我国“政府道歉”的研究综述

史青青

（湖南师范大学 公共管理学院，湖南 长沙 410006）

近年来，我国政府道歉取得长足发展。“政府道歉”从无到有，从回应性行为到主动性行为，从个别行为到制度化行为，体现了党和政府执政理念的提升，反映了民主政治建设的巨大进步。与此同时学术界也对政府道歉行为、现象和制度进行了深入研究，并取得了丰硕成果。

一、政府道歉的理论基础

综合现有研究，政府道歉的主要支撑理论有：人民主权理论、权责一致理论、委托代理理论和责任政府理论等。人民主权理论诠释了政府权力的来源和归属，强调一切权力属于人民，强调国家和政府存在的目的是受人民委托，维护社会全体成员的利益，这为政府道歉提供了法理依据。如果官员因失职渎职或不作为给人民利益造成重大损失，就应该向人民道歉。所以，公开道歉是人民主权理论的内在要求。同时权力的授予也伴随着责任的承担。即有权必有责，权责一致。政府官员作为权力的行使者，就必须承担起相应的责任。人民主权理论和权责一致原则只是从理论逻辑上论证了政府道歉的必要性，而在政治实践中则表现为委托代理关系和责任政府建设。人民将管理国家的权力委托给政府，人民和政府之间形成了委托代理关系。公众委托权力是为了自我权利的实现，而政府作为代理人，维护公共利益则应是其行为的目的，政府应当对委托人即公民负责。当官员出现过错、失职等情况时，向百姓道歉是顺理成章的事。而责任政府则是为了规避代理风险。当公共利益受损时，追究政府及其官员责任是责任政府应有之义，能否主动向公众道歉，就是官员是否负责任的表现。[1]

二、我国政府道歉的发展现状及意义解读

为了促进我国政府道歉的进一步发展，有必要对我国重要的政府道歉事件进行梳理。理论界普遍认为，随着2003年SARS事件中国官员问责制的启动，官员道歉之风在全国兴起。虽然当时道歉并没有被纳入问责程序，但时任国务院副总理的吴仪曾就中国处理SARS问题工作中存在的不足，向世界卫生组织官员表示歉意。2004年，时任吉林省省长洪虎因吉林中百商厦火灾通过媒体罕见地向人民两次道歉。这在深受“官本位”意识影响的中国，影响重大，民众深受鼓舞。有学者评价该事件“政坛始闻道歉声”。2007年，全国两会上，国务院副总理吴仪和国家环保总局局长周生贤两人分别就各自分管工作中存在的不足公开向代表和公众致歉。这表明，不论中央高层还是地方官员，都能降低姿态向普通百姓真诚表达歉意。2007年9月，深圳市率先制定的全国首例“官员失职道歉”地方立法—《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》，更是作为我国官员道歉制度化的里程碑，掀起了我国政府道歉发展的高潮。2009年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅共同印发并实施《关于实施党政领导干部问责的暂行规定》，“责令公开道歉”首次在中央的政策文件中出现。2009年，眉山市也制定了《政府部门决策失误检讨和公开道歉制度》，这进一步推动了我国政府道歉的常态化发展。

从官员对道歉的“噤若寒蝉”，到如今主动公开向公众道歉，体现出整个社会文明的巨大进步，更体现了官员在思想意识里对群众态度上的敬畏，凸显了公众公民地位的提升。沈小平就认为，官员公开道歉有利于改善政府形象，增强公众对政府的亲切感和信任感，维护和提升政府官员的公信力，是政府和百姓之间建立良性关系的开始。[2]张效诚认为，官员主动道歉体现了政府重视和尊重群众利益，体现了勇于面对现实的勇气和决心，是一种责任意识的回归。[3]

三、我国政府道歉的困境分析

（一）我国政府道歉实践中存在的问题

我国的政府道歉存在的问题主要有:（1）“罪己式”道歉。“罪己式”道歉是当前主流的官员道歉方式，其姿态意义大于实际作用。这种道歉方式不过是想免除自己的责任，不是真正的道歉。[4]（2）“作秀”道歉。如果工作频繁出错、频繁道歉，道歉就成了一种没有实际意义的“作秀”行为，甚至成了推脱责任、平息民怨的手段。[5]（3）“被迫”道歉。一些官员的道歉可能并不是出于自身的责任意识，而是迫于社会舆论或组织压力，或是出于各方面利益的综合考量。（4）“缺位”道歉。现实生活中出现更多的是级别较高官员的道歉，而最需要道歉的应该是一些“官不大但有权”的基层官员，因为他们的工作与老百姓关系最密切，对老百姓生活影响最深。[6]（4）“洗责”道歉。“失职道歉”具有异化为“减压器”和“挡箭牌”的趋势，可能把问责和追责的压力减到最低限度，甚至“大事化小，小事化了”，或是可能把道歉当作对事件责任者的处理方式来对待，势必造成相关法人或个人事实上承担的责任与其应当承当的责任不符合。[7]

（二）导致我国政府道歉问题的主要因素

我国的政府道歉出现种种“异化”的趋势，一方面与我国政府道歉政策制定不到位有关，这主要表现为制度供给不足，同时与我国的政治文化环境和制度环境有密切关系。

1、我国政府道歉制度上的欠缺

我国不仅缺乏政府官员道歉的全国性统一的制度、法律法规，而且地方性的政府官员道歉的制度文本也很欠缺。同时，已有的规章制度中，也存在很多不足：

第一、制度法律效力不高。法律的效力等级是以其立法主体的权力等级为基础的，而我国现有的道歉制度属于地方政府规章，在我国的法律体系中层次较低，效力低下，影响有限。

第二、道歉适用主体不明确。任何政府官员出了错都有责任向公众道歉。而现有制度对道歉主体的规定不明晰，除了“负有管理责任的政府部门”，并没有规定其上级监管部门的官员是否道歉。道歉主体不明确造成严重的官员“替代”道歉现象。

第三、道歉条件狭窄。在制度中一般规定，发生重大事件，致使国家利益、人民利益和公共利益受到严重损害或者造成严重社会影响时,政府部门应当向公众道歉。而对于何种程度叫“严重”并没有给予明确界定。另外，一些看似“不大”，但对民众日常生活造成负面影响的事情是否也需要道歉。

第四、道歉对象覆盖面窄。道歉对象不应该仅限于当事人，由于政府行为影响广泛，应该仔细区分直接当事人和间接影响者。[8]

第五、道歉的形式不够郑重、多样化。道歉形式上，深圳市政府采取召开新闻发布会、在主要报纸刊载道歉书等形式。眉山市政府要求在市级媒体上公开道歉。但这些形式缺乏真诚，对民众没有心理冲击力，在实际运行中是否会起到公开道歉应起到的作用，需要进一步探讨。

第六、缺乏对政府道歉的监督、评价机制。众学者普遍认为，目前的官员道歉只能作为部门内部实行的自我约束和自我监督机制，公众只能被动接受，缺少与其配套的权力监督机制来监督政府道歉的具体执行，缺少制度化评价来评价政府道歉的效果、公众接受的情况等。

2、现实因素

第一、我国传统的神权政治观念、”官本位”意识和“面子”心理影响了我国行政伦理的建设。

学者普遍认为，在中国，神权政治观念、“官本位”传统思想和中国人的“面子”心理等大大影响了行政伦理建设。神权政治观念中，认为政权合法性来源在于“君权神授”“臣权君封”，强调官员对君主负责。在“官本位”思想影响下，行政官员被赋予了较高的社会地位和较多的社会尊重，他们生怕因向百姓道歉损了权威、丢了“面子”。姜风平直接指出：部分领导干部抱着“官本位”意识不放，无视党的批评和自我批评原则,缺乏反思、忏悔意识。认为道歉会影响自己的形象,影响自己的前途，不要说公开道歉，就连群众的知情权也被剥夺，能捂住的“秘密”尽量捂住。[9]

第二、我国政治制度环境对政府道歉影响 江淼在分析影响行政首长公开道歉的关键因素时认为，责任政府建设不到位和党政关系不协调影响了我国政府官员的公开道歉。我国的责任政府建设不到位，还存在责任划分不清、责任机制缺乏、责任追究不明等问题；另外，中国的干部制度坚持党管干部的原则，重大决策中，党管干部原则和“谁决定、谁负责”的首长负责原则在承担责任方面出现了相矛盾的方面。[10]

四、我国政府道歉制度的完善

官员道歉在实践和制度上的问题大大影响了政府道歉应取得的效果，因此，必须加快道歉制度建设和配套制度完善，以推动我国政府道歉的规范化、常态化发展。

在政府道歉应遵循的原则方面：第一，道歉应真诚。充分体现有错必改的心胸和诚意；第二，道歉应及时；第三，道歉方式应多样，但形式一定要服务于内容，还要符合民族习惯；第四，道歉应公开；第五，道歉的功能主要限于道德层面，而不应该被夸大，不应以道歉来代替应承担的实体责任。[11]

道歉制度的法律效力方面：要提高相关法律的效力等级，增加制度供给，必须由宪法来保证其正当性与效力性。

对于政府道歉制度的具体构想，学者们普遍认为，道歉主体必须明确。在道歉申明中，必须明确政府部门与官员的责任过失；道歉对象必须全面。由于政府行为的影响力，不仅要向当事人道歉，还应向本行政区域的全体人民致以歉意；道歉情形必须科学化、具体化；道歉形式必须公开化、郑重化、多样化，且在道歉申明中说明道歉原因、整改措施、时间进度以及责任承担安排。

对于道歉评价机制方面，有学者提出应建立行政道德评价系统，将政府道歉相关情况记录在行政道德评价记录中，作为日后部门职效评估与选拔任用的参考标准，以此促进有效行政。

五、反思与总结

综合各研究资料来看，对我国政府道歉的研究还处于起步阶段，评论性文章多，专业性研究少，缺少系统化、理论化的研究成果。研究主要集中于对当下我国具体的政府或官员道歉事件的简单分析和评论。研究成果主要集中在:（1）较为详细地梳理了我国政府道歉的理论基础，为其进一步制度化找到了理论支撑；（2）从政府、社会和公众多角度分析了政府公开道歉的意义，同时指出了我国政府道歉的种种异化趋势及负面效果；（3）从现有的制度情况和我国基本国情方面分析我国政府道歉出现困境的原因并积极寻求解决方式；（4）我国政府道歉制度体系方面的研究是众多研究中的重点和热点。各学者还通过借鉴国外的道歉事例来多方位、多角度构建我国政府道歉制度的规范体系，使其更全面、更科学、更具可行性。

尽管如此，笔者认为，还有一些关键点需要进一步研究。

第一、政府道歉和政府问责的关系需要更加明确。政府道歉是作为一种政府及其官员承担责任的方式还是作为一种明确错误、明确责任的承诺方式，这是政府道歉制度化过程首先需要明确的问题，对这个问题认识的清晰或模糊直接关系到政府道歉制度是否能发挥实际作用。二者关系需要进一步明确，道歉绝对仅仅是开始，道歉决不能代替承担政治责任、行政责任和法律责任。

第二、中西政府道歉的路径对比。一些西方国家的官员犯了错，上到总统、下到普通公职人员，向民众认错是再正常不过的事。但在其法律规章制度中，并没有政府官员道歉的制度规定。而中国的政府道歉的路径选择却是制度化。但鲜有学者研究中西政府选择不同道歉路径的原因所在。

［1］金婧、申锋.官员道歉的制度化困境及其路径选择［J］.法制与社会，2012,（2）：249.

［2］沈小平.聚焦政府官员公开道歉［J］ .政府法制（半月刊），2005，（19）（上）：23.

［3］张效诚.“公务员不作为道歉”只是一个起点［J］.社会观察，2007，（5）：42.

［4］长平.官员问责与道歉［J］.民主与科学，2009，（6）:75-76.

［5］胡海军.“道歉”之后怎么办［J］.党政论坛，2009,（4）：64.

［6］周亚越.官员道歉、问责及其制度安排［J］.云南社会科学，2009，（1）:49.

［7］石家友.警惕“失职道歉”的异化［J］.廉政瞭望,2007,(11)：30.

［8］唐斌.我国政府道歉规范的制度变迁及其特征分析［J］.中国行政管理，2010，（9）：40.

［9］姜风平.我们需要道歉［J］.实践，2006，（10）：47.

［10］江淼.行政首长公开道歉研究［D］.北京：中国政法大学，2010，（1）：23-24.

［11］任建明.向国外官员学道歉［J］.人民论坛，2009，（20)：33.