始终不渝地坚持和完善人民代表大会制度

刘文瀚

记者：李所长，您好！前不久，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表了重要讲话（以下简称“9·5讲话”），他指出：“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。”如何深入理解人民代表大会制度在我国政治生活中的地位和作用？

李林：习近平总书记“9·5讲话”，回顾了人民代表大会制度建立和发展的历程，为我们在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度、推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向。习近平总书记在讲话中鲜明地指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”这段论述深刻揭示了我国人民代表大会制度形成和发展的历史逻辑和实践基础。

人民代表大会制度是在中国共产党领导下，经过我国人民长期革命斗争实践产生和发展起来的，是马克思主义基本原理同中国革命具体实践相结合的产物。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政体，是与我国人民民主专政的国体相适应的国家政权的基本组织形式，它的核心内容，是全体人民按照民主集中制的原则，通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，通过各种途径和形式，依法享有和行使管理国家政治、经济、文化和社会事务的权利（权力），实现当家作主。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，集中体现了中国特色社会主义民主政治的特点和优势。

记者：为什么说人民代表大会制度集中体现了中国特色社会主义民主政治的特点和优势？

李林：人民代表大会制度是我国社会主义民主政治最鲜明的特点，在社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业中发挥了重大作用，极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性，显示出强大的生命力和巨大的优越性。

第一，人民代表大会制度保障了人民当家作主。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民；人民通过人民代表大会制度行使国家权力，实现当家作主。这主要体现在三个方面：一是在人民与国家权力机关的关系上，人民代表大会制度保障了人民作为国家主人翁的地位和权利。我国宪法规定，年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，除依法被剥夺政治权利的人以外，都有选举权和被选举权。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会由民主选举产生的人大代表组成。各级人大代表享有参加人民代表大会会议、审议各项议案和报告、提出质询案和罢免案、提出议案和批评建议、参加会议行使选举和表决等权利，享有发言和表决的免责权。各级人大代表对人民负责，受人民监督，必须努力为人民服务。二是在国家权力机关与“一府两院”的关系上，宪法规定，国家和地方各级行政机关、审判机关和检察机关，都由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。“一府两院”行使国家的行政权、审判权和检察权，通过执行人民代表大会的决策、决定和立法来实现人民意志。三是在国家权力机关的职权上，宪法赋予人民代表大会享有最重要、最广泛的国家权力，全国人大和地方各级人大通过行使人民赋予的这些权力，保障和实现最广大人民的根本利益。全国人民代表大会作为最高国家权力机关，依法行使涉及全国人民共同利益、国家和社会重大事务的各项职权；地方各级人民代表大会在本行政区域内，依照法律规定的权限，行使讨论、决定、任免和监督等职权。人民代表大会制度从政体上保证了人民权利与国家权力的统一，体现了“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则，保证了全国各族人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，充分享有宪法和法律规定的各项人权与基本自由。

第二，人民代表大会制度动员了全体人民以国家主人翁的地位投身社会主义建设。社会主义民主是更高类型的民主。全国人民代表大会通过的现行宪法明确规定，中国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，在社会主义初级阶段坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。这是人民当家作主、行使国家权力的经济基础和经济制度保障。人民代表大会以实现、维护和发展人民的根本利益作为各项工作的出发点和归宿。在立法工作方面，坚持民主立法、科学立法，用法律体现尊重和保障人权、维护社会稳定、民族团结和国家安全的要求，以法律体现统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然的和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，为促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展和建设和谐社会服务。在监督工作方面，把有关改革发展稳定的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为重点，监督并纠正有法不依、执法不严、违法不究的行为，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人民代表大会及其常务委员会通过不断加强组织制度和工作制度建设，密切人民代表与人民群众的联系，保证各级人大代表和常委会组成人员依法履行人民代表的职责，代表人民的利益和意志，促进公民有序的政治参与，推动人民当家作主的权利得到更充分的实现。

第三，人民代表大会制度保证了国家机关协调高效运转。如何实现民主与效率的平衡，历来是代议民主制面临的难题。在西方“三权分立”体制下，一些西方国家议会实行较长的会期制，任何议员可以连续发言数十上百小时，议会成为议而不决的“清谈馆”，加之立法、行政和司法三种机关相互掣肘，议会的效率十分低下。中国共产党领导人民建立的社会主义国家政权，采用民主集中制作为解决民主与效率相统一的一项重要原则。我国宪法规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。民主集中制作为人民代表大会制度的根本组织和活动原则，是实现民主与效率相统一的重要保障。60年来，全国人大和地方各级人大坚持民主集中制的原则，充分发扬民主，集中反映人民意志，依照法定程序集体行使立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权，集体做出决策和决定，较好地履行了人民代表大会的各项职责。在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，人民代表大会制度通过宪法和法律在国家行政机关、审判机关、检察机关之间做出合理分工，规定它们各自的职能和权限，明确它们相应的责任和义务，要求它们各司其职，各尽其责，协调一致地工作，支持和监督它们严格按照法定的权限和程序办事，保证了国家权力统一高效行使，真正把人民赋予的权力用来为人民服务。

第四，人民代表大会制度维护了国家统一和民族团结。国家统一、领土完整和民族团结是民主代议制度存在的前提和基础，因此，多数国家都用宪法和法律维护国家主权和安全，禁止以任何方式破坏国家统一、领土完整和民族关系。我国宪法明确规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。全国人大及其常委会通过监督宪法和法律实施，地方各级人大通过保障宪法、法律的执行和遵守，用法制方式维护国家统一和各民族团结。我国实行的是单一制国家结构形式，而不实行联邦制。在单一制和人民代表大会制度下，地方的权力来自中央的授予。国家遵循在中央统一领导下，合理划分中央和地方的职权，充分发挥中央和地方两个积极性的原则，主要从以下三个方面构建中央与地方的和谐关系。一是中央与一般省、直辖市的关系。全国人民代表大会通过的宪法和法律对中央与一般省、直辖市的职权做了比较明确的划分，在中央统一领导下，各省、直辖市依法行使各自职权，管理地方事务，促进了地方经济发展和社会全面进步。二是中央与民族区域自治地方的关系。全国人民代表大会通过的宪法和民族区域自治法明确规定，在少数民族聚居的地方，实行民族区域自治，设立自治机关，行使自治权。我国民族区域自治的成功实践，巩固和促进了平等、团结、互助的社会主义民族关系，保证了全国各民族的大团结和共同发展。三是中央与特别行政区的关系。在坚持一个中国、国家主权统一和领土完整的前提下，依据宪法的规定，可以成立特别行政区；特别行政区保持原有的资本主义制度长期不变，并由中央政府赋予其高度自治的权力。

记者：我国人民代表大会制度为什么要实行民主集中制和“一院制”，而不采用西方的那种政治模式？

李林：习近平总书记在“9·5讲话”中指出：“各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。”我国人民代表大会制度之所以实行民主集中制和“一院制”，这除了由我国的历史传统和现实国情决定之外，还有一个重要原因，就是我们要从制度上克服西方“三权分立”和“两院制”的局限性，创立由人民当家作主的新型政治体制。

先来谈一谈“三权分立”。它也称“三权鼎立”，是西方资本主义国家的政体原则。在资产阶级革命时期，这一原则对于否定封建专制统治，建立资产阶级共和国，具有进步意义。但是，西方国家实行的“三权分立”是以个人主义、自由主义为理论根据，以财产私人所有制为经济基础，以两党制、多党制为制度支柱，其最终目的是保证和维护资产阶级的政治统治。从本质上来说，“三权分立”是资产阶级内部的权力分工和利益分配，资产阶级是绝不会把自己的统治权分给工人阶级和广大劳动人民的。

其实，一些西方学者也不讳言“三权分立”的局限性。例如，曾任美国国会参议员的富布莱特在讲到美国的“三权分立”时就说过：“我们的政治体制今天运转起来非常不灵……在民主党控制国会而总统是共和党人时，宪法规定的行政和立法之间的内在抗衡就要大大加剧……国会常常不能就预算达成一致意见，也不能有效地削减财政赤字……这在很大程度上要归咎于我们政府权力分立体制所固有的行政和立法之间的抗衡。” 在西方议会制国家的“三权分立”中，立法机关和行政机关“实际上是相互混和而非相互分立的”。赫尔佐克教授在评价德国的“三权分立”时也指出：“议会和政府完全不遵守孟德斯鸠的分权要求：首先，因为政府由议会任命且任何时候都能被议会解散；其次，政府和‘政府的议会的大多数属于同一政党或联盟，因此两者间不可能真正分权。”

记者：西方国家的“三权分立”主要存在哪些弊端？

李林：概括起来讲：一是“三权分立”没有从根本上解决资产阶级国家权力凌驾于社会之上的基本矛盾，难以形成人民和社会对国家权力监督制约的制度化机制；二是在“三权分立”之下，人民不是国家的主人和民主的主体，公民权利与国家权力处于对立状态，公民权利经常遭到国家权力的侵犯，同时也成为抵抗国家权力的力量；三是以权力相互钳制为特征的“三权分立”，互相掣肘，彼此扯皮，降低甚至丧失了效率，使国家机器不能适应社会发展变化的需要。特别是20世纪30年代以来，随着西方国家政府职能和角色的转变，“三权分立”发生了“行政权强化、立法权式微、司法权政治化”的嬗变，传统“三权分立”原则在西方资产阶级的政治实践中渐趋走向衰亡。

再来看“两院制”。它是把议会分为上院（有的国家称为参议院、联邦院或上议院）和下院（有的国家称为众议院、国民议会或下议院）两个部分，两院代表不同的利益，依据宪法和法律行使大致相同或不尽相同的职权，两院分权制约的一种议会制度。目前，在世界设有代议机构（议会）的187个国家中，实行两院制的有72个国家，实行一院制的有115个国家。近代资产阶级创立两院制议会以来，不断受到批评。法国大革命时期著名政治哲学家西哀士表达了反对两院制最经典的观点，他认为：在两院制议会下，如果两院的意见是一致的，那么其中一院就是多余的；如果两院的意见是相左的，那么两院制就是罪恶的渊源。

其实，一个国家实行一院制还是两院制，是由这个国家的历史文化传统、基本国情、政治制度、国家结构形式等多种因素决定的，是各个主权国家自己的内政。我国为什么采用一院制的人民代表大会，而不实行两院制？邓小平早就深刻地回答了这个问题。他指出，中国大陆不搞三权分立、两院制，我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然，如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。

当然，我们坚持人民代表大会制度，应当以科学的态度学习和借鉴人类社会创造的一切文明成果包括政治文明的有益成果，破除盲目崇拜西方政治理论和制度模式的一切迷信。正如习近平总书记所指出的：“我们需要借鉴国外政治文明有益成果，但绝不能放弃中国政治制度的根本。中国有960多万平方公里土地、56个民族，我们能照谁的模式办？谁又能指手画脚告诉我们该怎么办？对丰富多彩的世界，我们应该秉持兼容并蓄的态度，虚心学习他人的好东西，在独立自主的立场上把他人的好东西加以消化吸收，化成我们自己的好东西，但决不能囫囵吞枣、决不能邯郸学步。照抄照搬他国的政治制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，甚至会把国家前途命运葬送掉。只有扎根本国土壤、汲取充沛养分的制度，才最可靠、也最管用。”

记者：当前我们应该如何坚持和完善人民代表大会制度？

李林：对此，习近平总书记在“9·5讲话”中提出了明确的方向和要求，即“四个必须”（必须毫不动摇坚持中国共产党的领导；必须保证和发展人民当家作主；必须全面推进依法治国；必须坚持民主集中制）和“五个加强”（加强和改进立法工作；加强和改进法律实施工作；加强和改进监督工作；加强同人大代表和人民群众的联系；加强和改进人大工作）。在具体实践过程中，应注意把握以下几点：

第一，始终坚持正确的政治方向。坚持和完善人民代表大会制度，必须始终以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，不搞指导思想的“多元化”，坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路，借鉴人类政治文明的有益成果，不照搬西方民主政治制度的模式，不搞西方的“三权分立”和“两院制”，把坚持党的领导、人民当家作主与依法治国统一于社会主义民主政治建设的实践，统一于社会主义现代化建设的全过程，推动人民代表大会制度的与时俱进，使社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济、文化权益得到切实保障。

第二，应当符合“五个有利于”的原则。这“五个有利于”的原则，即有利于加强和改善党的领导，有利于发挥社会主义制度的优越性，有利于调动广大人民群众的积极性，有利于国家统一、民族团结和社会稳定，有利于促进经济发展和社会全面进步。完善和发展人民代表大会制度，最根本的是要坚持中国共产党的领导，充分发挥党在国家政治生活中的领导核心作用，支持和保证人民通过人民代表大会制度，掌握和行使国家权力，通过法定程序把党的主张同人民的意志统一起来，制定为法律，从法律上、制度上保障坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

第三，积极探索完善和发展人民代表大会制度的新形式和新途径。新形势下，应当从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，紧密结合新的实际和发展需要，进一步落实宪法赋予人大及其常委会的立法权、重大事项决定权、国家机关工作人员任免权、监督权等项职权，充分发挥人大及其常委会作为国家权力机关的作用；进一步加强和改进人大的立法工作，培养立法人才，完善立法程序，推进立法公开，扩大立法民主，改进立法技术，提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系；进一步加强和改进人大的监督工作，遵循坚持党的领导、集体行使监督职权、不包办代替的原则，实施人大监督，强化监督权威，完善监督机制，丰富监督手段，加大监督力度，增强监督的针对性和实效性；进一步密切各级人大同人民群众的联系，更好地发挥人大代表在代表人民意志和人民根本利益方面的作用，真正执行人大代表依法履行职责的各项具体制度，支持、规范和保证人大代表依法履行职责和行使权力，不断增强代表工作的实效；进一步加强各级人大及其常委会的组织制度和工作制度建设，依照宪法、组织法、代表法、立法法等法律和程序规则，加强人大及其常委会工作和活动的规范化、制度化建设；进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

习近平总书记在“9·5讲话”中指出：“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督。”从我国的政治制度设计来看，我国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，实行人民代表大会制度的政体，实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，实行民族区域自治制度，实行基层群众自治制度，具有鲜明的中国特色。事实证明，这样一套制度安排，能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理；能够有效调节国家政治关系，发展充满活力的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，增强民族凝聚力，形成安定团结的政治局面；能够集中力量办大事，有效促进社会生产力解放和发展，促进现代化建设各项事业，促进人民生活质量和水平不断提高；能够有效维护国家独立自主，有力维护国家主权、安全、发展利益，维护中国人民和中华民族的福祉。中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路。因此，在建设中国特色社会主义的伟大历史进程中，我们将始终不渝地坚持和完善人民代表大会制度，不断开辟人民当家作主的新境界。

责任编辑：袁志平