银行一般都形成了较为完善的预算管理方法以及定额标准体系，例如，美联储根据机构设置和人员编制以及根据需要和效率的原则来确定预算定额标准体系，人员经费是根据工作量来确定，保证了机构设置、人员配备的合理性，并且实现资源效益的最大化。德意志联邦银行是以人员成本控制管理为重点,以人员因素作为标准和基础来归集、分配、核算和考核各类预算定额，不区分基本支出与项目支出。国外央行对一些特殊业务都是作为特殊预算科目单独设立，有利于特殊业务定额标准的制定以及费用预算的控制。较为完善的定额标准体系保证了国外央行预算的编制数与最后的核批数基本一致，相差不大。关于预算绩效评价，在英国、美国、澳大利亚等国家都已形成了比较成熟的政府绩效评价体系，被广泛应用并取得了明显效果，从制度建设、组织实施、监督约束及结果应用等方面构建了完整有效的财政支出绩效评价机制。近年来，人民银行各级机构积极探索、研究适合自身的科学的预算管理模式和方法，在定额标准预算和绩效预算管理方面也已经做出了很多有益的尝试，人民银行预算管理工作的科学性显著提高。人民银行可以此为基础，结合履职特点，借鉴国际经验，着力推进预算资金定额标准与绩效评价体系的构建工作。具体要从制定标准、细化管理、规范操作和流程控制等方面下功夫，完善预算制度，形成健全、有效的预算管理机制，使预算编制的方式、方法更科学、准确、高效，预算控制更适应业务需求。例如，对所有支出进行分类，根据支出性质逐项目确定不同的管理和控制标准；强调预算与业务运行计划或运营目标的联系，实现动态管理，更有效的支持业务需求等。

（三）构建多部门配合的预算格局

构建预算资金定额标准与绩效评价体系将彻底改变沿用多年的资金使用习惯，预算编制、权、责、利也会随之重新配置，许多制度规定和工作机制需要从头到尾完善补充。预算管理不再仅属于会计财务部门的职责，需要建立会计财务部门与单位内部职能部门有效配合的新格局。例如，绩效指标和绩效标准都需要在严密数据分析基础上从无到有的全新构建，构建过程需要紧密结合具体业务的性质、特点、业务量、物料消耗标准等复杂、多样的成本动因加以合理筛选、计算，仅靠会计部门是难以实现的。从目前人民银行的预算管理现状分析，推进预算资金定额标准设计与预算绩效管理的开展，首要任务是转变工作理念、加强引导与宣传，充分认识到开展预算绩效管理是与每个部门、每个人密切相关的全员行动，要明确职能部门的预算编制责任和自我评价责任。二是对职能部门提出更高的要求，职能部门需要根据工作规划确定出具体、可衡量、具有可行性的绩效目标、制定绩效计划并根据绩效目标定期进行自我评价，对预算资金使用的效益、效率等承担重要责任。三是可以考虑成立专门的预算绩效考核小组，负责组织、协调预算绩效考评工作，参与大额资金预算事项，及时听取、总结各方面对绩效评价工作的意见和建议。日常可考虑授权内审部门负责对本行业务进行日常的绩效考评工作，会计财务部门负责日常预算管理并配合开展绩效考评，事权部门作为绩效审计的主要对象要负责提供绩效评价所需资料。

（责任编辑：何昆烨）

辛祥玉，女，汉族，本科，中国人民银行淄博市中心支行，会计师。