中国近代电信业发展与立法略述——以民国时期广东地区为视角

易晨

中国近代电信业发展与立法略述
——以民国时期广东地区为视角

易晨

民国时期坎坷发展的广东地区电信业与立法进程息息相关，逐步完善的电信业立法推动了广东地区电信业、社会政治与经济环境、地区国防建设和文化教育事业的发展，对广东地区的近代化发展起到了极其重要的促进作用。

民国；电信业；立法；广东地区

清光绪五年（1879），李鸿章因军事用途，奏准自大沽至天津设置电报通信线路，此为我国办理电信的肇端。随后，政府对电信业采取官督商办的政策，在全国渐次发展。广东省处于南海之滨，毗邻香港、新加坡等地区和国家，华洋辐辏，政治、经济社会进步较内地为先，对电报通信的需求也较迫切，促进了广东地区电信业务的发展，成为全国电信业发展的先进地区。

进入民国后，广东地区作为革命策源地，经历了护法、北伐等诸多战役，电信设施也随着政治环境而形成了自有体系的发展。至全面抗战时期，广东地区已成为华南地区电信传输的中枢。民国时期坎坷发展的广东地区电信业与立法进程息息相关，逐步完善的电信业立法推动了广东地区电信业、社会政治与经济环境、地区国防建设和文化教育事业的发展，对广东地区的近代化发展起到了极其重要的促进作用。

一、民国时期广东地区电信业发展概况

清朝末年，广东地区为华洋杂处地带，而电报的创设也较内地为先。清光绪九年，兴办了自福建经汕头惠阳至广州的有线电报线路，此为广东地区与外省建立通信线路的初始。其后的10年间，广东地区分东西南北四路架设电报线路干线，并完成了中越（接线点为广东省东兴与越南芒街）、穗港的陆线接驳。至民国元年，广州至汉口的直达电报线路开通，广东地区实现了国内与国际电报线路的快速连通，地区电信业发展进入了兴盛时代。

（一）南京临时政府与北京国民政府时期（1912～1927）

民国2年，交通部划全国电信为13个区，每区设管理局一所，每局设监督1名。广东电报总局为广东地区电政管理机构，最早设立于广州西关，随后又渐次迁至靖海门外大东酒店。首任监督为冯仲壮。广东地区的电信业自此从“商办”进入“官办”时代。

自电信官办后，确立了电报营业收支。民国元年起，全国统一电报价目：省内的中文明码，每字收费6分，废止清政府每隔1省增收3分，出省分为1角2分及1角8分；英文或密码加半倍收费；加急电报按寻常电报3倍计算；出洋电报经由外国水线公司传递，依照合同定价收费，单独结算本线路费用①参见交通部广东电政管理局：《广东电政沿革史》，1943年，第14页。。民国2年至5年间，广东地区电信业营业收入以报费为主，年平均收入约20万元。省内的中文明码，每字收费1角，每隔1省增收3分；英文或密码则加倍收费；加急电报加收2倍。

当时期的电信设备，主要为有线电报机和无线电报机。民国元年，上海电报局派员刘述贤、梁春龄2人到广东安装韦氏单工快机，并在广东选拔了7名报员进行培训，经总局2名主管考核及格后，补为快机员，此为广东地区首批韦氏快机报务员。该韦氏机初通赣州，之后完成了与九江、汉口通联。

电信电路方面，设有广汕、广港、广梧、广赣、广阳、广汉六大电路干线。上述6条电路干线，为当时广东地区与省外及国际进行电信交通的主干线，省内各局之间的通信也依托上述干线经转路由。广东地处沿海地区，除上述陆线以外，还有黄埔、海口2条在水底敷设的水线。其中海口水线为琼崖与内地通信的主干线，自清光绪年间用至民国四年，后因维修工程浩大而废弃，改为无线电台通报。

（二）南京国民政府“黄金十年”时期（1927～1937）

在民国16年（1927）至民国26年（1937），广东地区电信业依托立法进程，积极参加电政统一运动，兴设无线电话，建立“整理线路委员会”，均走在全国之先，迎来了广东地区电信业发展的“黄金十年”。

民国16年（1927），时任广东电政监督陈希曾，因电报局设在地处僻静的三府前，而广州市商业和居住中心地处河南地区，有设立电报分局的必要。于是首先设立河南电报分局，通信线路方面，借用广州市过河电话水线来接通报线，并租用河南大基头民房为居址。其后，又分别在东堤设立南关分局、西关设立西关分局。不久后，南关分局改设在惠爱路，西关分局改设太平南路并改名为太平分局。“当时商民拍电咸称利便”。

林云陔任广州市市长期间,选请中外电学专家进行详细考察后，在全市改装自动电话。民国18年8月25日，由美商中国电气公司承装的自动电话工程告竣，是日正式通话，有自动电话4000门①参见自动电话管理委员会《广州市自动电话概况》，广州市政府印行，1956年，第17-18页。。民国21年，国民政府交通部在广东地区首先开发长途电话营业，实现长途电话利用电报线路通话，且设有报话合用装置，增加了电信收入。

为加强广州地区与国内外的通信联系，广州与中国电气公司订立开设省港长途电话草约，并呈广东省政府修正备案，于民国18年8月31日与中国电气公司正式签订工程合约；该长途电话工程自民国19年开工，沿广九铁路线敷设埋地电线，至民国20年8月竣工，9月1日在广东省政府礼堂举行了省港长途电话通话典礼。此为中国首条埋地通信电线。

民国16年，广东省在各党政机关组织公务人员实施军训，电报局全体报务人员积极参加，编为第七中队，枪械由公家发给，在省政府集中训练。此为我国电信人员首次实施军事化训练。民国24年，由交通部排除军事教官担任队长，在河南小港组织广东地区电报人员第2次军训。

南京国民政府成立以后，不仅对广东地区电信业进行了整顿和改革，而且也积极推动了电信业的建设，使广东地区的电信事业有了很大的进步，为抗日战争时期电信业在国民政府交通部的统一领导下继续发展奠定了基础。

（三）抗日战争全面爆发时期（1937～1945）

民国27年6月23日，南京国民政府颁布了《非常时期全国电信统制办法》，对电信业实施国家统制。在该办法中明确，报话居所人民无论国营、省营、民营均应随军进退，不得擅离职守。

广东首先遵照交通部规章，将电政管理局内设机构及职责进行改组，设总务、工务、报务、话务4课及会计室。其次因敌机频繁轰炸广州，原三府前居址建筑不坚，遂将报房迁至西堤二马路南方银行楼下，办公厅迁至原址对面国货银行二楼，无线电报话台仍留在原址。无线方面，除广东原有9部无线电机外，在曲江增设100W机1部，当时敌机终日沿粤汉、广九铁路线轰炸，因抢修线路工程队和无线设备辅助，确保通信如常。

至民国27年7月，交通部派李大超为广东电政管理局长，责以应付战时通信。李到任后，对广州沦陷前通信维持、材料机械案卷的抢运、电信管理机构的设置地和留守与迁移员工的名单均进行明确。27年10月21日广州沦陷。管理局于沦陷前3日，在高要成立西区联络处，管理局迁至西江都城镇办公，工作人员及设备材料等均提前分配出发。28年1月15日，因战事需要，管理局由都城迁至曲江。

广州失守沦陷后，广东地区的电信营业情况不降反升。自26年7月至27年6月，除沦陷区外，平均月收入为107000余元。其中国内报费60000元；国际报费28000元；长途话费11000余元。29年1月起，报费奉令增加80%，故该年度月平均收入增至281000余元②参见交通部广东电政管理局：《广东电政沿革史》，1943年，第49页。。

至广州沦陷交通部接管后，计至29年12月底，除沦陷区外，广东地区有铜话线路488公里，铁话线125公里，话杆10339根，铁报线6422公里，报杆53047根。抗战胜利复员以后，电信之复旧与扩展工作，积极进行。到1945年底，广东地区话线杆程3634公里，报线杆程8073公里，并在后方各城市陆续修建市内电话设施。

二、民国时期广东地区电信业立法与实效分析

（一）电信业立法所涉及的相关行业领域

电信业的立法，不仅包括专门的电信法律，而且还包括从各个方面影响和制约电信业发展的各种法律、法规和条例等。本节试图从电信业的立法角度，即法律的制定、颁布、实施及法律体系的逐步形成，描述立法对民国时期电信业的规定、调整和影响。

以电报专业的法令为例。民国元年，由于建国伊始各项电政事业均处于无序状态，特别是有线电、无线电等业务，线路堵塞已成常态。官军电报，因清朝末期惯例，南方都督以及各属军、政分府所发的电报“均列为一等”，免收费用，而影响了电信收入，又阻塞了商用电报的正常通信。所以民国初年交通部下定决心，以电报业务为重点，规范电政各项业务。交通部于民国元年5月颁布《限制通电办法》，并通电各省都督查照，制定5条命令，以规范各处通电漫无限制，壅塞线路妨碍要报的情况。该电令于6月1日起实行。在规范了官军电报的同时，交通部也考虑到对政府职能部门的政策倾斜，相继出台了一系列的减费章程与规范。如民国2年(1913)8月部令颁行《赈务电报免费章程》，对临时性特别紧急赈务的报务通信实行免费。随后又颁布了《铁路发电减费办法》《新闻电报章程》《交通部官电减费条例》等若干法令。为了规范发报办法、节约发报人的报资，同时也与国际接轨，交通部电政司分别于民国元年11月颁布了《电报挂号实施手续》，于民国2年9月颁布了《统一收发电报办法》，后又颁布了《交通部收发电报(英文)规则》。上述三类法令中规定，以收报人的姓名、地址预先向电局挂号设定为准则，并对洋文电报的收发程序等明确规定。此类电报运营条例的出台，在一定程度上促进了国内、国际电报业务的繁荣。

（二）电信法律的立法主体与法律文本

民国4年(1915)4月18日，中华民国北洋政府公布中国第一个《电信条例》,以法律形式确立了电信业的性质、地位、组织机构、管理模式和功能，明确了“电报电话不论有线无线及其他任何电气通信统称为电信”。主要内容包括：（1）电信事业不论何种，均由国家经营。（2）经政府许可，个人或团体可私设的电信为：铁路矿山及特别营业之用；船舶航海时所用；学术试验上用；一定区域内尚未有电话为联络者；无线电除航海或学术试验之用外不得私设。（3）政府依法对私设之电线有处置之权。（4）电信人员执行职务时，沿途应给予便利，电信材料除海关税外，概免课税。（5）电信线路不论经由何地，均应择便建设③参见张心澂：《中国现代交通史》，载《民国丛书》，第四编，第37辑，上海书店，1989年，第410-411页。。应当说，北洋政府公布的《电信条例》是我国电信领域第一部比较完备的指导性法规，它明确规定了电信国有的方针，以后我国电信条例的制定也受其影响较大。

国民政府定都南京后，为强化对电信等事业的管理而于民国16年（1927）公布了《交通部组织法》，明确了交通部电政司为电信管理机构的地位。同年8月，国民政府颁布了《电信条例》。主要内容包括：（1）明确电信的具体含义，指出电报电话不论有线无线及其他任何电气通信统称为电信，凡用电气由金属导线传递之符号字母文字形象及数目字名曰电报，其传递之语言声音名曰电话。凡用电波于空间传递之符号字母文字形象及数目字名曰无线电报，其传递之语言声音名曰无线电话。（2）规定中央与地方可以经营的电信种类，指出凡国家经营之电信由国民政府行政院交通部管理之，经国民政府行政院交通部或其委托机关之核准，允许由地方政府、公私团体或个人设置的电信为供铁路、矿山、船舶及航空机航行时通信或其他特别营业之专用者；因图收发之便利，其与当地之电信机关接线通电者；专供在一宅地范围内通信之用者；专供广播有益于公众之新闻讲演气象音乐歌曲之用者；供学术试验上之用者；在未有电话联络之一定区域内设置电话者。（3）规定交通部管辖全国电信事业的权限，指出国民政府行政院交通部对于以上公私团体或个人经营的电信有征收照费并制定取缔规则之权，必要时得派员在私设电信机关检查电信或依法令之规定得将私设电信供公用或军事通信之用，并得派员管理或出价收用之。对于违返规定私设电信或未向交通部领照而私自进口电信器材者，交通部可以处五十元以上二千元以下之罚金并没收其全部杆线机器及附件。（4）规定电信机关及电信员工的职责，指出电信内之事故应由通信人员负其责任,但电信因特别事故及不可抵抗之障害，如收信人姓名、地址不明等致迟滞或不能传达时通信者不得要求损害赔偿；国营电信机关及其职员工役对于往来电信之有无及其内容应严守秘密,职员工役退职后亦同；国营电信机关对于电信之内容认为妨害公众安全时，或者在军事期间认为对于密码或隐语电信有检查必要，而收发信人拒绝说明发信内容时，电信机关应当拒绝或停止其传递。（5）规定政府对电信有处置之权，指出政府因维持公众安全而认为必要时得指定区域停止或限制电信之传递①《国民政府公报》，法规，第二三四号，中华民国十八年八月五日公布，见中华民国国民政府公报影印本，第30册，中华民国国民政府文官处出版，台北成文出版社有限公司印行，1972年9月。。

将南京国民政府与14年前北洋政府颁布的《电信条例》相比较，可以发现二者既有相似性，又有显著不同。例如，在电信国有、公私团体或个人设置其电信设置规则、交通部对电信的处置权力等方面有相似性。而对于电信这一概念的范畴、交通部对团体或个人设置电信设置的管辖、处置权力以及电信管理机关和电信人员职责等方面，有显著不同。

细析其相似性的原因，虽然在北洋时期电信业的政策与法令得不到实际施行，但随着电信业的技术发展，其电信法律管理体制已开始形成，其电信条例内容对于南京国民政府有借鉴意义。而特异性，则与南京国民政府试图加强政府对于电信业的监管和控制力度，确保国家政治、经济和国家安全有关。

至民国22年，电信立法主体及法律文本（法令）趋于成熟。其法律文本可分为：一般关系法令、组织、人事、官军电报、工务及电料、会计及稽核、取缔八类。蔚为大观，共计261份。

（三）电信业立法在广东地区的实效分析

从清末至民国26年（1927）南京国民政府成立，广东地区一直处于战乱时期，北洋政府无法对广东地区的电信业进行统筹规划，使之稳步提升。时至南京国民政府接手，广东地区的电信业已进入内外交困的情形。在内部，因为北洋政府中央权力的丧失而导致广东地区电信业中央、地方、各部门各自为政，存在电信管理系统紊乱的现象；而长年的军阀混战造成了电信设备、线路陈旧、老化、损毁严重，严重影响通信数量和质量。在外部，以水线公司为代表的外国电信公司长期把持我国的国际电信通信，使我国国际电报利权严重外泄，也影响国家安全。而清政府、北洋政府欠下的电信外债，因苛责的担保条件而束缚了广东地区电信业的发展。

南京国民政府成立以后，不仅对广东地区电信业进行了整顿和改革，而且也积极推动了电信业的建设，使广东地区的电信事业有了很大的发展，为抗日战争时期电信业在国民政府交通部的统一领导下继续发展奠定了基础。

三、立法进步对广东地区近代化的现实意义

（一）对民族电信业发展的促进

自清光绪26年，我国的国际通信、长途电信被丹麦、德国、日本等国的水线公司所操纵垄断，直至北伐成功，于民国18年我国国际电台正式成立，遂先后与马尼拉及欧美各国正式通报。至民国19年12月24日，交通部颁布《商办海底电线登陆取缔规则》予以取缔。往昔操纵于外商的国际电信主权，乃由我国收回，自行经营。民国25年，交通部出资将汕头地区四家商办电话公司收归部有，并借此机会，对广东地区的铁线通信线路升级改造，至26年，完成了广州经湘潭、英德至曲江、曲江至大庾及曲江至宜章铜话线路，分别与湖南江西2省铜话线接驳，完善了长途电话线路。民国26年，广州开设与河内、上海、澳门、福州、厦门、汕头、香港等直接无线电报，使内地国际电报不必集中上海国际电台转发，减少转报手续，增进传递速率。据民国36年（1947）统计，我国直达外国电报电话电路，共达27路，与世界各国国际电路数量比较，我国居第四位。民族电信业的振兴，促进了中国近代社会、政治、经济及国防的发展。而民国时期电信业的立法进步，直接促进了民族电信业的发展。

（二）对广东地区经济、文化发展的推动

电信业的建设，为城市近代化建设的重要内容之一，民国时期，通过立法而逐步完善的电信业，对广东地区经济与文化发展有极其重要的推动作用。

电信经济方面，通过多年建设，广东地区在抗战前建设电话线路达到六千余公里，胜利后，包括修复残存及接收军线，共计4548公里。省际通信方面，完成了粤汉电话线路建设，广州至南京、上海的电话，也由京汉等载波线路转接，十分便利。

表1 民国26～31年广东地区各种报话机械统计表

教育方面，广东自民国元年设立陆军电讯学校，由电报局派员任教官，毕业学员有百余人，其中十几人先后进入电报局工作，为广东地区的干部人才。民国15年（1926），由建设厅长孙科在广州设立广东电信学校，委任陈剑如为校长，并聘请电报局人员为教员，一切学科均参照交通部中等学校来设立。民国16年，首次在广东设立广东电政月刊社，提倡电信业学术化，徵求全省电政同人的学术著作及艺术创作，共出版3卷36期，为广东地区电信业的首创刊物。民国18年成立广东电报补习所，对来粤报效电政事业人员进行业务训练，经考试合格者，予以叙用。后又于民国24年设立广东电政人员养成所，招考中等学校以上毕业学生入所训练。当时投考人数达到4000余人，仅录取50人、核准毕业19人。除少数留广东工作外，均派往上海电报局实习。

（三）对当代电信业立法的借鉴意义

作为中国电信业立法发展过程中的重要组成部分，民国时期的电信业立法对当代电信业立法有着重要的影响和借鉴意义。

首先，是立法与执法必须并重。民国建立以来，电信业立法得到充分的重视，但是不论立法多么重要，归根结底要执行实施。民国初期政治经济形势的动荡，以及地方政府或其他部门的揽权、推诿，使得有线法规沦为空文，有法不依、执法不严的情况较为严重。现代中国，《电信法》多年未能推出，导致规范行业的基本准则和要求以及行业管理方面存在很多问题。此外，从电信业或者泛化到整个互联网行业来说，它又是一个发展非常快的行业，不断有新的东西出现，不断受到新的冲击，因此在立法方面，要跟上形势的变化。目前虽然存在一些与通信相关的法律法规，但具体到传输、安全、业务、消费者权益保障以及产业运作的合法性等层面，还有许多需要提升和完善的地方。推进电信业法制化建设，除了制定法律之外还有执法问题。目前互联网存在多头管理问题，管理部门和机构太多，而综合管理机构缺乏，导致操作起来出现的问题比较多。在通信领域，很多管理、整治行动通常采取联合执法的形式，但同时也暴露出监管力量分散、执法效率不高的问题。

其次，是提高立法人员的专业化程度。立法人员作为立法的决策者、起草者、审议者，构成了一切立法活动中的主体。作为立法目的、立法意图的实现者和立法技术的直接操作者，立法人员素质高低和能力强弱，直接对立法质量起着决定性作用。民国时期，电信立法人员有专职与兼职之分。专职人员主要是国家立法机关的议员、立法委员和国家教育行政部门立法机构的参事。议员、立法委员所学大多为法律、与法律关系密切的政治经济学等专业，或者从事过法律相关工作，其专业素养一般都比较高。南京国民政府时期对立法委员的人选标准除强调政治素质外，另一大要求就是于法律、政治、经济有相当学识经验者，特别看重立法人员所必须具备的专业知识。而交通部电信立法机构参事几乎全部从事过电信或电信管理工作，便于减少电信立法的盲目性，使电信法规更具可行性。兼职人员指那些被邀请参与立法的人员，以电信业的专家学者为主。他们之所以被邀请主要是他们的专长、在电信业的声望或从事的工作与立法内容要调整的领域密切相关，均为非专职立法人员，不拿薪俸，没有编制，开会时才汇集，立法工作一旦完毕，他们的立法使命也随之结束。目前，在我国电信立法主体的构成中，明显缺少跨学科研究的专业人员，常常是精通法学的几乎不关注电信业，研究电信发展的又很少研究法律，换言之，既研究电信业又精通法律的专家学者在立法主体构成中所占比例太少。另外，无论法学专家还是电信专家一般都缺少电信行业实践经验，对电信实践中出现的问题知之甚少，而行政部门中又明显缺乏专家型的工作队伍。立法人员整体素质不高，直接影响了电信立法的质量，许多立法往往不尽完善，或有不明确、不确切之处，容易引起歧义或有不协调、不符合实际的弊病，难以操作执行。

国民政府时期广东地区电信业的发展历程给我们留下了许多有益的历史经验与教训。在电信国营为主的立法方针下，国民政府交通部得以集中全国的相关资源，进行大规模跨区域的电信建设。在此期间，广东地区电信基础设施建设及电信业务进一步发展，电信管理体制进一步完善，电信主权进一步完整，由电信立法推动了电信业发展，也进一步推动了广东地区的现代化进程。

[1]交通部广东电政管理局.广东电政沿革史[M].1943：5.

[2]赵曾珏.中国之电信事业[M].商务印书馆，1943：21.

[3]交通部广东电政管理局.广东电政沿革史[M].1943：5.

[4]广州年鉴编篆委员会.广州年鉴（卷15）[M].公用，1935：22-24.

[5]非常时期全国电信统制办法，国民政府交通部档案[R]. 1938-6-23.

[6]中华民国史档案资料汇编.（第五辑第二编）财政经济（十）[M].江苏古籍出版社，1991：829-831.

[7]民国22年.交通部电政法令汇刊.

[8]肜新春.民国经济[M].中国大百科全书出版社.

[9]广东经济建设的现阶段.经济建设[M].北京：经济建设出版社，1947，（01）：14.

[10]林炯如等.中华民国政治制度史[M].上海：华东师范大学出版社，1995：190.

易晨，广东省长途电信线路局中山分局。

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