论信息公开申请中公民知情权的滥用——以“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”为例

王璐瑶

中国人民大学，北京　100872



论信息公开申请中公民知情权的滥用
——以“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”为例

王璐瑶

中国人民大学，北京100872

权利滥用是一个在法理学中常被提起的概念而在行政法中却鲜见。“陆红霞案”中法院率先以违反诚实信用原则为由对滥用诉权行为进行规制。但是法院的判决无论是从认定标准还是从标准的实施途径上，都存在不妥之处。避开“滥用诉权”这一难以界定的概念，通过制定一个信息公开申请行为滥用的认定标准，直接认定当事人申请行为滥用知情权，既能够保证不让信息公开异化为一种上访的制度，又能不过分地限制公民权利。较为合理的方式是制定信息公开申请案件的司法解释，明确赋予司法机关限制该权利滥用的权力或者修订《条例》，赋予相应的公开机关驳回滥用申请的行为。

信息公开制度；异化；知情权；滥用

一、问题提出

《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自施行以来，申请信息公开及信息公开行政诉讼案件数量的逐年增加。但是在这些案件中，政府信息公开案件中，法院裁定驳回起诉多。此外，司法实践中原告胜诉的比例较小。在如此畸高的驳回率和原告败诉率下，是否背后有值得探讨的原因。有司法工作者撰文认为：“(当事人)为达到政府信息公开以外的其他目的，反复提起类似甚至与自身没有利害关系的公开申请，在得不到满意答复甚至在行政机关已将其申请公开的政府信息予以公开的情况下，反复提起多起政府信息公开诉讼，导致滥诉。”较为典型的案件是最近的“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”(以下简称“陆红霞案”)。在该案的判决理由中法院认为其滥用诉权，构成了权利的不当行使。该裁判也是率先以“较高规格”的形式对滥用诉权进行“规制”。

我们不否认公民具有知情权以及《条例》制定目的的正当性，但权利在行使的过程中是否应遵循一定的规则受到一定的限制，权利的行使是否不应损害他人利益和公共利益？从这个问题出发，我们可以将问题具体为以下几点：1.信息公开诉讼中知情权的行使是否应受到一定的限制？2.如果是，如何认定信息公开诉讼中滥用知情权的标准？3.如果认定了权利滥用的标准，这种权利的滥用能否通过适当的方式进行完善？

二、相关内容内涵的界定和评述

(一)行政公开原则的内涵

行政公开原则是政府信息公开的理论基础之一。厘清行政公开原则的内涵有助于我们理解信息公开的目的及意义，从而更好地从这个角度界定某一行为是否符合信息公开背后的原则及其目的。

“行政公开是行政主体在行使行政职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及其社会公开与行政职权有关的事项。”行政公开是现代民主理论和基本人权理论发达的结果。它是行政主体的法定职责。同时也是行政相对人的权利，其本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约。具有程序法律意义。行政公开原则背后的法律价值，也应当主要是防止行政权力滥用。行政权力拥有大量的自由裁量权。“现代管理型法律更为典型的是，官员们行使很大的自由裁量权，也就是在定义宽泛的和总的规则范围内行使权力。”这就需要将行政过程和行政结果进行公开，从而限制和防止权力滥用。

(二)公民知情权涵义

公民知情权也是政府信息公开的理论基础之一。厘清知情权的的内涵以及明晰知情权行使的界限，有助于我们更好地从这个角度界定某一申请信息公开行为背后的权利基础及其限度。

作为基本人权之一，知情权的概念应有广义和狭义之分：狭义的知情权应仅仅指公民知悉行政信息的权利，而广义知情权泛指公民知悉、获取信息的自由与权利。这里我们讨论的知情权，是指狭义的知情权。

(三)公民知情权的界限

我们强调权利不受侵犯，强调个人自由，但是权利和自由不是没有限度的。自由是一种法律维度下的自由，随心所欲而不逾矩。权利的主张和自由的行驶不能侵害他人的权力。即使是自由主义者，也不会认为自由是绝对的。密尔曾经说过：“你的自由之于我的鼻尖”，也如卢梭说的“人生而是自由的，但却无望而不在枷锁之中”。随着社会的发展，现代生活复杂性日趋增长，人与人之间的权利不可避免的会互相侵犯。美国法律经济学家科斯提出的权利的相互性可以解释这个问题——是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲。这就是权利的相互性，对一种权利的保护将会损害另一种权利。

公民知情权也是权利的一种，其行使也应当在一定限度内。否则，公民之间知情权的行使会侵犯相对人的隐私权，狭义的知情权行使将会侵犯政府的权利甚至侵犯公共利益。但我们似乎不能合乎情理的声称某一方权利是更加重要的，并因此要求他人的权利必须为自己的权利让步；但是制定一个权利行使的标准，划出一个界限并禁止明显超过该界限的行为还是有必要的。

(四)《条例》相关规定的评述

《条例》的相关条款具体规定了信息公开的方式、主体以及信息公开的救济。明确以上条款的内容及含义将帮助我们界定申请信息公开行为的性质，也能帮助我们在一个既定的框架范围内有限度地讨论这个问题。

《条例》第九条规定了涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，需要社会公众广泛知晓或者参与的和反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府应当主动公开。而十三条和二十条规定了公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要向政府部门申请信息公开。

因此，对于界定申请信息公开行为是否为滥用知情权，应首先判断该信息是主动公开的信息还是依申请公开的信息。若为应主动公开的信息，则不存在滥用权利问题，这些信息本就应当被主动公开；若为依申请公开公开的信息，才有必要讨论是否滥用权利。

三、从陆红霞案到知情权滥用认定标准

陆红霞案案情概述：2013年11月26日，陆红霞向南通市发改委申请公开某工程批文。随后该市发改委作出《政府信息公开申请答复书》，提供了工程批复。但陆红霞认为其申请公开的与政法答复的内容一致，提起行政诉讼。市发改委称，公开的批复包括了陆红霞申请的内容，并指出申请人及其亲属陆红霞及其家人多次申请政府信息公开存的行为是滥用信息公开申请权，行为和目的不正当，违背了《条例》的目的和宗旨，请求驳回陆红霞的诉讼请求。

法院在裁定书中载明其调查后认定陆红霞及其父亲、伯母三人以生活需要为由数百次向不同的行政机关提起不同类型的政府信息公开申请，这些申请主要包括以下特征：(1)申请内容千奇百怪；(2)本人及亲属分别提出过内容相似甚至相同的申请；(3)多次申请；(4)部分申请目的不正当。

综合以上特征，法院认定陆红霞的起诉：(1)明显缺乏诉的利益；(2)不具有正当性，将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段；(3)违背诚实信用原则，理由高度雷同或在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍坚持提起诉讼；(4)诉权行使不具必要性，明知其申请和诉讼不会得到支持，仍然一再申请政府信息公开，使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有失衡。法院据此评价：陆红霞提起的相关诉讼不具备权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。

(一)法院滥用诉权的认定标准有待商榷

公报中法院确认陆红霞意在“向政府及其相关部门施加压力，以引起对自身拆迁补偿安置问题的重视和解决”，是一种主观臆测，并没有相关证据加以证明。因此，以其为理由认为“明显缺乏诉的利益”便不那么合适。

公报中法院确认“家庭成员分别提出相同或类似申请，内容多有重复”，并以其为理由认定陆红霞的诉讼“不具有正当性，将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段”。

但事实上每个人都各自享有独立的信息公开申请权与诉权，陆红霞与其父亲、伯母虽然有近亲属关系但是不应将他们之间的信息公开申请权与诉权混同认定。法院也未对其主观扩大主体范围进行合理说明。若此种认定可以作为滥用诉权认定标准，在今后的案件中将赋予法院随意扩大缩小认定事实的范围甚至超出当事人和当事人近亲属的范围，从而使法院的事实认定呈现不受控制的状态。

法院认定事实标准不统一。陆红霞案并不是首次因滥诉而驳回信息公开申请的起诉。在2014年陈爱民与南通市公安局崇川分局政府信息公开案中，已经认定陈爱民信息公开滥用诉权。在该案中，法院以多次申请、申请人为同一人且申请内容为同一事项为理由认定陈爱民滥诉，并以此驳回申请。起码在这两个案件中，我们看到了法院对于滥诉不同的认定标准。

(二)诉权滥用问题转化知情权滥用问题

在以上的认定过程中，主审法官也有其无奈之处。这样频繁而集中的信息公开申请背后，可能确实存在着滥用信息公开申请的行为，但是现行规范体系使得司法救济难以解决问题。目前的法律规范体系中并没有明确关于信息公开滥用诉权的规定。《民诉法》第112条对于当事人恶意串通的规制，《若干解释》第36条都不能作为本案的判决理由。因此，法院只好将《民事诉讼法》中的诚实信用原则作为判案依据并很大程度的发挥了法官自由裁量权认定事实和滥诉行为。

因此，从另一个角度看，在应对频繁而集中的信息公开申请时，如果有相关规范依据能够直接认定当事人频繁多次的带有恶意的针对同一事项进行申请为滥用知情权的行为，或者认定对当事人大量的申请不与其生活生产相关的事项的行为为滥用知情权的行为，进而认定其滥用政府信息公开制度，势必将更好地通过司法途径解决该类问题。能否形成在政府信息公开诉讼中知情权滥用的统一认定标准便成为司法救济能否合理解决问题的关键。

(三)知情权滥用的多角度分析

如上所述，作为基本权利之一的公民知情权的行使也应当在一定限度内。虽然其是值得保护的但我们不能先入为主地认为这个权利是更加重要和优先的，并因此要求他人的权利必须为自己的权利让步。制定一个在信息公开申请行为的标准，划出一个界限并禁止明显超过该界限的行为，防止政府的权利和公共利益不受侵害还是有必要的。

从立法目的看，公民知情权的行使需符合立法目的。政府信息公开是对行政公开原则的践行。行政公开原则的目的是为了防止公权力滥用，通过行政公开监督公权力的运行；另外一方面通过行政公开，保障公民的知情权，进而保障公民通过参政议政维护自己利益的权利。《条例》第一条也规定了，制定本条例的目的是提高政府工作的透明度，依法行政。因此，即使是依法获取信息，也应保证其是服务于人民群众生产、生活和经济社会活动，而非其他不正当目的。但我们需注意的是，对这种主观目的的判断不应当脱离证据和事实认定。如果法院可以对此类目的主管臆断，无疑将对公民的知情权进行极大的限制。

从利益保护角度看，公民知情权的行使客观上不应过度损害他人、政府和公共利益。保障公民知情权的行使是对该种权利所体现的利益的一种保护，但是若这种权利的行使过度的损害了他人的利益，那么该权利的行使便不具有正当性。比如公民多次针对同一事项进行公开申请，或者当事人大量地频繁地申请不同领域不相关的信息公开。基于行政资源和司法资源的有限性，行政机关和人民法院只能满足当事人有效的和正当的行政和司法需求。如果当事人的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，则对该个人利益的保护势必将损害公共利益。

从行为特征角度看，当事人的申请行为需满足一定客观条件足以认定其为滥用知情权。比如公民多次针对同一事项进行公开申请，或者当事人大量地频繁地申请不同领域不相关的信息公开，或者当事人多次、连续、集中地进行类似的信息公开申请。但同样需要注意的是，对这种行为是否不正当的判断，不应当依赖于法官的自由裁量权。如果法院可以任意制定客观行为认定标准，无疑将对公民的知情权进行极大的限制，对这种宪法保护的公民权利极大地损害，也就偏离了《条例》的立法目的和其背后的行政公开原则的内涵。

(四)公民知情权滥用认定标准

经以上分析，我们在界定信息公开权利滥用的认定标准时，一方面要防止信息公开异化为一种上访的制度，防止权利的滥用损害他人和公共利益；但另外一方面又不能限制过于严格导致公民的知情权得不到保障，从而背离了《条例》的立法目的和其背后的行政公开原则的内涵。

对于标准的制定，我们可以从主观、行为、结果和因果关系四个方面进行认定。主观上，应证明当事人应当有滥用权利的故意，甚至恶意；行为上，应证明行为人应当满足一定客观条件足以认定其为滥用权利；结果上，应证明行为人的行为对他人、政府和公共利益造成了一定程度的损害；因果关系上，应证明行为人滥用权利的行为与损害结果有一定的因果关系。按照这样一个相对严格的标准界定信息公开权利滥用，既能够保证不让信息公开异化为一种上访的制度，又能不过分地限制公民权利。

四、认定标准实施方式的设想

该案目前的处理，无论是从法院认定标准还是从该标准的实施途径，都存在不妥之处。上面已经分析了法院认定标准，在标准的实施途径上，最高法将该案登载在《最高人民法院公报》上作为指导性案例。

《最高人民法院公报》(以下简称《公报》)每期会发布一些它们具有真实的典型的权威案例。从目前的时间情况来看，对于发布的指导性案例，最高法认为应当对其参照、借鉴、指导和“应当参照”。从英美判例法看，一个判例具有强制力的表现就是其可以在判决中被直接引用，或者在说理或者论证的过程中引用。但是我国法院在判决中不能也不被允许引用不是法律渊源的公报案例，自不必说各自自行颁布的指导性案例。最高法给出的意见是各地法院应当在判决中参考或者参照指导性案例，但却不主张在判决或者在说理或者论证过程中直接引用。因此，虽然这些指导性案例具有事实上的拘束力，但是这种方式并没有给与这些公布的案例以法律效力和法律上的强制力。

将认定标准以指导性案例的方式进行公布，虽然能够产生一定的实质性效力，但却没有法律上的强制力。较为合理的方式有两种：一种是制定信息公开申请案件的司法解释，明确滥用权利滥用信息公开申请行为的标准，赋予司法机关以限制权利的权力，使法院对该类案件可以直接认定和裁判；另一种是修订《条例》，赋予相应的公开机关以权力，在满足某些条件的情况下，比如同一当事人频繁申请同一事项的信息公开或者同一当事人在某一时间段内频繁申请不同事项的信息公开，可以直接驳回当事人的申请。

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D922.1

A

2095-4379-(2016)27-0009-03

王璐瑶(1992-)，男，汉族，山东潍坊人，中国人民大学，民商法硕士研究生，研究方向：民商法。