独立公投的国际法探析

彭　凰

华南理工大学法学院，广东　广州　510000



独立公投的国际法探析

彭凰

华南理工大学法学院，广东广州510000

从科索沃独立，到克里米亚问题和苏格兰公投，延续到争议不断的加泰罗尼亚地区以及英国脱欧后带来的一系列潜在问题，在当代，独立公投作为民族自决权的重要实践方式，得到了国际社会的密切关注，也引发了一系列的国际法争议。在当代，独立公投到底是和平处理民族问题、避免武装冲突的合理方法，还是被民族分裂主义和“新干涉主义”操纵的破坏国家主权的工具。本文希望通过对独立公投的理论基础和全球实践进行研究与分析，对独立公投的国际法现状与发展做一些新的探讨。

独立公投；民族自决；国际法

一、独立公投的概念

公民投票，又称全民公决，是指在某个国家或地区内，由享有投票权的社会全体成员对本国或本地区具有重大影响的问题，以投票方式进行直接表决的一种做法。本文中所提到的独立公投，也可称为自决性公投，与广泛意义上的全民公投不同，属于公投中仅限于涉及国家领土主权归属问题的全民投票，即“就某一领土之未来主权归属方式举行全民公投的法定程序或机制”。独立公投应当毋庸置疑被视作保证符合《联合国宪章》所尊奉的自决原则的一种方法。在二战后反殖民主义的实践中，不断得到承认和运用。而在当代，在殖民问题得到普遍解决的情况下，独立公投实践受到国际法上的广泛争议。其体现的民族自决原则的合法性、主体和适用范围、与相关国际法原则的冲突与矛盾等，使得独立公投始终处于争议中。从魁北克到到南奥塞梯，从苏格兰到加泰罗尼亚，独立公投实践引发的远远不止领土主权上的争议，更是国际社会对其国际法渊源的思考。

二、独立公投的法理依据

(一)国内法基础——主权国家的国内法规定

宪政主义，又被称为立宪主义，其核心原则是法治。宪政主义对国家主权进行了规制，将其放在宪法和其他法律的规范下，使得主权国家的国内法规定成为国家主权的国内法限制。在许多西方国家中，对国家主权的限制十分明确的写入了该国宪法，成为公民社会与国家之间的契约。

在现代西方国家中，也有许多国家通过国内法律赋予了国内某些民族“外部自决权”，即在国内法律中允许某些民族通过行使自决权以宣布独立，而且普遍附带的条件就是将全体公民的同意(即通过全民公投的方式)作为行使自决权的前提与条件。例如在1869年美国“德克萨斯州诉怀特案”中最高法院的判词中，承认德州可以在“得到其他州的一致同意下”实现与联邦的分离。又比如之前结束的苏格兰公投，英国首相卡梅伦在2012年签订的《爱丁堡协议》，就是通过原主权国家的国内法规定，为苏格兰的独立公投提供了国内法上的法理依据。

(二)国际法基础：民族自决原则

20世纪初，列宁和美国总统威尔逊，将民族自决引入了国际社会，成为一项国际公认的政治原则。二战结束后，民族自决作为一项国际法原则被写入了《联合国宪章》。随后又在一系列的国际法文件中被反复强调，如1952年的《关于人民和民族自决权的决议》；1960年的《给予殖民地国家和人民独立宣言》以及1966年的《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》，更在1970年通过的《关于各国依据联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》，将民族自决权确立为国际法的基本原则。由此，民族自决作为国际法基本原则在世界范围内得到了普遍确认。而独立公投作为在现代法律制度中实现并保障《联合国宪章》及各项国际法规定中自决原则的方法之一，在二战后反殖民的民族解放斗争中得到了不断应用与发展。

三、当代独立公投的发展状况

(一)无明确法律依据的独立公投明显增多，有滥用趋势

公投能否满足“明确的法律依据”这一要求，是判断公投在国际法上的合法性与正当性的重要指标之一，也是获得国际社会普遍认可，确保独立公投在国际法的合法框架下进行的判断标准之一。本文所指的无明确法律依据，是指无论是依照原主权国家国内法，还是相关国际法的条约或规定，都没有对其合法性进行确认。

通过对近代以来(截止至加泰公投)的独立公投进行分析，可以发现，在2000年后，有超过50%的民族和地区在没有任何明确法律依据的情况下，单方面以民族自决为借口实施了独立公投行为。这一明显增加的趋势使得国际社会开始普遍担心独立公投将会被有心分子加以滥用，成为滥用民族自决权、践踏国家主权原则的工具。如我国台湾地区在2003年举行的公投实践，正是台独势力打着民主的幌子、滥用民族自决权、践踏我国领土主权的表现。

(二)国外势力的渗透与干涉，新干涉主义的发展

在冷战结束后，民族分离主义和泛民族主义在世界范围内显现出其危害，成为当代民族矛盾的核心问题。而西方国家则借助民族分离主义和泛民族主义，以人权高于主权等理论为借口，长期干涉他国的民族事务，使得新干涉主义不断发展。

其中，最为典型的就是2008年的科索沃独立事件以及之后的阿布哈兹和安奥赛梯问题。在科索沃独立过程中，美国以塞尔维亚政府长期压迫科索沃的阿尔巴尼亚人并对其进行战争和种族清洗为借口，对科索沃独立进行了一系列的干预。在1999年，北约甚至直接进行了军事干涉行动。其后，安理会决议将科索沃置于联合国管理之下，但在双方多次谈判未果后，2008年2月17日，科索沃单方面宣布脱离塞尔维亚独立，而在塞尔维亚拒绝予以承认的情况下，美国政府率先对科索沃的独立主权予以了承认。

而在此之后，俄罗斯在多次国际事件中援引科索沃事件作为其亲俄势力谋求独立的法律依据和先例。在2008年，俄罗斯出兵格鲁吉亚，在西方的一片反对声中承认了阿布哈兹和安奥赛梯的独立主权，在2013年，俄罗斯在克里米亚问题上同样援引了科索沃事件。由此可见，地区和民族的独立公投很大程度上已不再是某些民族争取自身权益的合法途径，而沦为了大国博弈的棋子，成为某些国家干涉他国内政、谋求自身政治利益、操纵世界格局的借口。

(三)国际相关法律明显存在不足，国际组织的监管缺位

国际社会在无“明确法律依据”的公投的承认上体现出明显的双重标准倾向。就2008年科索沃独立问题上，美国、澳大利亚等迅速承认了科索沃的独立主权地位，而俄罗斯、西班牙等则表示了反对。而在之后的阿布哈兹和南奥塞梯问题中，在西方国家普遍反对与抗议声中，俄罗斯明确表示了对该地区独立的支持与承认。这种基于本国政治利益上不断变化的立场，使得诸多寻求独立的民族和地区抱有期望，不断推进独立公投实践。

同样，国际法院对于国家内某实体是否存在单方面脱离权利上的判定也处于回避态度。联合国国际法院在2010年对“科索沃临时自治机构单方面宣布独立是否符合国际法”做出咨询意见时认为：科索沃单方面宣布独立“没有违反国际法”，因为一般国际法并不包含可适用的对宣布独立的禁止，而且科索沃宣布独立也不违反安理会的第1244号决议创立的特别法。在这一咨询意见中，国际法院仅对科索沃独立的合法性进行了确认，却没有明确国际法是否赋予了一个国家内的实体单方面脱离的权利。国际法院这一模糊晦涩的意见表达，使得学界争论不休，也给当代独立公投埋下了不可预知的种子。

与此同时，联合国等国际组织在独立公投的监管上也存在缺位，就克里米亚公投而言，即使西方国家在联合国大会上投票通过了“乌克兰的领土完整”的决议草案，指责克里米亚的公投无效。但联合国大会的决议对该事件的约束力却是相当微弱的，也无法成为从根本上否定克里米亚公投无效的理论依据。

四、对当代独立公投的思考

(一)明确民族自决原则下独立公投的适用条件

随着殖民时代的结束，将民族自决权局限在反殖民主义范围内已经落伍。当代的民族自决权应当突破非殖民化的范畴。因此，既要对民族自决权加以扩张来实现发展，也要对民族自决下独立公投的适用范围和合法性条件加以严格的限制与监督。

笔者认为，民族自决原则下独立公投的首要条件应是原主权国家的宪法规定或是明示同意。在缺乏原主权国家同意情况下单方面进行的独立公投，往往被视作是对其母国领土完整和主权的严重挑战，难以得到国际社会的认可与接纳。其次是独立公投的机制问题，民族追求独立的诉求应是出于该民族自身的愿望与发展需求，自决“要求自由、真实地表达相关民族的意愿”，必须确保其公投行为是出于公民的本意，而不是在大国博弈下基于他国势力的指示与干预。独立公投关系到一个民族和地区的前途与命运，其流程和机制应该在国际法框架下做到全程公开透明，并应由相关权威机构如联合国等对其投票过程和结果进行有效的监督和考察，并将其作为独立公投的合法性的程序性要件之一。

(二)独立公投实践与国家主权原则的协调统一

“正如个人自由概念推之极至就意味着无政府状态一样，无限制地适用自决原则将会导致一派乱象。”联合国在1960年的《独立宣言》中规定：“任何旨在部分的或全面的分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的与原则相违背。”从某种程度上而言，国家主权原则构成了整个国际法的核心，也是所有国际关系存在和发展的基本前提，是国际法的根本前提和原则。

在当代，统一的多民族国家构成了国际法的主体部分。任何一个多民族国家都面临着相应的民族问题，但任何国家的领土和主权都应具有唯一性和排他性，是不可分割、不可共享的。在笔者看来，国际法在一定程度上强烈的倾向于保护主权国家的领土完整，且国际共同体对于分裂行为也是普遍持消极看法。当代实践中基于民族自决原则的独立公投应在尊重国家主权原则的基础上进行。国家主权原则高于民族自决权原则，如果任意一个民族和地区都能够在未经中央政府和全体人民的批准下单方面的通过公投宣布独立来单方面分裂国家领土和主权，那么国家主权的完整将会遭到极大的威胁和挑战，国际社会上任何一个国家的主权和领土完整都无法得到尊重与维护。

(三)独立公投的国内法转化

在今天，民族自决和独立公投已成为了国际法与国内法的一个新的结合点，也是国际法问题和国内宪政问题的新的支撑点。无论是在魁北克、苏格兰，或是加泰罗尼亚，虽然此类公投实践都为其主权国家所反对，但西方国家普遍避免武力干预，而是试图通过政治和法律的途径来予以规范。

以加拿大的《清晰法案》与英国的《爱丁堡条约》为例。在1996年加拿大政府就自决权与加拿大宪法和国际法之间的冲突问题向最高法院递交法案后，加拿大最高法院在两年后就合法依据，协商问题，公投标准等三个方面予以了回应。在2000年，根据最高法院给予的司法解释，加拿大议院通过了《清晰法案》，通过对公投标准和要求的明确法律规定，明确了公投合法的界限，将独立公投局限在了联邦政府的批准之下，通过修补国家的法律漏洞的方法堵住了魁北克的独立之路。

而英国与苏格兰签订的《爱丁堡条约》则展示了另一条国内法转化之路。1998年英国国会通过了《1998年苏格兰法令》，苏格兰在此基础上获得了极大的自治权。在2012年10月15日，英国首相卡梅伦与苏格兰独立公投苏格兰首席大臣亚历克斯·萨尔蒙德于签署了《爱丁堡协议》。在该份协议中，苏格兰居民在2014年秋可以通过公投方式来决定是否留在英国，并确定了公投的合法性和相关的公投细节。而苏格兰公投最终以55.8%的比例决定留在英国而结束。

西方国家的实践展现了一种文明处理分离主义，解决民族问题的新思路，以国内法，尤其是宪法规定来解决民族问题是建设法治宪政国家的必经之路。如前文提到的，独立公投的法理基础在于原主权国的国内法规定，独立公投的合法性在很大程度上也取决于原主权国家的同意，将独立公投向国内法转化的实践，正是对其法理基础的回归与践行。同样，将独立公投转化为国内法规定，作为国内问题予以解决，也可在一定程度上避免某些大国以人道主义为由对他国内政进行干涉。

(四)国际组织应承担起对独立公投机制进行规范的责任

在当前，国际法的相关规定对独立公投和民族自决问题始终处于模糊与争议的状态中。国际社会对独立公投的合法性判断以及对独立主权的承认也都因政治利益需求和大国博弈的影响而模棱两可。甚至国际法院在咨询意见中不仅回避独立公投的相关敏感话题，也在某些意见中呈现出自我矛盾和错误的倾向。

独立公投作为民族自决原则下国际法领土主权制度的重要创新，在解决当今国际社会的民族问题时发挥着重要作用。然而，独立公投的内容、适用与规范上既没有明确的国际法条约，也缺乏统一的习惯法，这也是国际社会上对于独立公投普遍争议的原因之一。因此，笔者认为应加强国际社会，特别是联合国等国际组织对于独立公投问题的规范和监督作用。在联合国框架下通过条约等形式，对地区和民族的独立公投的程序性问题进行规范。赋予联合国等权威国际组织对独立公投的适用范围与前提、公投的流程和结果进行独立、公开、公正的监督与审查的权力，以尽可能的防止独立公投所带来的对民族自决权的滥用以及由此导致的对世界和平的威胁与破坏。

(五)独立公投并非解决民族问题的唯一途径

虽然公民投票这一民主形式与民族自决原则的结合给和平解决民族问题提供了新的出路，但在实践中，地区和民族同样要面临着独立公投后国际社会的承认、相关国际条约的履行、以及在相关国际组织中的身份等问题。这些国际法上的难题都给独立公投带来了风险与挑战。同样必须看到，独立公投往往难以避免地最终走向武装冲突与斗争，而分裂与冲突只会使得民族问题更为复杂和激化。在当代国际社会，和平与发展才是永恒的主题。诉诸于独立公投寻求外部独立并不是解决民族问题的唯一途径和最优方法。民族自决权的行使在当代也应与时俱进，体现出新的内涵与发展。与寻求外部自决权的解决方式不同，我国的民族区域自治制度作为发展内部自决权的实践，正是通过国内法律明确规定了少数民族当家做主的权利，在政治、经济、文化等各个方面给予少数民族充分的支援与帮助，这种民族内部自决权的保障与行使，也给世界范围内解决民族问题、化解民族矛盾、保障民族团结提供了新的思路。

五、结语

在当代，统一的多民族国家始终面对着一系列的民族矛盾与纠纷。当公民投票这一民主形式与民族自决理念相结合时，这种表面上的“合法诉求”似乎成为民族分离主义破坏国家主权，谋求分裂的合理借口。然而，在对其合法性与正当性的争论与非议中，我们必须认识到，对独立公投问题进行国际法上的界定与规范是势在必行的，只有在制度化与规范化的基础上，地区和民族的诉求才能得到真正的保障，国际社会才能得到真正的和平与发展。

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2095-4379-(2016)27-0039-03

彭凰(1992-)，汉族，华南理工大学法学院，法学理论专业学术型研究生，研究方向：国际法。