完善行政权力清单制度的思考

司琳（中共芜湖市委党校 安徽芜湖 241000）

完善行政权力清单制度的思考

司琳（中共芜湖市委党校 安徽芜湖 241000）

在中央政策精神的指引下，权力清单日益成为各地规范行政权力的重要依据。但由于权力清单在我国存在的时间较短，目前在制度层面还存在一些问题。为此，本文以理论研究为支撑，认为要使行政权力得到更规范和更有效率地行使，就必须适应现实需求，在法律的框架内厘定权力的行使边界，并在此基础上依法完善好清单的编制制度和相关的配套制度。

完善；权力清单；制度

【DOI】10．19312/j．cnki．61-1499/c．2016．09．009

随着法治政府建设的推进，行政权力清单制度日益受到各级政府的高度关注。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次明确提出，“要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。2014年10月,党的十八届四中全通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出“推行政府权力清单制度，坚决消除权力寻租设租空间是建设法治政府的重要措施。”2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《 关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，指出“省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。”2015年12月，中共中央 国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》中再次强调“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。”在中央政策精神指引下，各级地方政府及其工作部门纷纷制定并公布各自的权力清单。这些权力清单在强化行政权力的制约与监督、规范政府权力行使方面发挥了重要的作用。与此同时，由于缺乏深入、系统的理论指引和对实践动态、全面的把握，清单的制定与实施中都或多或少地存在着一些问题。这就需要在对权力清单基础性问题把握的基础上，进一步结合实际情况进行更深层次的理论研究与制度完善。

一、依法厘定权力的行使边界

党中央在十八届四中全会上指出2020年基本建成的法治政府首先应当是职能科学的政府。为此，在考虑行政权力清单制度完善问题时，首先应结合当下政府职能转化的具体要求，科学界定行政权力的行使边界，使权力内容的设置更符合时代发展的客观要求。

1.厘清政府与市场的权力边界

在市场对资源配置起决定性作用的前提下，行政权力在经济领域的作用主要表现为保持宏观经济稳定，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序。当下为进一步激发市场活力和社会创造力，行政权的行使更加强调要依法简政放权、放管结合、优化服务。为此，清单中的权力要本着为市场提供良好环境的目的依法进行必要的精简和整合，切不可利用制定清单的机会任意扩张权力，甚至干预市场经济的正常发展。

2.厘清政府与社会的权力边界

从政府与社会的关系角度来看，当下的社会治理越来越注重社会公众的参与。在公共服务领域，政府应当搞好公共服务，不干预或尽可能地少干预民众的私人事务。但需要注意的是，政府搞好公共服务并不意味着政府垄断公共服务。基于社会组织在提供公共服务方面的独特优势，只有民间做不了或不愿做的公共服务才由政府去做。所以，在梳理行政权力、制定权力清单的过程中，政府对社会的服务只能停留在“有限服务”的边界内。此外，在公共决策领域，权力清单也要针对具体的决策类型为公众参与预留一定的制度空间。

3.厘清政府内部的权力边界

随着行政体制改革的推进和大部门制的稳妥实施，政府机构设置、职能配置、工作流程，部门职责关系必将进一步理顺。在政府内部，不同层级政府特别是中央和地方政府事权将得到明确划分。改革中，将进一步强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。而在同级政府的部门之间也将本着精简机构、提高效能的原则设定权限和职责。权力清单既然要根据现实情况进行必要地调整，那行政体制改革的精神与内容都应当在清单中得到适时的体现。

二、依法完善清单的编制制度

权力清单是对法定权力的梳理与规范，是依法行政精神的具体体现。因此，清单本身的编制工作也应当有章可循。但从我国当前的实际情况来看，清单的编制中还存在一些混乱的情况，需要进一步加以完善。

1.完善清单的制定依据

行政权力的行使强调的是“法无授权不可为”，这里的“法”一般指的是相关的法律、法规和规章。但实践中，有些省市出台的权力清单除了以法律、法规、规章为依据之外，还以规范性文件为依据。从行政权力的特性来看，它的正当行使需要法律的严格规制，以规范性文件为依据制定清单，容易为权力滥用留下制度上的隐患。然而，现阶段如果将这些依规范性文件而获得的权力一概排除，那实际工作又会面临重重困难。权衡利弊，建议目前可以根据行政权力对行政相对人的影响后果，合理确定权力清单制度的制定依据。具体而言，对可能侵害行政相对人权益的侵益性干涉行政，要严格依法律、法规、规章的规定取得；而授益性的給付行政则可以依法律、法规、规章和规范性文件的规定取得。

2.完善清单的目录结构

权力清单指导行政权力的具体行使，它的操作性和权威性应通过严谨、充实的制度规定加以体现。但到目前为止，尚无具有法律性质的文件来具体规定清单的目录结构，各地权力清单的结构内容差别甚大。在《安徽省人民政府关于推行省级行政权力清单制度的通知》中，也只是对清单的总体要求、主要任务、实施步骤等大的方面做了一些原则性的规定。为此，需要尽快制定专门的行政法规将权力主体、权限范围、运行程序、监督机制、清单的性质和效力、违反权力清单需承担的责任等问题给予权威性的规定。当然，由于各地的具体情况不同，规定中除了必要的强制性条款外，也要保留一些任意性条款，以便各地根据实际情况选择适用。

3.完善清单的更新制度

随着改革的深入推进，我国的法律制度会不断经历立改废的过程。法律的变动、体制的改革都会使清单需要定期的更新。同时，实践的反馈与创新也会要求清单在权力的具体运行方面做适时的改动。为保证清单的严肃性、权威性，即便是清单的动态调整也应当事先制定出相应的制度，规定好启动的主体、条件，调整的范围、程序，调整的效力、公示等一系列具体问题，以便为清单的长期良性运行提供制度支持。

三、依法完善清单的配套制度

为保障权力清单的高效实施，在本身的清单制度之外还应有较为完善的配套制度。

1.完善公众参与制度

在行政事务纷繁复杂的今天，立法机关不可能对行政主体进行精确地授权。虽然权力清单起到了一定的控权作用，但作为行政主体自我约束的内部规则，权力清单还是难以单独承担控权的重任。而公众的参与为权力清单增添了来自外部的抗衡力量，有效牵制了行政权力的独断专行。同时，公众的参与也为权力清单提供了来自社会实践最全面的信息与经验，让清单能够充分地汇聚“民智”，提高其内容的科学性。此外，公众的参与还有利于行政主体与相对人间的利益磋商与均衡，提高清单的可接受性。而以上这些目的的实现都有赖于制度对公众参与进一步做出切实可行的规定。

2.完善奖惩考评制度

为避免权力清单的形式化，有必要完善其后续的考评制度。结合操作实际来看，这种考评应既有清单制定方面的考评，也有清单实施方面的考评，而且考评结果还应与明确的奖惩想挂钩，这样才能起到实质性的效果。同时，在权责一致的情况下，配套的责任清单制度也有利于从惩戒的角度帮助权力主体建立责任意识，自觉规制权力的运行。

3.完善纠纷解决机制

权力清单制度的运行涉及多方利益主体，因此也容易引起各种利益纠纷。这些纠纷解决不好，势必会影响权力清单制度的实施效果。为此，权力清单制度应设立内外衔接的纠纷解决机制。当行政的内部解决机制不能奏效时，还要借住司法的外力作用，以司法裁判的方式来最终解决利益纠纷。但要启动内外机制都有个绕不开的前提，那就是要准确界定行政权力清单的效力。在目前没有明确法律规定的情况下，行政权力清单的效力问题还有待于行政法规的专门规定或《行政复议法》、《行政诉讼法》的完善。

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司琳（1975-）女，法学硕士，法学副教授，主要从事行政法学研究。