制度变革理论对烟草专卖制度改革的启示

谢　晗

江西理工大学文法学院，江西　赣州　341000



制度变革理论对烟草专卖制度改革的启示

谢晗

江西理工大学文法学院，江西赣州341000

新制度经济学主要分支之一的制度变革理论揭示了烟草专卖制度的产生、发展和完善过程，入世以来，我国烟草专卖制度面临了新的机遇和挑战，制度变革理论为其进行有效的变革提供了重要的启示。本文着笔与烟草专卖制度的局限性，通过制度变革理论，提出我国烟草专卖制度改革的切入点。

制度变革；烟草产业；专卖制度

新制度经济学把“交易费用”引入新古典经济学之中，用正统的经济学的方法分析制度的构成、运行及其变革。新制度经济学家精通并能够经常运用现代经济理论，并且把交易成本看作最重要的约束。主要分支有企业理论、产权理论、经济增长理论和制度变革理论。制度形成后，在一定时期内保持稳定，但总会伴随社会的变化而改变，制度变革就是用来描述制度变化的概念，一般指某个特定制度安排的变革。诱致性制度变革和强制性制度变革是制度变革的两种基本类型。诱致性制度变革指的是现行制度安排的变更或替代、或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。特点是盈利性、自发性、渐进性；强制性制度变革由政府命令和法律引入来实现，变革主体是国家。但是变革的有效性受到统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学的局限性等非经济因素制约。

20世纪80年代以来，我国学术界在引进制度理论及其研究成果的同时运用其理论框架研究中国的体制改革，讲改革过程中的利益问题作为研究核心，提出降低改革成本的多种方案。就目前情况来看，我国烟草专卖制度的变革应采取强制性制度变革。政府迫于财政压力，愿意对制度进行改变；其次，政府拥有绝对优势的政治权利和资源配置权利化解“诺斯悖论”；最后，制度变革的结果是社会整体利益的增加，但前提是领导者的效用得到提高。强制性制度变革也存在缺陷。烟草行业是三位一体的管理模式，由于产权不明晰以及税收体制的影响，出现了主体分散、各自为政的零乱状况。管制者的主观情况会形成影响经营管理的重要因素，从而导致行政效率和生产效率低下、贪污腐败猖撅。中央和地方政府形成了利益主体之间的博弈格局。从这个意义上说，诱致性制度变革在我国烟草专卖制度变革中同样不可缺少。它是一种自下而上，从局部到整体的制度变革过程，在追求获利机会时带有自发和渐进的特点。综上所述，在推进我国烟草专卖制度变革的过程中，两种制度变革形式应该相互依存和相互制约。

烟草行业制度变革的前提是坚持社会主义市场经济的同时引入竞争，发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。烟草属于国家垄断产业，对竞争起到限制作用。通过监督机构的设立和企业重组整合，组建烟草业大集团，避免地方保护主义对国家烟草专卖的破坏，避免产生过度垄断。

我国烟草专卖制度改革在国情和制度变革的客观规律下必然存在局限性。(1)烟草专卖制度变革的大前提是坚持现有的专卖体制，在此基础上为今后取消专卖制度做准备，变革不可避免地会滞后于发展。(2)现有财税体制不进行大的调整，很大程度上约束了开拓创新。(3)由于既得利益的存在，变革和发展难度大。烟草的生产和销售应该在符合市场规律下，进行局部改革，逐渐推进，稳步发展。渐进改革的出发点在于寻求改革的稳定性，在改革过程中蒙受损失的人会破坏改革进程，产生不必要的成本；利益集团之间也会因为分配的不公而产生摩擦，由此引发的损失直接成为改革的代价；利益格局的破坏引致较大的社会动荡。改革的顺利进行必然使各方效益增加，即对某一方的损害不需该利益相关者承担。

我国政企合一的烟草专卖制度导致国家专卖演变为地方专卖，政府的行为与烟草产业本身的市场发展有着根本性的区别。政府掌控着烟草专卖的所有活动，中央政府和地方政府在烟草专卖管制中拥有不同的动机，加上财税制度和烟草生产行政计划法律制度，致使地方政府对专卖政策进行干预，国家专卖演变为地方专卖。

烟草产业许多问题来源于体制，我们必须努力创造条件，逐步消除在财税体制、专卖制度、计划管理体制等方面的制约因素，提供良好的制度环境和市场环境。在保证税收增长的同时，调整财政分配制度。将卷烟生产行政计划改为企业生产计划，为烟草工业企业实行联合重组突破障碍。在行业管理体制方面，要推进立法，统一并明确行政管理机构的执法权限。

推行现代企业制度，实行法人治理结构是国有企业改革的方向。但是烟草是国家独资政企合一的专卖专营制度，还无法真正做到政企分开，产权明晰，因此不可能推行真正意义上的现代企业制度。应该积极创造条件，坚定不移地、循序渐进地在烟草行业推行现代企业制度。实行政企分开，切实转变政府职能。实行股份制改造，建立和完善法人治理结构。

[1]曹盛.中国烟草专卖法律制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.

[2]张艳.放松规制——中国烟草产业改革的市场化取向[M].合肥：合肥工业大学出版社，2008.

D922.294

A

2095-4379-(2016)27-0221-01

谢晗，女，江西赣州人，江西理工大学文法学院，研究生在读，研究方向：经济法。