政府执政理念对农村养老保障制度中政府责任的影响——以邓小平时代的“老农保”制度为例

张　军　郑　军

(重庆理工大学经济与贸易学院，重庆　400054)



政府执政理念对农村养老保障制度中政府责任的影响
——以邓小平时代的“老农保”制度为例

张军郑军1

(重庆理工大学经济与贸易学院，重庆400054)

执政理念；政府责任；农村养老

政府执政理念是指政府处理公共事务的思想观念和基本原则，关系到建设一个什么样的政府这一根本性问题。政府管理行为本质上是一定理念指导下的产物，有什么样的理念，就有什么样的政府行为〔1〕。显然，制度的设计往往会受制于人的思想观念，制度的好坏也取决于设计制度的理念正确与否、合理与否。而我国农村养老保障制度设计的主体应该是政府，政府的思想观念则往往通过中国共产党的执政理念表现出来。因此，政府执政理念必然对我国农村养老保障制度的价值取向产生影响。后者在一定程度上决定了我国农村养老保障制度的具体形式。也就是说，为什么在我国农村养老保障制度历史变迁过程中，出现了诸如家庭养老、集体养老、社会养老等各种养老制度，根本原因在于在历史变迁过程中进行制度设计的政府的执政理念发生了变化。

1　邓小平时代的“老农保”制度环境分析

1.1政治上拨乱反正任重道远20世纪70年代末期，中华人民共和国刚刚走出了文化大革命的阴影，但十年浩劫带来的深重灾难和严重困难局面并没有立即消失，左倾错误影响依然存在，个人迷信和教条主义盛行，冤、假、错案遍布，部分地区农民进行的一些新探索受到严重压制，特别是当时党的主要领导人提出“两个凡是”的错误思想，维护和坚持“左”的错误，使党和国家的工作出现徘徊中前进的局面。而粉碎“四人帮”后，彻底纠正文化大革命及其以前的左倾错误，拨乱反正，使全党全国的工作真正回到马列主义、毛泽东思想的正确轨道上来，是历史赋予中国共产党和中国人民的重要使命。因此，新时期新形势下的中国迫切需要政治上、思想上、组织上的变革，以冲破错误思想的束缚，开创社会主义事业的新局面。1978年5月11日《光明日报》刊登题为“实践是检验真理的唯一标准”的文章，真理标准问题的讨论标志着思想路线上的拨乱反正全面展开。尤其是1978年12月召开的十一届三中全会，重新确立了解放思想、实事求是的马克思主义思想路线，确立了全党和全国的工作重心从以阶级斗争为纲转移到经济建设上来，实施改革开放的伟大战略决策〔2〕。

1.2经济上濒临崩溃的边缘按照世界银行1977年对全世界近200个国家和地区的人均国民生产总值所做的统计和归类，文化大革命结束时，我国已经深陷贫穷国家之列。 由于文化大革命及其以前的严重错误，国民经济遭到极大破坏。1958年的“大跃进”运动，国民经济大约损失了1 200亿元。而历时10年的无产阶级文化大革命运动，又损失了5 000亿元。两次加起来，共计6 200亿元。然而，1949～1979年我国建国30年的全部基本建设投资也仅为6 000亿元。这6 000亿元的投资建成了40万个工业、交通企业，有(4 500～5 000)亿元的固定资产，这就是我国建国30周年时的全部家底。然而，两次大折腾就损失了6 200亿元，这还不包括多次小折腾造成的损失〔3〕。这个对比说明，由于过去瞎折腾所造成的经济损失，比我国建国之后30年的全部基本建设投资还要多。同时，工农业生产受到破坏，直接影响市场供应和人民生活。城市住房极为紧张，肉类蔬菜稀少，城里人生活必需的粮、油、肥皂、布品，都要凭按人口发放的购物券限量购买。当时供应最好的北京，每人每月也只有半斤肉；小城市就没有了，农村更谈不上。1976年，农民人均年收入62.8元；城市职工平均工资605元，比1965年下降20元。城乡人民生活处于极低水平〔4〕。

1.3国际上和平与发展成为时代主题20世纪80年代以来，由于苏联的解体，两极化对立的局面被打破，国际形势开始逐渐缓和，国际交流和沟通逐步回归正常，新的世界多元化格局开始了历史演进的步伐，和平已经成为时代的一大主题。在这样一个有利的国际环境下，追求技术进步，实现经济快速发展，已经成为历史的一大潮流。以生物工程、微电子技术、新能源为代表的高新技术的开发与应用已经对世界上许多国家的产业结构调整、国民生产总值的快速增长产生了根本性影响。特别是20世纪60～70年代，资本主义社会因为这些高新技术的大量应用，获得了历史上发展的黄金时期。不论是第二次世界大战的战败国日本在短短的30年左右迅速成长为世界第二大经济强国，还是亚洲的“四小龙”，即韩国、新加坡、中国香港和台湾地区，也一同创造了经济快速发展的奇迹。另外，东盟4国的菲律宾、马来西亚、泰国和印尼的经济水平也获得了较大提高，整个世界已经奏响了发展的旋律。和平的国际环境是我国顺利进行现代化建设的必要条件和有利时机。如果没有得到应有的发展，我国与发达国家的差距还会继续扩大，在国际竞争中将处于更加不利的境地〔5〕。

2　邓小平时代的中国政府执政理念分析

马克思主义认为，社会主义的根本任务就是解放和发展生产力，这是社会主义本质所决定的〔6〕。然而，在社会主义制度建立起来以后，受左倾指导思想的影响，新中国政府长期坚持以阶级斗争为纲，没有及时把工作转移到以经济建设为中心上来，严重破坏了生产力的发展，我国国民经济曾一度濒临崩溃的边缘。直到党的十一届三中全会以后，党的执政理念才从以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心上来，邓小平同志对此有精辟的论述：“贫穷不是社会主义，更不是共产主义〔7〕。”“我们是社会主义国家，社会主义制度优越性的根本表现，就是能够允许社会生产力以旧社会所没有的速度迅速发展，使人民不断增长的物质文化生活需要能够逐步得到满足〔7〕。”对于如何发展生产力，体现社会主义优越性？邓小平认为：“我们当前以及今后相当长一个历史时期的主要任务是什么？一句话，就是搞现代化建设。能否实现四个现代化，决定着我们国家的命运、民族的命运〔8〕。”邓小平强调，“我们的生产力发展水平很低，远远不能满足人民和国家的需要，这就是我们目前时期的主要矛盾，解决这个矛盾就是我们的中心任务”。“社会主义社会中的阶级斗争是一个客观存在，不应该缩小，也不应该夸大。实践证明，无论缩小或者夸大，两者都要犯严重的错误〔8〕。”邓小平进一步指出，“当前和将来社会主义社会所面临的阶级斗争，应该与历史上阶级社会的阶级斗争存在很大差异”。这些论述进一步否定了“以阶级斗争为纲”的左倾指导思想，为党的执政理念转移到以经济建设为中心提供了坚实的理论基础。

显然，党的十一届三中全会使得全党工作重心成功向社会主义经济建设转移，并批判了“以阶级斗争为纲”的错误方针，这既是国内形势发展的需要，也是对世界形势和时代主题分析判断的结果。而明确以经济建设为中心的执政理念，既是党对马克思科学社会主义最基本的东西的发挥和丰富，又是我国在社会主义初级阶段面临最大实际问题的理论概括。正如邓小平反复强调的，以经济建设为中心是“任何时候都不要受干扰，必须坚定不移地、一心一意地干下去〔8〕。”回顾历史，“以经济建设为中心”的执政理念为我国改革开放30多年取得的巨大成就奠定了坚实的理论基础，该理念势必对改革开放后我国政治经济社会生活产生重大影响，而包括我国农村养老的社会保障制度建设也不例外，这种影响直接表现在对我国“老农保”的制度价值取向上。

3　“以经济建设为中心”的执政理念对“老农保”制度价值取向的影响

邓小平在认真总结国际共产主义运动和我国社会主义实践经验教训的基础上强调：“社会主义本身是共产主义的初级阶段，而我们中国又处在社会主义的初级阶段，就是不发达的阶段，一切工作都要从这个实际出发，根据这个实际来制订规划”〔7〕。也正是由于生产力这种不发达特征，又决定了我国现阶段的主要矛盾，不是阶级斗争，而是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾〔9〕。”从这个实际出发，要求我们必须着眼于我国生产力不发达的现状，以经济建设为中心，以发展生产力为第一要务。邓小平对此有精辟的论述：“社会主义要消灭贫穷。贫穷不是社会主义，更不是共产主义〔7〕。”只有通过大力发展生产力，实现经济社会的快速发展，社会保障事业才有现实基础。即社会保障的实现程度要受生产力发展水平的制约，社会保障水平的提高最终要取决于生产力发展的状况。邓小平为此提出：“我们也反对现在要在中国实现所谓福利国家的观点，因为这不可能。我们只能在发展生产的基础上逐步改善生活〔8〕。”

在以经济建设为中心执政理念的指导下，对于如何开展包括农村养老的社会保障制度建设，以邓小平为首的中国共产党认为，尽管建立社会保障制度的主要目的是在一定程度上实现社会的公平性，然而，在解决收入分配带来的公平问题的具体过程中，也存在效率高低的差异。从我国改革开放初期的实际情况来看，国家财政实力极其薄弱，根本不能实现通过财政出资，建立各种社会保障制度和发展社会福利事业，对那些需要救济的贫困家庭也不能提供更多的物质帮助，这在一定程度上削弱了整个社会的公平性。对此，邓小平提出：“现在虽说我们也在搞社会主义，但事实上不够格〔7〕。”显然，社会的公平性在很大程度上与效率的提高是紧密联系在一起的，即只有通过大力发展生产力，大幅度提高生产效率，才能增强整个社会的物质财富，国家才有能力发展各种社会福利事业，才有更多的资金为贫困家庭提供物质帮助，将所有社会成员的差距缩小在一定范围内，为最终实现共同富裕，提高社会的公平性，奠定坚实的基础。

因此，在“以经济建设为中心”执政理念的作用下，改革开放后我国农村社会养老保障制度(即“老农保”)的价值取向可以概括为“效率优先，兼顾公平”。即构建农村社会养老保险的保障水平、内容、特点和相关配套措施，都要从有利于生产和保障生活出发，标准不能太高，国家、集体不能包得太多，还要贯彻先尽义务，后享权利的原则，鼓励广大农村居民通过劳动来赢得养老保障，避免造成鼓励懒惰的现象，使社会保障制度成为懒汉的摇篮。

4　政府责任在“老农保”制度中的主要表现

在以经济建设为中心执政理念的作用下，包括农村养老在内的整个社会保障体系的制度建设价值取向被定位为“效率优先，兼顾公平”。这种理念和价值取向必然决定了我国政府更为注重出台相关政策和采取多种措施来发展农业，转移农村剩余劳动力，提高农民收入水平等，通过物质财富的大幅度增加，使得农民包括养老在内的各种物质利益得到充分保障。具体而言，我国政府在以“老农保”为主的农村养老保障制度中的责任主要表现在以下几个方面。

4.1实行家庭承包责任制，增强养老保障的物质基础邓小平曾指出：“农业本身的问题，现在看来，主要还得从生产关系上解决。”对于“生产关系究竟以什么形式为最好，恐怕要采取这样一种态度，就是哪种形式在哪个地方能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产，就采取哪种形式；群众愿意采取哪种形式，就应该采取哪种形式，不合法的使它合法起来〔10〕。”遵循这种发展思路，改革开放后，邓小平提出了恢复和推广家庭联产承包为主的生产责任制，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，在坚持土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营的基础上，赋予了农户一定程度的生产经营自主权、产品收益权和部分生产资料所有权，从而极大地激发了农民的生产积极性，推动了农业生产力快速发展。据统计，1976～1980年全国农业平均递增仅3.2%。然而，1981～1985年平均递增率就达8.2%，1982年全国农民人均纯收入达到270元，比1978年增加了一倍〔11〕。显然，实行家庭承包责任制，推动生产力快速发展，极大地增强了农民养老保障的物质基础。

4.2优化产业结构，提高养老保障的支付能力邓小平在总结历史经验时反复强调：“过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏〔7〕。”对于改革开放初期农村普遍贫困的现状，邓小平提出了质疑：“农村的大多数人处于贫困状态，这叫社会主义〔7〕？”然而，如何建设社会主义农业，带领广大农民共同致富。邓小平提出了农业经济要因地制宜、综合经营、全面发展的新思想。即优化产业结构，使我国的农业发展由增产向增效的战略方向转变。为了实现这一目的，首先要在大农业内部提高种植业与林牧渔业之间的多层次综合利用水平，更加集约地利用各种农业资源，保持农业产量的稳中有升；其次要进一步鼓励和支持乡镇企业的发展，大力发展农产品加工业，这样既可以实现农村内部的“以工促农”的目的，又可以增加农民的就业机会，实现农民增收；再次要大力发展农村的服务业，培育农村新型社会服务组织；最后要实行多劳多得，提倡一部分农民先富起来，逐步实现共同富裕。最终通过增加农民收入提高农民养老保障的支付能力。

4.3开展“老农保”试点，提供养老权益的制度保障改革开放以来，在邓小平的大力支持下，我国的社会保障工作逐步步入制度化、正规化的轨道。1986年，国务院确定了以民政部为主先行进行探索和试点的原则，全国农村社会养老保险(简称“老农保”)制度建设的探索逐步展开。据不完全统计，到1989年，全国已有19个省(自治区、直辖市)的190多个县(市、区、旗)进行了农村养老保险的探索，800多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位的养老保障制度〔12〕。1991年，民政部制定了《县级农村社会养老保险方案(试行)》，为“老农保”制度建设提供了有力指导。到1998年底，全国已有2 123个县(市)和65%的乡(镇)开展了农村社会养老保险工作，参保的农村人口有8 025万人。全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，当期节余26亿元，期末滚存节余166.2亿元。虽然由于各种因素的综合作用，从1999年开始，“老农保”制度建设逐渐陷入衰退。然而，必须指出，“老农保”的制度建设为农民的养老权益提供制度保障进行了有益尝试。

4.4倡导扶贫救济，突破养老保障的世纪难题邓小平认为，中国人民的共同富裕之路是一个波浪式发展的过程，“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕〔7〕。”可以看出，邓小平倡导的扶贫救济模式是一种积极的、长期的、生产性的扶持，其目的是通过帮助被救济者提高自身水平，实现生产自救，走上彻底脱贫致富的道路。国家救济思路的转变，在行动上使得社会救济工作由原来的“输血型”向扶持发展的“造血型”转变。应该指出，“造血型”社会救济在实际工作中取得了巨大的成就，以1988年为例，当年我国民政部门共扶持贫困家庭1 106.8万户，实际脱贫337.8万户，脱贫率达到了30.52%。截至1990年底，仅仅过了两年，我国人均年纯收入在200元以下的贫困家庭就从原来的1.1亿人减少到4 000万人。应该指出，这种扶贫救济模式，从根本上帮助被救济者实现脱贫致富〔13〕，突破了贫困农民养老保障的世纪难题。

5　对邓小平时代的“老农保”制度中政府责任的评价和启示

邓小平强调：“我们也反对现在要在中国实现所谓福利国家的观点，因为这不可能。我们只能在发展生产的基础上逐步改善生活〔8〕。”即只有大力发展社会经济，发展生产力，社会保障事业才有现实基础，农民的养老权益才有物质基础。应该指出，改革开放后中国政府所出台的一系列政策和措施，包括实行家庭承包责任制、优化产业结构、推行“老农保”制度及倡导扶贫救济模式等，都是在这种指导思想或价值取向的影响下进行的，其目的就是通过发展农业、提高生产力水平、增强农民收入水平，提高农民养老权益的物质保障基础。

需要强调的是，改革开放后的农村养老保障的制度建设应该是一个系统工程，其外延并不仅仅限于“老农保”制度本身，包括实行家庭承包责任制，优化产业结构、倡导扶贫救济模式等在“以经济建设为中心”执政理念作用下，我国政府对农村养老在内的各种物质利益保障所出台的一系列政策和措施，都应该归入这个系统工程内。因此，正如张敬一等〔14〕所指出，“老农保”制度过分强调个人缴费为主，削弱了各种形式的社会共济。从这一角度来看，政府在农民养老问题上并没有承担起应有的责任。然而，基于我国改革开放初期的实际情况，从我国政府采取多种措施和手段，通过发展生产力，提高农民收入水平，从根本上使农民的养老等各种利益得到充分的物质保障基础等视角来看，我国政府承担农村养老保障这个系统工程中责任的内容和方式，是基于我国改革开放初期实际情况的正确决策，并对该时期我国整个社会经济的发展发挥了重要作用。

然而，如果从社会保障制度自身发展规律来看，社会保障的目标应该是从低到高，从补救性制度安排到日益发挥重要的收入分配调节功能〔15〕，显然“老农保”制度中政府责任是明显缺位的，特别是政府财政责任的缺失，使得“老农保”制度已经演变为“变相储蓄”制度，极大地打击了农民的参保积极性，该制度的覆盖面从1998年底的8 025万人直线下降到2003年的5 428万人。因此，明确政府责任，特别是落实各级政府的财政责任，是“老农保”制度为建设和完善我国农村养老保障制度，提供的一条重要经验。

当然，随着我国改革开放的进一步深化，国民经济社会水平的迅速提高，政府执政理念的进一步演变，建设和发展社会保障事业必然会逐渐从注重国民总体利益的粗线条模式，到重视全体国民具体每一个方面的局面利益。因此，执政理念的变化必然会推动农村养老保障制度价值取向随之发生改变，从而迫使政府主动增大对农村社会养老保险的财政支持力度，促进我国农村养老保障制度的快速完善。因此，可以预计的是，随着党和国家对“构建社会主义和谐社会”执政理念的更加深刻的贯彻落实，则无论是各级政府财政资金的投入力度，还是农民所享受到的实实在在的养老利益，都会得到加强和提升。

1曹劲松，庄传伟.政府新闻发布〔M〕.南京：江苏人民出版社，2009：222-3.

2李圣权.共创财富：韩国要素与中国的市场〔M〕.北京：经济科学出版社，2009：1-2.

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4潘慧芳.春天的故事：辉煌的中国改革开放30年——1978-2008〔M〕.北京：人民出版社，2008：2-5.

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7邓小平.邓小平文选〔M〕.第3卷.北京：人民出版社，1993：64,123,155,225,252,373-4..

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9刘海藩，杨春贵.邓小平理论研究文库〔M〕.第2卷.北京：中共中央党校出版社，1997：155.

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11李昌来.农业、农村、农民问题研究〔M〕.北京：中央编译出版社，2005：67.

12劳动部课题组.中国社会保障体系的建立与完善〔M〕.北京：中国经济出版社，1994：139.

13梅哲.浅论毛泽东、邓小平的社会保障思想〔J〕.社会主义研究，2004;154(2)：30.

14张敬一，赵新亚.农村养老保障政策研究〔M〕.上海：上海交通大学出版社，2007：93-5.

15郑功成.中国社会保障改革与未来发展〔J〕.中国人民大学学报，2010;(5)：2-14.

〔2015-08-29修回〕

(编辑苑云杰/王一涵)

2011年度国家社会科学基金一般项目(11BSH066)；2011年度国家社科基金西部项目(11XSH029)

郑军(1976-)，男，博士，硕士生导师，副教授，主要从事保险与社会保障研究。

张军(1978-)，男，博士，硕士生导师，副教授，主要从事社会保障理论与实践研究。

R161

A

1005-9202(2016)18-4641-04；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.18.118

1安徽财经大学金融学院