中国海外经济利益维护机制探析

王发龙

（山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

经济学研究

中国海外经济利益维护机制探析

王发龙

（山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100）

近年来，中国海外经济利益面临着地区局势动荡、贸易保护主义抬头、投资风险上升、海上运输通道受困等多重威胁，敏感性和脆弱性与日俱增而屡遭重损。二战后，欧美大国逐渐构建起完备的海外利益维护机制，为海外经济利益的发展与安全提供了有效保障。中国应借鉴西方国家维护海外经济利益的历史经验，从战略框架搭建、国内立法与政府机构设置、国际机制改革与创建、海外军事力量投射与运用、民间力量培育等层面着力，构建海外利益维护机制以提升维护海外经济利益的合法性与有效性。

海外经济利益；维护机制；西方国家

近年来，中国海外利益在快速发展的同时面临着不断增多的现实威胁和潜在风险，海外利益维护已至刻不容缓之势。十八大报告强调：“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益。”［1］学界已开始关注海外利益问题，但中国海外经济利益维护机制尚缺乏充分的理论研究。本文基于对中国海外经济利益威胁因素和西方国家海外经济利益维护经验的分析，提出了中国海外经济利益维护机制。

一、中国海外经济利益面临的主要威胁

全球化时代，海外利益的发展与安全面临着多重威胁。根据威胁来源，海外经济利益的威胁因素概分为三类（表1）。其中，体系性威胁和地区性威胁多是潜在的、长久的威胁，领域性威胁多为现实的、直接的威胁。目前，中国海外经济利益面临的风险主要是领域性的现实威胁：

（一）利益所在国政局动荡

近年来，中国海外利益所在国（所在地）发生的内战、党派斗争、种族冲突及其导致的政治局势动荡、社会环境混乱等问题，成为威胁中国海外经济利益发展与安全的主要风险之一。自实施“走出去”战略以来，中国对市场开拓、海外投资、能源开发和基础设施建设等海外利益目的地的选择，逐渐从东南亚、北美、西欧向风险较高、局势动荡的非洲、中东和东欧等地转移。比如，中东和北非地区能源储备丰富，约占全球石油储量的57％和石油出口量的70％，这对中国的能源供应和能源安全具有重要的战略意义。2011年2月16日以来，利比亚国内局势持续动荡，致使35 860名在利的中国公民撤离，50个大型中资项目惨遭188亿美元的巨大经济损失。再如，自2013年11月21日乌克兰暂停与欧盟签署联系国协定以来，乌国内政局的动荡有不断升级之势，这直接影响了中乌两国在经贸、军事、农业等领域合作关系的进展。其中，中国在乌克兰数百亿美元的投资、涉及300万公顷的“农田租赁”项目和金额达30亿美元的“贷款换玉米”计划等项目的进展难免受阻。为此，审慎选择投资目的地，保障在政局动荡国家的海外经济利益的安全已成为中国外交亟须解决而又不可回避的现实问题。

表1 中国海外经济利益的威胁因素

（二）利益相关国的贸易保护主义

加入世贸组织以来，中国对外贸易实现了跨越式发展。其中，年度货物进出口总额由2001年的42 183.6亿元增至2013年的258 212.3亿元（图1）。目前，中国已成为全球最大的货物贸易国，是120多个国家的最大贸易伙伴。2008年世界金融危机爆发以来，中国与他国的贸易争端、贸易摩擦逐渐复杂化、常态化，中国亦成贸易保护主义的主要目标。据商务部数据显示，2002年至2012年，中国应对国外贸易救济措施案842起，涉及金额736亿美元。其中，西方大国成为对华采取贸易保护主义的主要国家。2009年，美国发起对华贸易调查29起，涉及金额76亿美元。2009年12月30日，美国国际贸易委员会裁定对华油井管加征10％-16％的关税，涉及金额27亿美元，是迄今为止金额最大的美国对华贸易制裁案。2010年6月至9月，欧盟对中国数据卡展开反倾销、保障措施和反补贴立案调查，涉及1 000余家中国企业，涉及金额41亿美元，是迄今为止中国所遭的最大贸易救济调查。客观而论，世界经济复苏乏力致使全球贸易环境持续恶化，中国对外贸易的敏感性和脆弱性日渐凸显，面临着不断增多的反倾销、反补贴、贸易救济措施、技术贸易措施和环境贸易措施等方面的威胁，不仅阻碍了中国对外贸易的健康发展，还影响了世界经济的复苏进程。

图1 2001-2013年中国年度货物出口总额

（三）海外投资风险日益增加

联合国贸发组织《2013年世界投资报告》显示，2012年中国对外直接投资840亿美元，是仅次于美国和日本的世界第三大对外投资国。自实施“走出去”战略以来，中国企业在金融衍生品、期货投资、基础设施等领域的海外投资在获得巨大经济收益、扩大国际竞争力的同时，面临着全球性和地区性的金融危机、经济危机，利益所在国的市场变化、政策变动和安全审查以及领域性的利率风险、物价风险、外汇风险等多重风险的威胁。比如，2007年美国次贷危机引发的全球金融危机严重威胁了中国海外投资的发展与安全，致使部分中资企业损失惨重（表2）。2010年4月27日，中国国际贸易促进委员会发布的《中国企业对外投资现状及意向调查报告》显示，仅有13％的海外中资企业未受此次金融危机的影响。华黎明表示，“近千亿亏损让人触目惊心，实际上这还是冰山的一角，中国对外投资真实存在的风险要比现在已经暴露的大得多。”［2］可见，如何规避各类投资风险、营造良好的投资环境以保障海外投资安全，已成为中国政府和海外投资者亟待应对的重大现实问题。

表2 近年中国企业海外投资亏损主要案例

（四）海上运输通道安全受困

“海洋使其本身成为最重要和最惹人注目的是其可以充分利用的海上航线……受各种原因的制约，只能选择其中某些作为航线。”［3］目前，中国海上运输通道安全主要面临两大威胁：一方面，大国的军事存在威胁着海上运输通道的安全。奥巴马政府表示：“美军将保持稳定的海外军事存在，包括例行部署和双边以及多边的训练演习。”［4］目前，美国在其控制的16个海洋咽喉要道附近部署了大量军事基地，其中，美国在迪戈加西亚岛驻守大量军力，使中国在印度洋的运输面临着美军的监视和威胁。2000年，印度的《海洋新战略构想》提出，印度通过建立强大的海军控制通往印度洋的苏伊士运河和马六甲海峡等七大战略通道，将直接威胁中国在该地的航运安全。另一方面，海盗和劫匪等非法势力威胁着海上运输通道的安全。近年来，中国对外能源依赖度大幅提升，50％的石油靠海外进口且其中80％依赖海上运输，而海盗活动猖獗的亚丁湾、印度洋和马六甲海峡又是中国能源运输的要道。为此，中国人员和船只屡遭海盗的侵袭。其中，2008年1至11月，中国航经亚丁湾的1 265艘船舶有83艘被海盗侵袭。随着海外经济利益的拓展，如何保障人员、货物和能源的海上运输安全已成为中国的重要外交任务。

作为新兴大国，中国的海外利益发展历程较短、海外利益维护经验不足。为更好地维护海外经济利益，中国应了解、借鉴西方国家维护海外经济利益的路径机制和历史经验。

二、西方国家维护海外经济利益的路径与机制

二战后，西方国家大多从构建国家安全战略、完善法律制度和政府机构、建立国际经济机制、布设海外军事力量、培植非政府力量等方面拓宽了海外经济利益维护路径，形成了完备的海外经济利益维护机制。

（一）将海外经济利益维护列为重要战略议题

二战后，西方国家的战略决策层高度重视海外经济利益维护问题，大多将保障海外经济利益的发展与安全列入国家安全战略框架。对大国而言，发展和维护海外经济利益通常占据国家战略的核心。2010年5月，奥巴马政府发布的《国家安全战略》报告中提出，安全、繁荣、价值观和国际秩序是美国的四大利益。为应对21世纪的复杂威胁与挑战以维护海外经济利益，必须“整合能够推进国家利益的各种能力”［5］。1994年，法国的《国防白皮书》提出，“海上战略能源和物资补给线的安全与畅通是与国家根本利益息息相关的战略利益”［6］。俄罗斯虽非经济强国，但维护海外经济利益乃其主要外交任务之一。2004年，时任俄外长的安德烈·杰尼索夫（Andrei Denisov）表示：“我们在海外市场必须充当坚决维护生产商和出口商利益的忠实执行者。俄罗斯外交部和经济发展部的对外使命是充当海外经济利益发展的急先锋。”［7］67对中小国家而言，海外公民安全是海外利益维护的重点，海外经济利益虽非国家安全战略的核心但仍是重要的战略议题。比如，2007年，波兰颁布的《波兰共和国国家安全战略》报告提出，将“保持较强的国际地位和有效推进海外利益”视为“其他较为重要的国家利益”［8］29-30。

（二）依靠国内立法和机构建设维护海外经济利益

二战后，国内立法成为西方国家维护海外利益的显著特点，他们在对外贸易、海外投资、对外援助等方面的立法，为海外经济利益安全提供了法律保障。其中，西方国家为维护海外公民的人身安全和经济权益，制定了有关领事保护的法律法规。2005年，美国发布的《美国法典》（第22篇《对外关系与交往》）中的《外交事务管理》《美国公民在外受到重大灾难或意外时的处理程序》等条款，规定了海外公民的权利和总统、国务院等机构的职责。为保障海外投资的发展与安全，美国除先后制定《共同安全法》《海外反腐败法》等法律之外，还设立了海外事务管理局、海外安全顾问委员会等相应的政府机构，为海外投资者提供资金、保险和信息等方面的管理和服务。2008年海外安全顾问委员会以报告的形式列举了对非洲投资的不利因素，即非洲主要城市不断上升的犯罪率、尼日尔三角洲的绑架事件、苏丹达尔福尔问题、索马里海盗及商业和金融欺诈［9］，从危机预警、应急管理等方面消减了美国在非的投资风险。再如，2004年6月14日，日本参众两院通过了《国民保护法》。12月14日，日本公布了“国民保护基本指针”要点，明确了政府机构的职责和紧急事态的应对措施等规定。

（三）借助国际机制维护海外经济利益

在双边国际机制方面，西方国家通过与利益相关国签订双边的投资保护协定、自由贸易协定、税收协定等保障海外经济利益安全。二战后，西方国家开始推行友好通商航海条约、投资保证协定、促进和保护投资协定等双边条约。1962年，德国首次与马来西亚签订了促进和保护投资协定，以实体性和程序性规定维护两国的私人直接投资。在多边国际机制方面，西方国家建立了以国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织为支柱的国际经济机制。奥巴马政府的《美国国家军事战略》提出：“美国利益与更加广泛的国际稳定体系紧密相连，该体系包括联盟、伙伴关系和多边机制。”［10］美国凭其在国际经济机制中的主导地位，以推行贸易自由化、巩固美元国际地位等方式保障海外经济利益安全。无独有偶，“二战以来，英国的许多帝国利益是在诸如英联邦、主要国际金融机制、北约、联合国和近年来的欧盟等许多新的、广为国际社会认可的国际组织的旗号下获得的。”［11］异于美英等国的是，俄罗斯偏于借地区机制发展海外利益。近年来，俄罗斯寻求在波罗的海国家理事会、巴伦支海委员会、俄罗斯-阿拉伯商务理事会等地区组织内建立国家商业理事会，通过争取上述组织的商业会员资格来保障海外经济利益的发展与安全。［7］28

（四）运用军事力量维护海外经济利益

二战后，军事力量仍是西方国家维护海外利益的重要选择。托马斯·弗里德曼（Thomas L Friedman）坦言：“离开看不见的拳头，市场这只看不见的手将永远不起作用。离开麦道公司（F-15战斗机的制造者），麦当劳就不能蓬勃发展。保障硅谷科技在世界发挥作用的看不见的拳头，叫作美国陆军、空军、海军和海军陆战队。”［12］美国对军事力量的投射和运用有多种方式，部署海外军事基地乃其维护海外经济利益的重要战略依托。《2013财年美军基地结构报告》显示，美国在全球40多个国家部署了598个海外军事基地［13］，为能源运输、海上商船、远海补给等提供军事保障。作为世界军事强国，俄罗斯亦高度重视军事对海外经济利益的保障作用。《俄联邦2020年前海洋学说》提出，“海上军事活动事关俄在世界海洋的国家利益和安全，属国家的最优先方向。”普京曾表示，俄罗斯海军的任务是保障海洋经济权益，保护世界大洋上俄罗斯的经济利益［14］。作为较早拓展海外经济利益的老牌国家，英国仍未放弃以武力为市场开拓、获取原料和远洋贸易保驾护航的传统。英国《2007年度政府改革报告》提出，将国防部工作与军事开支作为维护全球利益的重要支柱。波兰为消减公民和海外利益面临的各种威胁，提出其军队应具有海外行动乃至向海外派兵的能力［8］35。

（五）发动非政府力量维护海外经济利益

西方国家的公民社会较发达，跨国公司、行业协会、商会等非政府力量是维护海外利益的重要辅助力量。非政府力量与政府通常保持着技术性和政策性的互动关系，他们有意无意地参与海外经济利益维护，政府机构也有意发动非政府力量来实现海外利益。其中，传统大国有借非政府力量维护海外经济利益的传统。1600年12月，英国成立东印度公司并准予其贸易特许、发行货币和组建军队等特权，使其成为英国开拓商品市场、获取资源能源的得力工具。二战后，美国为促进海外投资的发展，通过与利益相关国举行谈判、签订协议、提供援助等方式保障海外私人投资者和跨国企业的安全。现实表明，美国跨国公司在对外贸易、海外投资方面发挥了无可代替的作用，成为保障美国海外经济利益安全的重要主体。作为新兴经济体，印度亦注重发挥企业、商会、智库等非政府力量在海外经济利益维护中的作用。2003年6月，印度前大使基尚·拉纳（Kishan S Rana）表示，过去30年印度通过调整外交机制来服务海外经济利益。其中，商会和智库成为外交机制的延伸，在消减国外经济制裁和开展二轨外交方面发挥了重要作用，此即独特的“印度公司现象”，外交部应使其机制化或大力推广。［15］

三、中国海外经济利益维护机制

西方国家海外利益发展的历史与现实表明，多元的维护路径、完备的维护机制是海外经济利益安全的有效保障。为更好地保障海外经济利益的发展与安全，中国应构建完备的海外经济利益维护机制。

（一）构建海外经济利益维护的战略框架

海外利益安全是关涉国家发展的战略问题，海外经济利益维护机制需以国家战略为统领。西方国家的战略决策层高度重视海外经济利益维护问题，大多将海外公民、对外贸易、能源运输等视为战略议题。随着对外贸易、海外投资的迅速发展，中国应将海外经济利益维护提至国家战略高度，为海外经济利益安全提供战略保障。首先，秉持促进海外经济利益发展的战略。改革开放是中国海外经济利益生成与发展的主要内在驱动力。全球化时代，中国应秉承改革开放、“走出去”和“引进来”等战略，为海外经济利益发展提供战略支撑。其次，明确海外经济利益维护的重心和目标。对快速崛起的中国而言，保障海外公民、对外贸易、能源开采的安全是当下海外经济利益维护的重心，追求在领域性、地区性和全球性经济机制中的话语权、决策权乃至主导权是不应放弃的长远利益与战略目标。再次，提升海外经济利益维护路径的综合性与层次性。后冷战时代，中国海外经济利益面临着复杂的现实威胁和潜在风险，既应从提升国家综合实力、改革与创建国际机制、加强国际文化交流等层面增强国家维护海外经济利益的能力，又要强化海外华侨、跨国公司和民间组织等利益主体的自我维护能力。

（二）加强法律制度与政府机构的建设

法律制度是海外利益维护的合法框架与重要手段。中国早已重视海外经济利益维护问题，但尚未制定关于海外利益维护的完整法律体系。胡锦涛曾强调：“要增强我国海外利益保护能力，完善相关法律法规，健全预警和快速反应机制”［16］。为此，中国应建立健全关于海外利益维护的法律体系和制度保障。立法保护是西方国家维护海外利益的重要方式，中国亦应出台《对外援助法》《对外投资法》《能源安全法》等法律，完善政策协调、危机预警、应急管理、保险补偿等制度，引导和规范人员、商品和资本的跨境流动，为海外经济利益安全提供法律保障和制度支撑。此外，中国应加强相关政府机构的建设和协调。海外利益维护是一个复杂而艰巨的任务，需多个相关机构的参与和协作。目前，中国对海外经济利益的管理分散于多个机构，存在职能交叉、管理混乱和执行力差等问题，难以提升海外经济利益维护的有效性。为此，中国应健全大部制和部际协调机制，建立海外事务管理局或海外利益安全局等专门性、综合性的管控机构，统合外交部、商务部、国防部等涉外部门，加强政策协调、风险评估、信息搜集等方面的协作。

（三）增强对国际机制的运用、改革与创建

目前，中国海外利益维护倚重双边外交、双边合作而对国际机制的运用不甚充分。十六大报告强调：“我们将继续积极参与多边外交活动，在联合国和其他国际及区域性组织中发挥作用，支持发展中国家维护自身的正当权益。”［17］作为国际社会的后来者，中国首先应加强运用现行国际机制，借国际组织、国际协约之力消减海外利益的威胁。比如，中国应继续参与联合国框架内的护航行动、维和行动和反恐行动，保障海外公民、对外贸易、能源运输的安全。其次，应推进改革不合理的国际机制，提升其合法性与有效性。中国应推动世贸组织、国际货币基金组织等经济治理机制改革，消减海外经济利益发展的结构性障碍，使新兴国家的政治诉求与经济权益得到制度保障。再次，应积极参与创建国际机制，解决国际经济治理中的“制度失灵”和“制度赤字”等问题。中国应继续推进上海合作组织、二十国集团、金砖国家开发银行等国际机制的建设，提升在地区性和全球性国际机制中的话语权，从根本上保障海外经济利益安全。随着综合国力的提升，中国应在国际机制的运用、改革和创建等环节上奋发有为，提升海外经济利益维护的合法性与有效性，以消减他国的错误认知和战略疑虑。

（四）强化军事力量的投射与运用

军事力量是各国维护海外利益的坚强后盾和根本保障。中国坚持走和平发展道路，反对动辄诉诸武力或以武力相威胁，但并未放弃以武力维护国家利益的决心和意志。习近平强调：“我们爱好和平，坚持走和平发展道路，但决不能放弃正当权益，更不能牺牲国家核心利益。”［18］“和平”表达了中国的意愿，实现和平发展不仅需以强大的国防能力保障国家安全，还要以军事力量维护海外利益的安全。冷战后，中国海外公民和法人的合法权益、能源产地、石油运输线、贸易通道不断遭到恐怖主义、海盗和劫匪等不法势力的威胁。加强海外军事力量投射以打击和威慑各种威胁，成为中国海外经济利益维护的正当需求和无可回避的现实选择。2013年国防白皮书《中国武装力量的多样化运用》指出：“开展海上护航、撤离海外公民、应急救援等海外行动，成为人民解放军维护国家利益和履行国际义务的重要方式。”［19］为此，中国应在强化军事力量建设的同时，增强海外军事力量的投射和运用，在国际法和联合国安理会等合法框架内以参与维和行动、海上护航、反恐合作、联合军演等方式，为海外经济利益安全提供坚强后盾。

（五）充分发挥民间力量的辅助作用

海外经济利益有其不同的主体和层次，分属于公民利益、法人利益和国家利益。其中，公民、企业和非政府组织等民间力量是发展与维护海外经济利益的重要主体。西方国家海外经济利益维护的实践表明，跨国公司、行业协会、商业安保公司等非政府力量成为国家维护海外经济利益的有效辅助力量，不但减轻了政府的压力、提升了效率，还消减了公权力的浪费和低效运用。改革开放以来，中国民间力量的跨境流动日渐增加，快速拓展着国家的利益疆界。比如，全球有3000多万华侨，他们既是增进中国与利益相关国关系的纽带，促进海外经济利益拓展的重要力量，亦是易于遭到排华、反华等威胁的弱势群体。目前，中国的民间力量发展尚不成熟，政府是海外利益维护的绝对主导力量，民间力量尚缺乏较强的自我维护能力和保护意识。为此，政府应在法律、政策、资金、信息和安保等方面，为民间力量提供充分的支持和保障，增强不同利益主体间的合作与协调，发挥他们在发展与维护海外经济利益中的积极性、主动性和创造性，形成以政府为主导、以民间力量为辅助的海外利益维护体系。

四、结语

国家海外经济利益维护机制的构建和实施与其综合实力、国际地位以及海外利益发展状况等因素密切相关。对新兴大国而言，海外经济利益维护应当借鉴传统大国的历史经验，更要探索符合自身国情和国际形势的新型路径。对中国而言，海外经济利益的有效维护当以完善海外经济利益维护机制为要，但其核心在于构建具有战略性、前瞻性和导向性的海外利益维护战略。

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［18］习近平.进一步关心海洋认识海洋经略海洋推动海洋强国建设不断取得新成就［N］.人民日报，2013-08-01.

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〔责任编辑：冯胜利〕

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A

1000-8284（2015）04-0119-06

2014-11-14

国家社科基金青年项目“金融危机后新兴经济体参与全球经济治理的挑战及我国对策研究”（11CGJ007）

王发龙（1984-），男，山东费县人，博士研究生，从事国际政治理论研究。