行政事业单位经济业务活动中风险防范的探讨

（中央储备粮广东新沙港直属库 广东新沙510627）

近年来，我国行政事业单位经济业务活动中暴露出来的 “小金库”和贪腐现象越来越严重，从中纪委网站上发布的信息了解到，部分行政事业单位通过附属单位收费不入账形成集体的“小金库”、涉及众多省市“吃空饷”的数额巨大、一些政府形象工程、民生工程的招投标腐败现象时有发生。究其根本原因，是权力被无限放大和使用。政府手中的权力只有按照习近平总书记所说的“将权力关进制度的笼子里”，让法律管控权力，让权力在阳光下公开运行，才能从根本上将腐败的毒瘤彻底清除。随着我国《预算法》修正草案正式通过和《行政事业单位内部控制规范（试行）》的全面推广和实施，为有效地预防舞弊、加强廉政风险防控机制建设起到了一定作用。

一、行政事业单位经济业务活动中存在的风险分析

（一）行政事业单位的预算审核机构不具独立性

行政事业单位预算按照 “二上二下”的预算编报程序完成，“一上”是先由预算单位编制预算建议数，上报主管部门审核，主管部门将审核结果连同审核依据报同级财政部门。“一下”是财政部门下达预算控制数，预算单位根据控制数及部门预算项目建议修改调整形成预算草案。“二上”是预算单位上报预算草案，并报送预算编报说明。“二下”是同级财政部门完成对各部门预算草案数据的审核，编制汇总形成本级财政部门预算草案向本级党委、政府汇报预算草案，并报送本级人民代表大会审批。这么一个严密的审核流程，为何屡屡被爆出“吃空饷”的现象呢？据新华社“中国网事”记者在河北、山西、福建等地调研了解到，全国目前清理清退“吃空饷”人数已达16万多人，部分地区追缴资金达上亿元。“吃空饷”现象已成为行政事业单位普遍存在的问题，其中教育、卫生系统尤为严重。在行政事业单位整个预算审批环节中起关键作用的是主管部门的审核，这也诱使一些主管部门将“吃空饷”的名额作为行贿上级领导或谋取个人私利的手段，安排在预算单位内上报，导致预算的编制难以保证其客观性和准确性。

（二）行政事业单位招投标环节存在的风险

我国的招投标发展较晚，经过这么多年的探索和实践，已逐渐形成一套具有中国特色的程序和规范。行政事业单位的基建、维修改造项目投资额达到规定起点的，均按照《招投标法》的规定，进行公开招标。从投资项目的计划立项、项目设计审查、预（概）算审查、资金的安排、工程款项拨付、竣工决算审查，到最后办理工程项目完工验收、资产交付使用、申请资产登记、进行资产会计核算等相应工作。在经过这么一整套严格复杂的程序控制后，招投标环节仍然存在诸多的风险，而且这些风险在施工环节得到进一步的放大和叠加。该环节的主要问题基本上都是人为因素造成的，这些人为因素来自上级主管领导推荐、暗示，这种方式往往具有隐匿性。财政投资评审中心在对应标单位资格审查时，对“围标”、“转包”、“挂靠”等问题的查处力度也是因人而定，对有上级主管领导推荐或暗示的投标方即便有明显的“围标”、“转包”现象也不了了之。更有甚者为讨好上级主管领导将标底透露给投标方，让投标方采用“围标”来实现其利润最大化。对没有背景的应标单位，想查询落标原因时也因申诉无门而自认倒霉。

（三）政府统一采购在管理中容易出现的漏洞

《政府采购法》自2003年1月1日实施以来，为财政节省支出、从源头上堵塞漏洞及反腐倡廉提供了制度保障。但在不够成熟、不够完善的市场经济活动中，法制的不严密，交易过程的不透明，最容易引起大量的“寻租”行为。一年一度的供应商协调会上，许多供应商暗中从政府权力掌握者那里争取到慷国家之慨的优惠待遇，使入围商品的价格高出市场同类产品的报价，而审批这些供应商入围的政府工作人员则从供应商那里获得种种“好处”。正是这种弊端，使政府集中采购发挥不出真正的作用。例如，在政府采购网内标注的商品价格比市场上同一款、同一生产厂家的要贵10%至20%不等。在公车采购方面，国产车在公务用车采购市场仅占10%左右，而进口车却占据近90%。而往往这些进口高价车的配置并不领先，但却被政府部门所青睐。

（四）行政事业单位机构设置不当导致资金使用缺乏监管

我国行政事业单位的内部控制制度是从2014年1月1日起开始全面实施，具体落实到位还需要一段较长的磨合期。单位负责人从原来人、财、物高度集权的管理模式变为重大事项集体决策并联签的民主管理模式需要很大的决心和勇气，许多单位的内部控制制度和执行脱钩，单位负责人对人事任命权的管控使集体决策并联签的规定形成了摆设或挡箭牌。许多行政事业单位预算的编制和资金的使用仍然是单位负责人说了算，会计委派制没能全面推行，在内部机构设置上没有一个部门能在单位负责人的管控之下行使独立监督权。2014年的中央首轮巡视发现，一把手违纪违法案件不仅数量多、危害大，而且呈现上升趋势。权力一旦脱离监督则如洪水猛兽不受控制，这种权、钱不分离的岗位设置导致资金被截留、挪用现象时有发生。

二、行政事业单位应采取的控制措施

（一）引进独立的第三方机构对预算金额进行审核

政府应在全国范围内分片区建立符合资格条件的专业人士和专业事务所的数据库，每年通过随机抽取方式选择数据库内的专业人士及会计师事务所组成审核小组对所有行政事业单位的预算进行审核，并将审核结果放在国家指定的公共网站上公示，在公示期间对公众提出的质疑及时举证并修正。年底，配合国家审计署对预算的执行情况进行审核。行政事业单位的各项开支应从岗位设定、工资标准、物品到固定资产的采购价格、工程项目投资预算等方方面面进行论证，使政府部门的各项费用开支在阳光下使用。国家财政可从专项基金中支付一定费用给临时组成的审核小组，原来为审核预算而招聘的公务人员可以从审核岗位中解放出来更好地为其他事务提供服务。在政府的顶层设计中，应明确各地行政事业单位的岗位设置与人员编制，实行定额包干制，避免官多兵少“倒三角”式的职务配置。在推行简政放权的同时要完善监督考核体系，规避寻租业务追随权力转移。这种让公众和第三方机构参与审核的模式可有效防范个别地方政府部门和事业单位在编制预算时，或好大喜功、上报大项目，或见利忘义、虚报项目，努力让自己的“钱袋子”鼓起来。同时也为每年各级人民代表听取和审议预算报告提供了专业保障。

（二）建立有效的风险监督体系和完善的投诉举报处理机制

针对行政事业单位工程项目招投标中存在的“围标”、“转包”、“挂靠”等主要风险事件，应建立有效的风险监督体系，该体系独立于政府部门，对政府项目招投标过程和专家组的评审依据和结果进行全方位监督检查，落实责任到人。同时，应充分利用信息管理系统，通过电子信息系统管理政府工程评标流程，对专家的评价数据和评价依据均保留痕迹。参与投标单位可凭授权号码登录系统查询评标结果及落选原因。作为监督政府运作的部门，应当确定本部门负责受理投诉的机构及其电话、传真、电子信箱和通讯地址，并向社会公布。认真处理投诉事项，对违规评标的专家，应列入黑名单终身不得使用，并移交司法机关严肃处理。认真维护健康的市场竞争秩序。

（三）完善以市场为导向的政府采购价格管理模式

政府应每年对符合标准要求的供应商进行筛选，这些标准要求均在政府官网及公共网站上可查询。选出的供应商应放在网站平台公示一个月，对群众质疑的供应商应及时回应并查证。各级行政事业单位可参考互联网店商的报价标准对符合条件的供应商进行还价，采购低于店商报价的办公用品。对于可替代性较强的商品，如供应商的报价偏离市场价时，则对供应商提出黄牌警告，并对已被发出三次黄牌警告的供应商采取措施，使其无法进入第二年的政府采购。互联网高速发展为政府采购提供了一个公平、快速的运行平台，通过这个平台，使政府的资金使用更加透明，群众的公信度更高。

（四）继续推进会计委派制度

行政事业单位会计委派制是由政府部门对下属单位会计人员实行统一委派、任免和管理，会计人员的组织关系、人事关系、工资福利待遇等均由政府部门负责，使会计人员在工作中能更好地履行会计核算和会计监督职能，代表国家利益，对下属单位的经济活动进行直接的反映和监督，有效地杜绝政府腐败、浪费等违规违法行为的发生。然而在实际工作中还存在许多问题，如法律依据不足、委派会计的职责和权限不够明确、会计人员的人事调聘、委派权不能真正独立等，致使委派的会计人员监督控制权限不能落到实处。目前，政府应该继续推进会计委派制度，通过对会计人员的规范化、制度化、法制化的统管统派，遏制由会计行为所滋生的各种奢侈浪费及腐败行为，使被委派的会计人员充分发挥会计监督职能、促进党风廉政建设、保障国有资产管理措施落实到位。

（五）建立政府网站平台公开资金使用信息

目前，从各行政事业单位公开的“三公”消费数据来看，公布的信息只是汇总的大数，是出于某种压力而不是自愿公布的。所以，这种公开是流于形式的公开。而真正的公开，是经济分类账目的公开，如公车需要公布车辆数、型号、每辆车购置款和运营款；公务接待需要公布一餐花多少钱，接待了谁。只有这样的公开，才能使公开更规范、信息更完善、内容更细化，才有利于加强外部监督，明确责任，为“三公”消费的改革提供推力。政府应抓紧建立和完善行政事业单位资金使用监督平台，让人民群众能随时通过网站平台查阅各项“三公”消费的具体情况。将行政事业单位经济业务开支的监督权交给人民群众，形成具有威胁力的第三只眼睛。同时，“三公”消费的信息公开应当与问责制接轨，通过外部监督和内部问责加强政府财务控制。