政府购买居家养老服务问题研究——基于新公共服务理论的视角

杨琦，罗遐

(安徽大学 管理学院，合肥 230601)

政府购买居家养老服务问题研究
——基于新公共服务理论的视角

杨琦，罗遐

(安徽大学 管理学院，合肥 230601)

当前我国人口老龄化趋势日益严峻,政府购买居家养老服务对解决我国养老难题、构建和完善社会养老服务体系具有重要作用。在阐述新公共服务理论内容和政府购买居家养老服务的必要性及存在问题的基础上,借鉴新公共服务理论提出了政府购买居家养老服务时政府、社会组织、社区和公民层面的协调合作模型。

新公共服务理论；政府购买服务；居家养老；协调合作模型

居家养老是以家庭为基础，以社区为依托，以养老保险为保障机制，为居住在家中的老人提供专业化的养老服务［1］。政府购买公共服务则是指政府将原来由自己直接举办的公共服务事项交给有资质的社会组织来完成，并根据一定的标准对社会组织提供服务的数量和质量进行评估后支付费用。它是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式［2］。政府购买居家养老服务可以有效推动居家养老服务体系的建设，而新公共服务的主要内容和理论基础对我国政府购买居家养老服务也有一定的借鉴意义。

1 新公共服务理论的主要内容

新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论，于20世纪90年代末兴起，以登哈特为代表人物。其理论基础主要有公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义理论、后现代主义和话语权理论等，其主要内容体现在以下几方面。

(1)政府的职能是服务而非掌舵。公共管理者即政府的重要作用在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非对社会的控制或“掌舵”。问题的解决需要政府与私人、非营利组织共同行动以及公民的参与。政府的角色从控制转变成调解、协调甚至裁决。

(2)公共利益是目标而非副产品。公民应该把眼光从自身的利益扩展到公共利益上，而政府官员需要促进一种集体的、共同的公共利益观念的建立。我们的目标是要创立共同的利益和责任，而非由个人选择驱动的快速解决问题的方案。

(3)在思想上要有战略性，在行动上要有民主性。只有通过集体努力和合作，才能够使符合公共需要的政策和方案最有效地、最负责任地得到贯彻执行。在具体的实施过程中依然需要公民的参与和回应。

(4)为公民服务，而不是为顾客服务。公共利益产生于公共价值观的对话，而不是个人自身利益的集合。因此，公务员要着重关注公民的需要和利益，并与其建立信任和合作关系，满足公民参与公共管理活动的愿望，提供回应性的公共服务。

(5)责任并不简单。公务员应该更加关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益等，而不仅仅是市场。而传统公共行政理论和新公共管理理论都将责任问题过于简单化。

(6)重视人，而不只是重视生产率。新公共服务强调“通过人进行管理”，因为在新公共服务中处于核心地位的人类行为要素是人的尊严、自信、归属感以及基于公共利益的公民意识。

(7)公民权和公共服务比企业家精神更重要。政府的所有者是公民，政府官员不仅要分享权利，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，还必须将其在治理过程中的角色定位从企业家转换为负责的参与者［3］。

2 政府购买居家养老服务的必要性

2.1 养老压力和养老服务供需矛盾

据2012年的中国统计年鉴显示(如图1所示)，我国65岁以上老年人口占总人口的百分比近十几年来不断上升，从1995年的6.2%到2000年的7%，标志着我国步入人口老龄化社会，而到2011年则上升到了9.1%，老龄化趋势加快，老年人口的激增也给政府带来了巨大的养老压力。

图1 1995—2011年我国65岁以上人口比重变化图

北京市第一社会福利院是一家由市政府投资兴办的大型综合性养老服务机构，地处北三环黄金地段。这里还有一座老年病医院，是二级甲等医院。福利院最普通的两人间价格仅1200元/月，价格相对便宜，这也造成了这家养老院一床难求，日前暂停了入住登记，再放开登记的时间待定［4］。由此可见，我国的养老服务供需矛盾相当突出。

2.2 政府文件导向和政策实施需求

2011年12月16日，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划(2011一2015)》(国办发〔2011〕60号)。规划指出要建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的多层次养老服务体系。构建社会养老服务体系是解决我国现有养老服务供需矛盾、缓解政府养老压力的有效办法之一。而居家养老是社会养老服务体系的基础，随着社会养老服务体系的作用和地位的凸显，居家养老的重要地位日益显现，政府购买居家养老服务工作也迫在眉睫。

十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。同时，要推广政府购买服务，凡事务性管理服务原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。政府购买居家养老服务与激发社会组织活力和推广政府购买服务的决定相吻合，是政策执行和实施的一部分。

2.3 建立有限政府和有效政府的要求

上世纪80年代以来，席卷全球的新公共管理运动要求政府缩小规模、降低成本的同时，还要提高效率、提供更多更好的服务，可以说是提出了建立有限政府和有效政府的双重要求。这个要求对政府来说是个不小的挑战，而政府购买居家养老服务则很好地契合了这个双重要求。我国巨大的养老压力和养老服务的供需矛盾，仅凭政府力量是无法有效地满足全社会的养老需求的。这就要求政府与其他社会组织合作，通过购买高效、优质的社会组织居家养老服务，解决养老难题，建立有效政府；同时，通过竞争性的购买过程和对社会组织居家养老服务的绩效评估，可以有效地降低政府养老成本，缩减政府提供养老服务的部门人员和规模，建立有限政府。

3 政府购买居家养老服务存在的问题

目前政府购买居家养老服务已在全国推广，走在前面的主要有上海静安区、杭州下城区、宁波海曙区、大连市沙河口区、青岛市南区、南京市鼓楼区，以及苏州市的蔚门街道和天津市、广州市、重庆市等［5］。然而我国政府开始购买居家养老服务的时间较短，仍存在很多不足。

3.1 政府对居家养老服务投入较少，且没有形成制度化的购买过程

目前我国政府购买居家养老服务属于新兴事物，尚未有明确的法律规范，购买程序也尚未制度化和科学化，购买过程缺少监督。而且政府对居家养老服务的投资力度不大，受惠范围也较小。以宁波海曙区为例，目前海曙区政府购买居家养老服务的受惠人只有600-800个老人，占海曙区老人总数的1%，而且服务内容少、服务层次低，大多围绕那些有安全隐患的困难老年人开展防范性的保障服务［6］。

3.2 社会组织缺乏竞争力，部分面临经营压力

在购买居家养老服务时，政府对于作为承包方的社会组织选择较少，往往把资源集中在一个社会组织机构上，使得社会组织缺乏竞争力、服务质量偏低。例如南京市鼓楼区和心贴心老年人服务中心的长期合作就缺乏竞争，容易产生导致垄断的风险，还会因失去改进工作的外部动力而导致效率低下。另外，目前我国社会组织发展水平较低、力量薄弱，部分机构经营情况惨淡，南京鼓楼区心贴心社区养老服务中心由于补贴标准偏低，仅靠政府出资难以维持项目的运行，目前不得不挪用其他方面的收入用于补贴运营支出。

3.3 社区和居民的支持认可度低

由于对社会组织知之甚少，在提供服务初始很难得到老人的信任，服务人员上门经常会被拒绝或被质疑有所企图；社会组织工作人员属于政府和社区之外的第三方，社区工作人员认为他们抢了生意，在工作中经常不配合。社区工作人员和居民的不认可、不配合，给社会组织人员的工作带来了很大困难，也使得其提供的居家养老服务效果大打折扣。

4 完善政府购买居家养老服务的对策

4.1 新公共服务理论对政府购买居家养老服务的启示

4.1.1 借鉴“服务而非掌舵”,促进政府职能转变

政府的职能不能一味停留在对社会和公民的掌控，而是应该向服务型政府转变，应该重视公民的利益和需求，重视与私人、非营利组织的合作。这就要求政府转变职能，坚持“小政府，大社会”的模式，建立精干、高效、务实的政府机构，合理划分政府职能的有效领域和范围，有效实施政府的应有职能，尝试放权让利，与社会组织通力合作。政府在购买居家养老服务时也应本着提供更好的公共服务的原则，购买高质量、高效率的服务，兼顾社会效益和行政成本，协调与社会组织的合作关系，以提供更好的居家养老服务。

4.1.2 借鉴“责任并不简单”和“公民权与公共服务更重要”,明确政府角色定位

“责任并不简单”原则要求政府应关注的不只是市场，还应该关注社区价值观、政治规范、职业标准以及公共利益。政府在购买居家养老服务时，也不能仅关注市场和效率，而应更多地关注老年人的利益和需求。

“公民权和公共服务比企业家精神更重要”强调政府有责任通过担任公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。因此，政府在购买居家养老服务时不仅要分享权利，通过社会组织来解决养老服务压力和供需矛盾，而且还必须将其在这一工作过程中的角色定位为负责的参与者、购买者和监督者。

4.1.3 借鉴“社区和公民社会理论”,重视社区在居家养老服务中的地位

新公共服务理论中对社区的作用有如下阐述：政府的作用，特别是地方政府的作用，事实上就在于帮助创立和支持“社区”。这种努力部分地取决于建设一些健康的、有活力的“中介机构”，这些机构既要关注公民的愿望和利益，也要为公民更好地参与更大的政治体系提供经验。

从1987年民政部首先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务，到2007年党的“十七大”将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，城市社区居民委员会正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴［7］。社区力量的壮大为社区居家养老服务奠定了重要的基础，社区养老服务是居家养老服务的重要支撑，它具有日间照料和居家养老支持两大功能。因此，政府购买居家养老服务时应以社区为主要实施者，推进社区养老服务设施建设，建立多功能的社区养老服务中心，为老年人居家养老服务提供必要的依托。

4.2 完善政府购买居家养老服务的协调合作模型

图2的政府购买居家养老服务的协调合作模型展示了购买工作中各参与方的角色定位、主要作用以及相互间的合作关系。各方各司其职、相互合作对完善政府购买居家养老服务工作大有裨益。

图2 政府购买居家养老服务的协调合作模型

4.2.1 政府层面

首先，作为政府购买居家养老服务的主体，政府在购买工作中起着主导作用，应该逐步健全和完善政府购买服务的相关法律法规，让购买过程有法可依，逐步制度化、规范化；并制定导向性的政策文件，例如广东省政府2012年5月份印发的《政府向社会组织购买服务暂行办法》(粤府办〔2012〕48号)，对各基层政府的购买工作起到指导和规范作用。

其次，政府应按照公平、公正、公开的原则，通过竞争性方式选择承接政府购买服务的社会组织，实现“多中选好、好中选优”。购买服务的政府主体应向社会公开购买服务的有关项目及其内容，符合条件的社会组织平等参与服务供给的竞争选择。同时还要实施购买服务绩效评价，不断提高购买服务的综合效益，并加大对购买服务的资金投入，吸引更多高效优质的社会组织。

4.2.2 社会组织层面

社会组织作为政府购买居家养老服务的承包方和服务的提供者，其专业化水平和服务质量直接影响政府购买居家养老服务的效果。目前我国社会组织发展虽然很快，但力量还很薄弱，服务机构单一，缺乏有效的竞争力和成熟的运作机制。社会组织应具备公共性、信息公开性和良好的内部治理等基本条件，要根据政府的购买政策要求，遵守协议合同规定，做好各项居家养老服务工作。同时应注重服务质量和效率，突出社会效益和降低成本，提高组织管理水平，增加自身实力，制定岗位标准和操作规范，注重工作人员的专业技术能力和素质，并深入了解老年人的需求，与老人保持良好的关系，以赢得政府和整个社会的认可与信任。

4.2.3 社区层面

社区作为实现居家养老服务的重要载体和政府购买居家养老服务工作的具体落实者和承接方，应在政府政策文件的指导和要求下，有效落实政府的购买工作并配合社会组织的服务工作。

在落实购买和服务工作的同时，社区也应起到孵化器和协调作用，可以针对居家养老服务培育和发展专业水平高、社会认可度好、优质高效的社区社会组织，并加强对其他社会组织的引导和管理。此外，应宣传政府的购买政策和社会组织的养老服务，协调好政府、社会组织与居民间的关系，动员社区居民积极参与和配合居家养老服务。

4.2.4 公民层面

作为政府购买的居家养老服务的服务对象和消费主体，老年人的需求和满意度是评价政府购买工作效果和社会组织服务质量的重要依据，公众的参与和支持也是政府购买居家养老服务的社会基础。老年人在享受社会组织提供的居家养老服务的过程中，可以将自身需求和意见反馈给社区管理者或社会组织工作者，指出服务的不足之处，同时积极配合社区和社工的工作。其他居民也应更多地参与到力所能及的社会组织和社区活动中，对政府购买工作和社会组织给予应有的理解和支持。

5 结语

近年来，政府购买居家养老服务在政府会议和政策文件以及国内学者的研究中都是一个热点话题，社会各界对政府购买社会组织居家养老服务的关注也日益增多。本文通过借鉴新公共服务理论的部分理论基础和主要内容，在分析了政府购买居家养老服务的必要性及问题的基础上，提出了改善我国政府购买居家养老服务工作的协调合作模型。政府购买居家养老服务工作需要多方共同参与和合作，只有在政府、社会组织、社区和公民的共同努力下，才能为老年人提供舒适、安心的居家养老服务，让我国日益增多的老年人老有所依。

［1］邹欣雨.社会发展视角下政府购买居家养老服务的政策研究［D］.长春：吉林大学哲学社会学院，2013.

［2］张文礼，吴光芸.论服务型政府与公共服务的有效供给［J］.兰州大学学报：社会科学版，2007(3)：48.

［3］王辉，段华洽，丁先存.新编公共行政［M］.合肥：安徽大学出版社，2004：18-19.

［4］腾讯新闻网.北京“最难进”养老院暂停入住登记有1万人排队［EB/OL］.(2014-01-04)［2014-01-10］.http：//news. qq.com/a/20140104/000537.htm.

［5］范炜峰，祁静等.政府购买公民社会组织居家养老服务研究——以南京市鼓楼区为例［J］.科学决策，2010(4)：20.

［6］吴玉霞.政府购买居家养老服务的政策研究——以宁波市海曙区为例［J］.中国浙江省委党校学报，2007(2)：57.

［7］罗遐，陈武.我国社区居家养老发展存在的问题及对策［J］.长春大学学报，2013(3)：280.

［8］王荣达.“网络化治理”理论视角下的政府购买居家养老服务问题研究——以W市为例［D］.沈阳：辽宁大学哲学与公共管理学院，2012.

责任编辑：沈玲

Research on Issues of Government Purchase Home Care Service—Based on the Perspective of New Public Service Theory

YANG Qi，LUO Xia
(School of Management，Anhui University，Hefei230601，China)

Currently，with the increasingly grim trend of China's aging of population，government purchase home care service plays an important role in solving our pension problems，building and improving social pension services system.Based on discussing the contents of the new public service theory，the necessity of government purchase home care services and the problems existed，this paper，with references of the new public service theory，puts forward a coordination and cooperationmodel on the levels of government，social organization，community and citizen.

new public service theory；government purchase service；home care；coordination and cooperationmodel

C913.7

A

1009-3907（2014）05-0581-04

2014-03-25

教育部人文社会科学项目(13YJA840015)

杨琦(1993-)，女，安徽临泉人，硕士研究生，主要从事劳动与社会保障研究；罗遐(1971-)，女，安徽和县人，副教授，博士，主要从事文化社会学和劳动与社会保障研究。