城市社区自治组织体系的整合与地方政府的限权

胡国民

（中共宁波市委党校，浙江宁波315012）

城市社区自治组织体系的整合与地方政府的限权

胡国民

（中共宁波市委党校，浙江宁波315012）

搞好社区治理的关键是要克服居委会的行政化，制约地方政府的越权行为。首先，社会组织的力量能够制约地方政府的权力；其次，现有社区体制有缺陷，城市社区居委会行政化与单一的居委会体制有关系；最后，整合社区自治组织体系，限制地方政府的越权行为，逐步克服居委会的行政化。

社区自治组织体系；限制权力越位；地方政府

搞好城市社区治理的关键是要克服居委会的行政化，制约地方政府的越权行为。这不仅要求推行地方政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，强化权力运行制约和监督体系，让人民监督权力[1]，限制政府权力；同时也要整合社区自治组织体系，形成社会组织的力量制约地方政府权力的扩张。本文认为：单一的居委会体制不能限制地方政府的越权行为，城市社区自治组织主要包括社区居民（代表）大会、居委会、业主大会和业主委员会等，要完善社区自治组织体系，使其系统化、结构化，相互制约，用社会组织力量来限制地方政府权力的越位。

一、社会组织的力量能够制约地方政府的权力

对政府权力的限制，是现代政治的主要特征，正如美国学者弗朗西斯·福山所说：“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约，把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下”。[2]政治学认为制约权力的办法有3种：孟德斯鸠提出的以权力制约权力的观点、以公民的权利制约权力的观点和托克维尔提出的以社会制约权力的观点。

托克维尔在《论美国的民主》中，从美国社会组织的重大作用提出了以社会制约政府权力的观点，指出：一个由各种独立的自主的社团组成的多元社区，可以对权力构成一种“社会的制衡”，构成一种“权力的社会制衡机制”。[3]国家权力与社会权力是一对矛盾。公民社会及其载体社会组织对国家政府的影响力，随着社会现代化的发展，在逐步加强。在欧美国家，各种社会集团、非政府组织，越来越多地运用自己拥有的社会权力和资源，对国家权力施加影响，使其政策有利于社会集团、群体的利益，目的是遏制国家权力的专横，这样确实能产生相当有效的成果。美国学者达尔也指出：独立的社会组织在一个民主制中是非常重要的东西，其功能在于使政府强制最小化；为了防止多数人或少数人的暴政，重要的因素是社会上的多元制衡，一个多元的社会就意味着：意见的多元性、利益的多元性和权力的多元性。[4]

另外，哈贝马斯的公共领域理论也可以为中国的民主政治和公民社会的发展提供借鉴。公共领域可以为公众与国家权力机关进行平等协商提供平台，公众可以对国家权力机关进行批评和监督，这就为维护社会公共利益提供了重要渠道[5]。从发展本质上看中国城市社区的发展就是城市公共领域的成长和发育。

中国改革开放以来，逐步建立市场经济体制，出现了多种经济并存的多元化格局。多元社会利益群体的形成，必然会形成多方面的利益团体，通过多种渠道和方式反映人们的诉求。一些新产生的社会组织包括社区自治组织，影响在扩大，运用多种不同的渠道和方式来支持、监督、制约国家政治权力和行政权力，使其向着有利于社会民主法治的方向发展。

当前我国城市社区中存在着形形色色的组织，主要包括党政组织、社区自治组织和社区社会组织三种。学术界对社区自治组织包括那些组织有不同的观点：一是认为社区自治组织就是社区居委会，二是认为有社区居委会和业主委员会，三是认为包括居委会、业委会和社区社会团体都在内。

本文认为，根据国家现有的法律法规和社区的实际情况，社区自治组织体系主要应该包括居民会议、居民委员会、业主大会和业主委员会4个组织。我国《宪法》[6]和《城市居民委员会组织法》规定了社区居民会议和居民委员会是社区自治组织[7]，《物权法》和《物业管理条例》规定了业主大会和业主委员会在社区中自治组织的地位和作用[8]。这些社区自治组织可以相互作用形成一个体系，形成一种公民社会的力量，可以与地方基层政府产生互动。地方基层政府和社区自治组织体系是双向互动的关系，前者要控制后者，后者要制约前者；有助于克服社区居委会行政化的问题。

二、当前我国城市社区体制有缺陷

我国的城市社区自治主要是通过居委会实施的，现有的社区体制实际上是把居委会看作唯一的社区自治组织。社区居委会严重的行政化，与单一的居委会体制有重要关系。

（一）单一的居委会体制不可能克服行政化的问题

按照《城市居委会组织法》的规定，社区居委会组织主要采取“议行合一”的体制，社区事务就是由居委会议事，也是居委会执行，居委会集议决权和执行权于一身。据笔者的观察，不少地方的社区居民会议对社区事务的决策权等方面的作用很小，居委会成为承担多种功能的单一组织，是居民的代言人、也是居民服务的直接提供者，任务过多，职责不清，居委会的工作人员平时很辛苦、加班加点，但社区工作基本上是低效率运行、低水平应付的情况。地方基层政府单向直接控制社区居委会，造成居委会的行政化。利用议行合一的社区体制，街道办事处掌握了居委会的人事权、财务权和考核权，决定其工资奖金的分配，决定着居委会干部的命运，居委会不得不接受街道的直接领导。笔者对几个社区的主任访谈时，他们多次讲社区居委会在经济、人事多方面都没有自主权，只能完全听街道领导的，体制就是这样，不听话只能离开社区的岗位。

（二）在单一的居委会体制中居民会议形同虚设

社区居民会议是社区居民依法行使民主管理权利的组织形式。《城市居民委员会组织法》规定：居民委员会向居民会议负责并报告工作，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。[9]这实质上是规定，居民会议是社区公共事务的决策机构，是居委会辖区中的最高权力机构。社区居民会议和居民委员会，应该在社区自治中分别充当决策层和执行层的角色，但由于种种原因，实际上居民会议作用发挥得并不理想。

《城市居民委员会组织法》对居民会议的规定比较模糊、过于原则，对于居民会议的运行程序、召开时间等问题，都缺少硬性的具体的法律规定，在实际生活中操作性较差。据了解，由于社区场地制约、人数众多组织起来困难等原因，很多社区就没有召开过居民会议，就是有些社区召开会议，参加的人数也不多，缺乏权威性，居民会议对社区公共事务的影响力比较小。这些都导致居民会议长期不能正常履行功能，社区居民会议和居民委员会不能形成合力，社区体制的缺陷，使政府可以越位干预社区的内部事务。

（三）在单一的居委会体制中业主大会和业委会的地位不太明确

业主委员会是依法成立的群众性自治组织，比居委会更具有草根性，是城市社区一种新的社会组织，《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》对业主大会和业主委员会的权利义务和职能等作了规定[10]。但是，法律的很多规定过于原则，有些比较零散，特别是对于业委会的性质、地位等根本性的规定方面，法律还不明确。按照法律规定，业主大会和业主委员会还不具有法人资格，使业委会在维护业主权利方面受到了很大的限制。法律的不完善，在实践中产生不少后遗症，如业委会权威性难以确立、在日常工作中自治的功能难以充分发挥。从各地情况看，业主大会和业主委员会的建立和发展还处于起步阶段，许多问题有待进一步规范，许多关系还没有理顺；业主委员会参与管理社区事务的范围很有限，在社区治理中发挥的作用还不明显。

（四）业委会与居民委员会有一些矛盾

近年来，业主委员会的出现，对传统的社区治理结构提出了挑战。居委会和业委会有相同之处，他们的性质都是群众性自治组织，也有不同之处，居委会在社区范围内维护居民利益，自治主体是社区居民，代表他们的公共利益；业委会在物业管理区域内代表业主的产权利益，自治主体是物业小区的业主。这两个自治组织在同一区域或交叉区域出现，又都代表居民利益或称业主利益，就会出现一些矛盾冲突。业委会可以不受干扰地做自治的工作，容易赢得居民的认同；而居委会对基层政府依附太强，不能全力为居民服务，缺位现象较为严重。这些都导致社区居民对居委会的认同不足。笔者在社区居民中问卷调查，最能代表社区居民利益的组织是，认为是业主委员会的占41%，认为是居委会的占35%，认为是党组织的占22%，还有2%的说不清。笔者对宁波市老三区的71位区管干部也做了问卷调查，结果，占50%的认为最能代表社区居民利益的组织是业主委员会，认为是居委会的占42%，认为是党组织的占8%。

总的来看，社区要实现真正的自治，关键的是处理好社区居民（代表）会议、居委会、业主大会和业主委员会这四者的关系，把他们结合在一起，相互制约、共同决策、相互监督，形成合力，基层政府才不能轻易地越位、随意地指挥，才能逐步约束政府部门，解决社区居委会的行政化问题。

三、整合社区自治组织体系，限制地方政府的越位

社区自治的方式是居民通过社区自治组织来实现自我管理，自治的主体是居民，自治的核心是居民和社区自治组织的自治权，需要进一步完善法律规范。

（一）居民（代表）会议要行使社区自治权

在规模调整后的社区，与居民会议比较，居民代表会议从组织召开、会议的场地选择和重大事项的讨论决定，都比较可行。居民代表会议就是由社区居民选举产生的，代表社区居民行使社区自治决策权和监督权的权力机构。

首先，社区居民代表会议要制度化、可操作性要强。其一，居民代表的选举要规范，代表的权利义务、代表的任期要明确。按照现在社区的情况，由每个居民小组选举代表若干人，单位代表由单位指派，还是比较可行的。对社区内有较大利益的群体，要强调他们在居民代表会议中的代表性，使其利益诉求能比较充分地表达。其二，居民代表大会的程序要规范。各地有关法规规定，居民代表会议由居委会召集，每半年至少召开一次，还是比较适宜的。

其次，社区居委会对居民代表会议负责并报告工作，真正赋予其社区重大事项的决定权。居民代表会议的职责应规定为：讨论决定社区建设的规划，听取并审议居委会的工作报告，选举、撤换或补选居委会成员，讨论决定涉及全体居民利益的重要问题，讨论决定居委会年度工作计划及实施项目等。社区自治的权利应该属于居民代表会议。召开居民代表会议时，应该设立会议列席旁听制度，保证会议内容和程序的公开、透明。社区党组织和居民委员会成员应列席居民代表会议，本社区居民、社区社会组织和驻社区单位的代表经申请可以到会旁听。

居民代表会议做出的决议、决定，应该在社区事务公开栏内公布，使居民达成共识，共同落实。社区居委会的主要职责应该是执行居民代表会议的决议，居委会要认真组织实施会议决议和决定。明确规范社区居民代表会议和居委会的关系，可以逐步减少基层政府对居委会的过度干预，逐步克服居委会的行政化问题。

（二）赋予社区居民（代表）会议和居委会以法人资格

应当赋予社区居民（代表）会议和居委会以法人资格。社区（居民）代表会议是社区的权力机构，居委会是居民（代表）会议的执行机构，要维护社区的合法权益，他们应该具有独立的法人资格。有了法律依据，居委会才能维护社区和居民合法的权益。要依法增强居委会的自主性，扩大社区居委会拥有的自主资源。如财务自主权，《城市居民委员会组织法》规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权”，[11]居委会有了财务自主权，很多社区事务可以根据社区居民的需要自主决定，办事不用看政府官员的脸色，减少对基层政府的依附性。再如监督，中办发〔2010〕27号文件规定，社区居委会要依法依规组织开展有关监督活动，这是中央文件第一次把监督提升为社区居委会的职责，要求社区居委会组织居民参与对基层政府及工作人员的工作进行民主评议、对供水、环境卫生等市政服务单位在社区的服务情况进行监督，对驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议，维护社区居民的合法权益。[12]这三个方面都能进一步增强居委会维护社区居民利益的地位，应该写进法律予以确认。

居委会的工作应该以居民自治事务为主。在现阶段，社区是党和政府在城市的基础，居委会是基层政府的重要依靠力量，协助政府工作是应当的，但居委会的首要工作是社区自治工作，基层政府下派的行政事务应该受到法律的严格限制，要具体化，程序化，有可操作性。如中办发[2010]27号文件明确了社区居委会的三个主要职责，第一个就是依法组织居民开展自治活动，这是居委会的首要任务。[13]法律应该重点强调这一点，这样才能真正改变社区居委会行政化的趋势。

居委会工作的规范和监督。社区居民和居民（代表）会议是社区监督的主体，对居委会及其工作人员进行监督。目前，各地对社区居委会民主监督的主要形式有居务公开、民主评议和居委会定期报告工作等，应该认真进行规范。在社区中要实行居务公开，居委会的工作规划、主要工作包括经费使用情况，都要公开，将账户透明，使居民能监督经费的使用情况。社区居民应该民主评议居委会。对社区居委会工作的评价和对社区工作者考核，核心的评估标准只有一个，就是居民群众的满意度。过去的由政府制定各种考核量化标准的社区评估方式，带有强烈的行政主导特征，应该把标准改变一下。要制定规范，把群众满意度作为唯一标准评估社区的各项工作，这是破除形式主义、克服居委会行政化的一把钥匙。课题组在宁波和一些城市考察时发现，采取这种方式后，很多社区居委会都注重为居民办实事了，逐步从听政府指示做工作向听民意做工作转变。

（三）进一步规范业主大会和业主委员会的作用

要赋予业主大会和业委会法人社团地位，维护业主自治的权威性。商品房业主群体拥有住宅产权，是一种新的政治参与力量，成了现代社区的一个主体。随着社会民主的发展，业主自治的要求日渐增强，业主大会和业主委员会为业主群体提供了正式参与渠道，也提供了社区合作的平台。业主大会和业委会是群众性自治组织，其管理权力来源于全体业主的授予，代表全体业主对物业实施管理。所以应该赋予业主大会和业主委员会独立的法人资格。

在社区管理和服务中，要发挥业主大会和业主委员会的积极作用。业主大会和业委会主要做好选聘、解聘、协助和监督物业服务公司的工作，维护业主群体的利益。要明确界定社区居委会与业委会和物业服务公司的职责范围，职责界定清晰是双方构建良性关系的基础。居委会应集中时间和精力去做居民自治、社区建设和社区服务的工作。凡属物业公司份内的事务，应该由物业公司去做，居委会给予支持、帮助和监督。

（四）规范社区自治组织系统，制约地方政府权力

宁波市江东区和山东省滕州市等地，提出了社区四个组织协商治理模式。他们建立了社区党组织、居委会、业委会和物业公司成员联席会议制度，实行重大事项集体决策制度，对本社区的重大事务集体讨论研究决定，构建了一个共同参与、共同协商社区事务的工作平台。对联席会议所做出的决议和决定，社区几个组织要按照各自职责负责执行。宁波市江东区还建立居委会、业主委员会、物业公司与社区党组织交叉任职制度，社区党组织吸收居委会、业主委员会、物业公司中的党员担任支部委员。居委会、物业公司和业委会也吸收党组织成员交叉任职。这种有效的制度化运作，增进了4个组织之间的紧密联系，形成了社区党组织领导下的居委会、业委会和物业公司的社区事务共同协商治理模式。[14]这些对今天进一步完善社区自治组织体系都有重要借鉴意义。

推动城市社区自治的健康发展，必须逐步克服社区居委会的严重行政化问题。单一的居委会体制已经不能适应社区自治的推进，要以公民社会制约地方政府权力，法律应该整合包括社区居民（代表）会议、居民委员会、业主大会和业主委员会等4个自治组织，形成有效的制度化运作，构建一个新型的社区自治组织体系，限制地方政府的权力过度扩张，实现社区治理的最优化。

要规范社区居委会与业主大会、业主委员会的关系。居民自治和业主自治都是城市社区的群众性自治，他们联系紧密，各有自己的优势。法律应明确居委会和业委会的相互监督权，社区居委会要指导、支持和监督业委会的工作，业委会也要支持居委会的工作，要监督居委会的工作。从各地实践来看，业委会代表业主产权利益对居委会的监督效果比较明显，监督的领域主要是社区公共事务、社区财务、社区公益事业等多个方面，要监督居委会的工作是不是符合法律法规、自治制度和自治章程的要求。

提倡和规范社区居委会与业委会交叉任职。应提倡居委会成员参与业主委员会成员的竞选，业委会成员也应积极参与居委会成员的竞选，通过交叉任职，密切两者的相互支持、监督和合作。可以建立社区居委会与业委会等组织的制度化的联席会议，共同贯彻社区居民（代表）会议的决议，互相交换信息，资源共享，降低治理成本，办好社区的事情。只有这样，地方政府也就不能把社区居委会视为自己的下属，不能任意评比检查、随意布置任务了，限制了地方政府的权力越位，居委会的行政化问题才能逐步解决。

[1]关于全面深化改革若干重大问题的决定[J]．人民日报，2013-11-17．

[2][美]弗朗西斯·福山．国家构建[M]．北京：中国社会科学出版社，2007：1～2．

[3][法]托克维尔．论美国的民主[M]．董国良译，北京：商务印书馆，1988：213～217．

[4][美]达尔．民主理论的前言[M]．顾昕译，北京：三联书店，1999：205～230．

[5][德]哈贝马斯．公共领域的结构转型[M]．曹卫东等译，上海：学林出版社，1999：29～33．

[6]中华人民共和国宪法[J]．人民日报，2004-03-16．

[7][9][11]中华人民共和国城市居民委员会组织法[J]．中华人民共和国民政部网，1989．

[8][10]物业管理条例[J]．新华网，2007．；中华人民共和国物权法[J]．中华人民共和国中央人民政府网，2007．

[12][13]中共中央办公厅国务院办公厅．关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见[J]．新华社，2010-11-09．

[14]江东区推行四位一体管理模式提升社区党组织服务水平[J]．东方党建网，2010-9-16；关于推行四位一体社区管理服务模式的意见[J]．滕州市住房和城乡建设局党务公开网，2011-5-10．

责任编辑：刘华安

D267.7

A

1008-4479（2015）05-0087-05

2014-05-25

浙江省社科规划课题“浙江城市社区治理中基层党的建设制度改革研究”（14NDJC067YB）的阶段性成果。

胡国民，中共宁波市委党校教授。