河南省政府购买社会服务研究

高芙蓉

（河南财政金融学院，郑州451464）



河南省政府购买社会服务研究

高芙蓉

（河南财政金融学院，郑州451464）

摘要：政府购买服务已成为目前转变职能、构建服务型政府的重要手段。河南省立足省情，在探索政府购买服务的实践中取得了一定成绩，但还存在制度规范落后、服务供给滞后、预算管理跟不上地方实践、服务购买标准和采购流程缺乏规范可行的依据、政府购买服务绩效考核机制不完善等问题，需要从制度层面建立和完善社会服务的采购目录、培育社会力量、健全预算管理制度、加强部门合作、完善购买流程、重视动态管理、改革现有考核制度、健全绩效评价制度等几方面来解决。

关键词：政府购买；社会服务；对策研究

一、研究背景

政府购买服务作为“舶来品”，引入我国已有二十几年历史，经历了从“个别地区试点”到“地方积极实践”，再到“中央主导推广”这样的一个发展阶段。我国最先开始尝试政府购买服务的是上海，1996年上海市浦东新区推出“罗山会馆”购买服务，开创了我国政府购买服务的先河。此后，广东、北京、浙江、江苏等地开展了多个领域的探索。近年来，河南省立足省情，积极探索政府购买服务的新路子。2014年，河南省政府采购规模突破1000亿元，达到1067亿元，服务类采购规模达93亿元，占全省政府采购规模的8.7%。2014年服务类项目成为政府采购新的增长点，特别是服务类采购成为河南省政府采购扩面增量的重要支柱。在政府购买服务的实践方面，郑州市金水区作为“全国社会工作人才队伍建设试点示范区”，于2011年在省内率先启动政府购买社会工作服务岗位项目工作，在4年发展过程中，金水区政府先后投入520万用于扶持直接提供社会工作服务的民间专业社工机构。2014年7月，河南省民政厅下发通知，组织全省社工机构申报河南省2014年度政府购买社会工作服务项目，针对留守老人、出监监区罪犯、视障青少年、服刑人员及其子女、散居孤儿等弱势群体开展为期一年的服务。这是河南省首次推行政府购买社会工作服务，标志着河南省开展政府购买社工服务真正进入“试水区”。2015年9月河南省民政厅委托招标公司，首次对政府购买社工服务项目公开招标，在失独（失能）老人、优抚对象、流浪乞讨人员、企业社会工作等11个领域，使用省级福彩公益金220万元开展社工服务活动。

总体来看，政府购买服务目前尽管处在起步阶段，在理论研究、制度设计、机制建构以及环境建设方面还不够完善，但发展势头迅猛，现已成为政府转变职能、构建服务型政府的重要手段。

二、河南政府购买社会服务存在的主要问题

（一）制度规范滞后于地方实践

1.公共服务尚未纳入政府集中采购目录

从河南省情况看，政府在购买社会服务方面虽已有了初步发展，但更多的只是侧重于政府内部服务的采购，还没有把社会服务的购买纳入到服务项目中，政府采购表现为规模过小、范围过窄等特征，特别是服务项目的设置是当前的主要短板。《河南省省级2015年度政府采购目录》虽然规定了服务内容，但仅限于机动车保险服务、物业管理服务、工程咨询管理服务、测绘服务、航空机票代理服务、印刷服务、会议服务、车辆加油服务、车辆维修和保养服务、租赁服务、信息技术服务等内容，而关涉民生的社会公共服务并没有提及。政府集中采购的服务金额超过一定的标准需要由政府通过专门的采购渠道来进行，而大部分的购买服务达不到这一标准则可自行采购。这就使得服务的购买缺乏整体性的设计与规范。原因在于“中央层面尚没有一个专业性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推进政府购买服务的顶层设计”［1］，没有真正将公共服务类项目落到实处。而

2.购买政策的顶层设计系统性不足

随着公共福利需求日益多样化，政府购买服务应运而生，作为一种新生事物，“买什么”“如何买”等问题还处于探索阶段。目前，河南省级政府编制了“向社会力量购买服务指导性目录”，少数地市也发布了服务目录，如濮阳规定的购买服务项目有35款160种，许昌是36款173种，济源市为4大类190种，此外焦作也向社会发布了指导性目录。从这些地市发布的目录看，存在着采购服务范围界定不够清晰、项目选择的原则、标准不太具体、内容不够全面等问题，与2015年政府集中采购目录相比部分项目如租赁服务、会议服务、机关物业服务等有重合现象。如社会管理事务事项内容欠缺，社会组织管理、社区事务、社工服务等内容不足，造成的直接后果就是无法回应民众的多样化需求。

（二）服务供给滞后于民众需求

相关统计数据表明，自实施《政府采购法》以来，河南省采购规模从2003年的52.3亿元增长到2014年的1067亿元，其中2014年服务类项目为93亿元。服务类政府采购2003年基本没有，2004年开始有服务类采购项目，规模为5.7亿元。2004-2014年的十年间，服务类采购的比重变化并不大，仅从2004年的7.8%增长到9%。2014年服务类采购规模与货物和工程类相比分别低13.2%和70.6%。可见，服务类的购买比例严重偏低。而就需求来说，公众对服务、特别是公共服务的需求规模远远高于现有的采购规模。以残疾人为例，河南省既是人口大省，也是残疾人最多的省份。第二次残疾人抽样调查数据表明，河南省15-59岁残疾人共有250.98万人，其中在业的为132.05万人，占52.61%；未就业的残疾人有118.93万人，占47.39%。残疾人就业形势严峻，拥有劳动能力的残疾人迫切希望得到社会接纳，找到适合自己的岗位，但政府的供给并不能充分满足他们的就业需求。

供给不足的主要因素在于：一是承接服务的社会组织发育迟缓。长期以来，“过度的行政干预导致我国目前的社会组织独立性差、功能不全、总量不足、人才缺乏、结构不合理、地区差异较大”［2］。社会组织发展严重滞后于社会公众的多样化需求，政府推出的大规模服务难以有合适的单位承接。二是政府职能转型滞后。由政府设立或倡导发起的相当一部分社会组织依附于体制内资源，未能很好地经受市场的历练，服务水平有限，参与竞争市场能力比较弱，难以有效满足人民群众的服务需求。再加之政府职能转变不够彻底，事业单位的改革进程缓慢等诸多因素的存在，使得有政府背景的社会组织在供给能力方面能力不足，不能充分适应市场的需求变化。三是服务供给组织动力不足。为公众提供的基本公共服务具有非竞争性与非排他性特征，市场机制作用发挥不充分，公共物品价格难以为社会组织提供可观的盈利空间，导致社会组织提供公共服务的动力不足。

（三）预算管理滞后于地方采购实践

自2003年《政府采购法》实施以来，政府部门自身运转的购买服务在集中采购目录中多已明确体现出来。政府采购资金在各级政府编制的预算中都会单列，但这样的预算并不对社会开放，社会组织无法了解政府的购买需求，购买服务的开放性不足，参与竞争的力度不大、透明度不足，其结果就是服务的成本偏高，浪费财政资金的使用。就河南当前推出的政府购买服务项目，并没有列入预算管理的范畴，在推出购买服务的个别地方资金来源随意性很大。如河南省民政厅2014年推出的政府购买社会工作服务项目，购买资金为350万元，来源于福利彩票公益金。由于没有纳入政府预算，在2015年推出购买服务时资金只有220万元，与上年相比降幅很大，使得上一年购买的服务因政府没有继续购买而中断。购买社会工作服务的活动领域主要集中在教育辅导、精神卫生、慈善事业、社会福利、人口计生、社会救助、婚姻家庭、残障康复、社区建设、就业援助、职工帮扶、犯罪预防、禁毒戒毒、矫治帮教、纠纷调解、应急处置等多个方面，这些针对弱势群体提供的服务并非一年就能解决问题。如果没有资金作保证的政府购买项目，服务将难以为继，公众需求难以得到满足。滞后的预算管理体制是客观制约了河南政府购买服务的规模。

（四）购买服务的标准与采购流程缺乏规范而可行的依据

服务分为两个层面，一是面向社会公众提供的基本公共服务，二是政府部门自身需要的服务。虽然部分地区与部门推行了基本公共服务购买，但多数政府部门工作人员对为何购买、购买种类、参照标准等问题还统一而清晰的认识。社会服务领域中涉及资金回报、成本核算、服务质量、价格确定等内容，专业性很强，如果服务需求不明晰，则衡量服务价格与服务标准时就缺乏尺度，会造成合同条款不严谨。没有明确的采购标准与透明的采购流程，则不能得到公众的信任与社会的认可。对于政府维持自身运转的物业、会议、保险等服务，已有十几年的运作经验，又属于集中采购目录规定的内容，已经有规范可行的依据，如协议供货、定点采购方式已有明确的操作规程和要求。像财务审计、医疗体检等服务虽然没有纳入集中采购目录，但又都是政府机构必须采购的内容，由于各单位对服务的需求零散而频繁，购买服务时不能形成规模效应，无法赢得价格优惠。公共服务购买项目、政府部门自行采购项目没有纳入集中采购目录，不采用市场化程度更高的招投标方式，则会缺乏规范的操作流程，这就带来“设租”“寻租”问题，服务质量、价格公平、资金透明等目标无法实现。

（五）政府购买服务绩效考核机制不完善

在政府购买服务中，绩效管理是政府部门履行公共责任的重要手段与途径，政府购买服务的质量与效率直接影响服务的有效供给与政府履职水平。从目前河南省各级政府推出的购买实践看，评价政府采购服务的方式主要以行政化的检查或监督制度为主，如何确保信息真实性与竞争公正性，还没有相对独立的第三方监督机构来保证。从现有设置的体制看，对公共服务的监管权力分散在各个政府部门，对购买服务的监管与评价难以形成全力，不利于监管的顺利进行。有些地方虽出台了绩效评估办法，但缺少科学而具体的考核指标。如有些地方设置了定量指标，而多以资金投入、人员投入、服务的个案、小组活动多少等主，对服务实施的效果、社会效益以及效率评价则较少涉及。这样的考核方式容易导致购买服务的绩效评估流于形式，缺乏相应的执行力。还有些地方采用综合考评方式，如购买服务的主体自我评估、邀请专家评估、第三方的社会评估与购买方评估等结合使用。理论意义上，综合评估方式形式多样，灵活自由，便于获得多个方面的意见，对服务的总体情况会有客观的反映。但实际执行中这种综合考评方式的不足之处有多个方面的表现：一是这种方式政府主导地位明显，政府意志制约考核形式的组合，难以做到客观公正；二是这种考核容易流于形式，如为节约评价成本或获取购买的合法性；三是第三方评估独立性不足，削弱了考核的公正性与科学性；四是这种绩效考核方式奖惩功能弱化，起不到实质性效果。

三、河南省推进与完善政府购买社会服务的对策

政府购买社会服务是一项长期而系统的工程，河南这样一个欠发达的人口大省所遇到的购买服务问题是发展过程中的客观必然，对这些问题的解决是完善购买政策的关键。

（一）从制度层面建立和完善服务类集中采购目录

制度层面上的完善可从两个方面入手：一方面，合理设定政府购买社会服务的目录。确定政府购买社会服务目录的关键是购买内容的选择。对于“适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性”［3］的社会服务项目应全部交给社会组织承接。而现行的中央、地方集中采购目录中的服务项目主要是维持机关自身运行的服务内容，没有涵盖公共服务。因此，当务之急应尽快把适宜集中采购的公共服务项目纳入到政府集中采购名录中。设定集中采购目录时应遵循有利于政府职能转、有利于提高服务质量、有利于财政资金效益的发挥、实现充分竞争和培育市场、先易后难等原则。另一方面，统筹规划政府购买社会服务的顶层设计。河南省在购买社会服务的实践中还处于探索阶段。尽管省级政府已制定向社会力量购买服务的目录，但配套政策尚不完善，其明显的特征表现为购买时的碎片化以及管理上的分散化。因此，当前最紧迫的任务就是要做好统筹规划，完善购买服务的顶层设计。具体来说：一是在政府购买服务的政策方面进行细化，明确各级政府部门的职责权限，在社会服务领域范围内厘清政府和市场之间的界限；二是建立健全社会服务购买激励机制，推广和落实社会公共服务购买政策；三是专门设立购买社会服务的采购中心，或者借助现有的政府采购中心，建立社会服务的统一购买平台，进一步规范社会服务购买事项；四是建立社会服务购买的“协同治理机制，整合各职能部门的行政职能，将公共服务购买中政府后移的监管职能落实到位；五是加强公共服务购买制度、信息数据库等软件设施的建设，提高服务购买的效率”［4］。

（二）培育政府购买社会服务的民间力量

公共服务供给的承接主体是社会组织，对河南省来说，社会组织近几年虽有较快发展，但与庞大的人口数量和公共服务缺口相比，社会力量急需发展壮大。为此，应把握：一是放宽社会组织准入门槛。长期以来，注册、登记困难问题一直是社会组织面临的问题。党的十八大之后，《国务院机构改革和职能转变方案》对社会组织直接登记备案做了明确规定，“……社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。”［5］中央的顶层设计不能停留在纸面上，地方政府层层落实，要积极推进政府与各类社会组织脱钩，规范社会组织的从业行为，加强社会组织的诚信与自律建设，在公共服务的承担上合理地界定政府与社会组织之间的责任边界，进而推动政府购买社会服务向深度与广度方向发展。二是同步推进事业单位改革与政府购买服务制度。《事业单位人事管理条例》于2014年7月1日正式实施，这标志着我国的事业单位改革已全面进入到实质性阶段。事业单位的改革释放了其承载的部分服务职能，这些服务职能可以由社会组织承接，政府部门只需要履行属于自身的监管权即可。同时，还可“削减已向社会组织或企业转移职能的事业单位编制和人员编制，为形成多层次、多样化的政府购买服务体制奠定竞争的基础”［5］。三是吸引社会上的闲散资金向社会服务领域流入。在社会服务领域，私营部门一直以来承接公共服务动力不足，根本原因在于市场价格机构难以充分发挥作用。因此，有必要建立激励机制鼓励私营部门将资金与人员流向社会服务领域，在吸引社会力量参与方面可采用税收减免、公私合作、资金补贴等多种措施。

（三）建立政府购买服务的预算管理制度

新《预算法》于2015年1月1日正式面世并付诸实施，它的出台对于我国现代预算制度的建立具有重要的推动作用。现代预算制度的核心是推进政府预算的公开与透明，这和政府购买社会服务的总体要求——项目立项、编制预算、绩效评估等程序完全契合。“按照改进预算管理制度的要求，各级财政应统筹安排政府购买服务资金，由原先的资产购置向服务购买转移，资金预算经同级人大批准后与公共服务细化目录一同向社会公布，为后续的服务采购做好准备。购买服务资金列入部门预算，实行国库统一支付，采购计划与预算编制、支付进度与绩效评估严密结合，推进政府购买服务的规范、有效地实施”［6］。尽管河南省在政府购买社会服务方面已有了初步尝试，但购买资金尚没有纳入政府预算。在这一背景下，有必要尽快将购买服务资金纳入到政府的预算中来，并严格按照《预算法》的相关规定执行预算管理，“通过财政资金的合理分配引导社会力量成为政府提供公共服务的良好合作伙伴，通过契约设计实现预算的刚性约束，通过责任理念的确立实现‘结果管理’向‘过程管理’的转变。”［6］作为财政部门，一方面要保障购买服务资金及时到位。财政部门核算好社会服务项目的成本，确定合理的补助标准，统筹安排资金，稳定资金规模，运用财政税收与金融政策引导社会资金的投入。另一方面，要优化购买服务的资金支出结构。财政资金属稀缺资源，要把有限的资金投向最急需的公共领域、最优质的社会服务，优先考虑社会保障、公共医疗等关系公众利益最为迫切的民生领域。

（四）加强部门合作、完善购买流程、重视动态管理

这一程序涉及政府如何购买服务的问题。首先要加强部门之间的合作与沟通。各级政府部门可以组建一个统一的社会服务购买平台，可以发展改革委员会、财政厅（局）以及政府采购部门等作为牵头单位，下辖若干个委员会，如“文教体卫类服务购买委员会，经济类服务购买委员会，法律服务类购买服务委员会，负责购买的规则制定、标准的确立等”［7］。其次，在购买服务过程中要完善购买的流程。作为政府部门，要确立明确的服务要求、制订科学合理的规划。政府要围绕公民的需要广开渠道，了解基层群众的呼声，广泛收集公共的服务需求。向社会组织发布信息时，要通过公开招投标方式，与社会组织签订购买合同。向社会公开招标过程中，政府部门要利用多方渠道向社会传达需求信息，公布预算资金，鼓励社会组织积极参与招投标项目，选择出最优质的项目方案。最后要重视动态管理。政府向社会组织购买服务，存在着“委托-代理”风险。政府必须从制度建设、合同管理、过程指导与监管、社会参与等多个方面加强动态管理，确保社会组织全面履行合同规定、忠实服务社会公众。

（五）改革现有考核制度，健全绩效评价制度

政府购买服务的本质是为公众提供契约化的服务，服务质量如何，需要利用绩效评价制度来衡量。首先把绩效评价贯穿政府购买服务的全过程。对政府投资的项目绩效评价在项目实施的各个阶段都发挥着重要作用，而不仅是事后开展的工作。对政府购买服务资金的运作可以进行形成性评价，进行购买服务的前期策划，确定经评估论证的绩效目标，对履约过程中的偏差及时进行补救，协调解决项目实施中的困难与问题，进行监督检查，适时进行审计。对承接主体提供公共服务的数量、质量、安全、效率、价格、资金节约、购买流程规范性、职业道德、政策效能、透明程度、专业化水平进行综合评价。其次绩效评价要适应公共服务项目的特点。公共服务项目具有公益性、无形性、异质性与专业性特点，服务周期较长，短期内服务效果难以见到实效。为此，一是在制定绩效评价标准与指标体系时要尽可能细化，具有差异化与可操作性。二是根据不同服务项目绩效体现以及信息获取的难易程度，在绩效评价上可选用多种评价方法，如成本—效益分析法、社会功能分析法、因素分析法、最低成本选择法等进行经济效益、社会效益以及行政效益的评价。三是要绩效评价时要有相关政府部门、集中采购部门、服务对象、社会公众人员参与评价，也可委托第三方进行公平而客观的专业评价。四是可根据服务项目的周期长短进行分阶段评价，如期中评估、期终评价等。最后强化绩效评价结果的应用。对服务项目的绩效评价结果要进行公布，做出相应的惩罚或奖励。绩效评价可作为编制下一年度预算、遴选承接主体和完善政府购买服务工作的重要参考指标。在评价政府购买服务项目的绩效以及评价结果应用时，应防范“棘轮效应”“门槛效应”以及“产出扭曲”效应的出现，要注意及时核实相关数据信息。

参考文献：

［1］王力达，方宁.我国政府向社会力量购买服务问题研究［J］.中国行政管理，2014（9）:21-26.

［2］国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见:国办发［2013］96号［A∕OL］.（2013-10-18）.http:∕www.gov. cn∕gongbao∕content∕2013∕content_2509234.htm.

［3］王瑛.推进政府购买服务应处理好四个关系［J］.学会，2014（4）:24-26.

［4］徐勇.南京市政府向社会组织购买公共服务的实践与发展对策［J］.中共南京市委党校学报，2014（6）:96-100.

［5］国务院机构改革和职能转变方案［A∕OL］.（2013-03-15）http:∕www.gov.cn∕2013lh∕content_2354443.htm.

［6］黄霄雯.财政部门在政府购买服务工作中应注意的问题［EB∕OL］.中国政府采购网.（2014-12-23）.http:∕∕www.ccgp. gov.cn∕dfcg∕llsw∕201412∕t20141223_4868825.htm.

［7］谢标.武汉市推进政府购买公共服务问题研究［J］.长江论坛，2014（5）:44-47.

（责任编辑：王念选）

中图分类号：C916

文献标志码：A

文章编号：1673-2928（2016）03-0051-05

收稿日期：2016-02-20

基金项目：2015年度河南省哲学社会科学规划项目“社会组织参与应急管理研究”研究成果之一（项目编号2015BSH024）。

作者简介：高芙蓉（1970-），河南项城人，河南财政金融学院副教授，社会学博士，主要研究方向：网络社会学、社会组织。省级政府采购目录编制的依据是财政部发布的《政府采购品目分类目录》，中央部委没有明确规定，省级政府在制定本地区的采购目录时就无法突破。