制度创新视角下我国城乡基本公共服务均等化路径探析

孙伟仁　张　平　徐珉钰

（大庆师范学院，黑龙江大庆163712）



制度创新视角下我国城乡基本公共服务均等化路径探析

孙伟仁张平徐珉钰

（大庆师范学院，黑龙江大庆163712）

摘要：十八大报告明确提出“基本公共服务均等化总体实现”的目标，并将其视为改善民生、构建和谐社会的重要任务。现阶段我国存在严重的基本公共服务城乡不均等现象。要实现城乡基本公共服务的均等化，必须立足国情、加强法治，不断推进制度创新，从战略规划、供给制度、财政体制、供给模式、决策机制和评价考核制度等方面采取有效措施，逐步实现城乡基本公共服务均等。

关键词：基本公共服务；均等化；城乡；路径；制度创新

一、引言

我国农村地区基本公共服务水平较低，城市与农村之间差距较大，且有扩大趋势，由此导致城乡居民基本权利和发展机会不均等，严重阻碍和谐社会建设。随着我国经济继续平稳快速发展和财政收入不断增长，将为基本公共服务均等化目标实现奠定必要的物质基础。探讨实现城乡基本公共服务均等化目标的路径，对于改善民生、统筹城乡发展、维护社会稳定具有重要意义。

国内外学者主要从完善公共财政体制和健全政府管理机制两个视角提出了推进城乡基本公共服务均等化的路径。一是公共财政体制方面：Hood提出通过均衡性转移支付提高公共服务最低标准［1］；金人庆等主张调整中央财政支出结构、加大对农村和欠发达地区基本公共服务的转移支付力度、健全财权和事权相匹配的财税体制［2］；彭健等认为应调整转移支付结构，增加均等作用显著的一般性转移支付，减少对均等化具有反向作用的税收返还及体制补助［3］；汤学兵等提出应规范专项转移支付［4］；管永昊等认为应加强对转移支付的监督及对均等化效果的评估［5］。二是政府管理机制方面：Beesley和Hansmann分别提出应使私人部门［6］和非营利的第三方部门［7］参与公共服务的供给，Dennis认为供给方式选择取决于由多数人投票评定的服务质量［8］，可以提高公共服务供给效率，缓解政府资金不足；郁建兴等主张将公共服务的供给方与生产方分离［9］，张开云则进一步强调应根据基本公共服务性质的不同采取不同的供给机制［10］，形成政府机制、市场机制和社会机制共同作用的格局；徐志国提出将公共服务均等化作为政府绩效考核体系的重要硬性指标，并建立相应的问责机制，有效解决政府公共服务供给动力不足问题［11］；Denhardt提出应在公共物品供给问题上为公民提供充分发表意见的机会［12］，郭小聪提出应建立公民参与机制、加强决策过程透明度［13］，以满足公众偏好，提高公众满意度。学者的研究成果对我国城乡基本公共服务均等化目标的实现有重要借鉴意义，但结合我国现阶段实际情况，从制度创新层面系统探讨我国城乡基本公共服务均等化路径的文献不多，尚有较大研究空间。本文拟通过对我国城乡基本公共服务非均等现状的分析，从制度层面深入剖析导致城乡基本公共服务非均等的深层原因，在此基础上，从制度创新视角提出我国城乡基本公共服务均等化的路径。

二、我国城乡基本公共服务现状

近年来，为提高人民生活水平，我国各级政府不断加大对公共服务的财政投入，并注重向农村地区倾斜，农村基本公共服务水平得到较快提高。但我国农村基本公共服务整体上还处于较低水平，与城市相比差距较大，存在严重的城乡非均等现象。主要表现在以下几个方面：

（一）城乡义务教育水平非均等

从城乡义务教育投入经费来看，城乡之间的差距比较明显。由表1可知，2013年初中城乡生均教育经费比为1.34，小学城乡生均教育经费比为1.24，而城乡之间生均公共财政预算教育经费差距更为显著，初中城乡比达到2.42，小学城乡比为2.1。《2013国家教育督导报告》显示：城市与农村的教师达标率差距在缩小，但高学历、高职称教师的差距有不断扩大趋势；农村教学仪器设备条件较差，教学手段单一；农村音乐、体育、美术等学科专任教师严重不足，素质教育难以实现。

（二）城乡公共卫生水平非均等

我国80%的卫生资源集中在城市，农村只占卫生资源的20%，农村医疗卫生机构普遍存在设施落后、人员缺乏等问题［14］。由表2可知，2003年到2014年间，我国农村公共卫生水平显著提升，农村年人均卫生费用从2003年的274.67元上升到2013年的1274.44元，上涨了4.64倍；2014年农村每千人口卫生技术人员数为3.77人，是2003年的1.67倍；2014年农村每千人口床位数为3.54张，为2007年的1.77倍。但是，城乡之间的公共卫生差距依然明显。2013年，人均卫生费用的城乡比为2.54倍，城乡差距有逐年缩小趋势，年人均卫生费用城乡比从2003年的4.04倍降到2013年的2.54倍；而每千人口卫生技术人员城乡比不仅没有降低，反而从2003年的2.16倍增大到2014年的2.57倍，城乡差距在不断扩大；乐观的是每千人口床位城乡差距不断缩小，每千人口床位城乡比从2007年的2.45倍降到2014年的2.21倍，但降幅较小，城乡差距依然显著。

表1　2013年全国城乡义务教育经费情况　（单位：元）

表2　2003—2014年我国农村、城市公共卫生状况

（三）城乡基本社会保障水平非均等

近年来，我国农村社会保障制度逐步完善，在扩大农村基本社会保障覆盖面和提高农村基本社会保障水平上取得较大进展，但整体水平依然较低。当前，我国农村社会保障制度包括新农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险等社会保险制度；农村最低生活保障、农村五保供养、农村传统救济等社会救济制度。尽管农村社会保障种类有所增加，覆盖面较广，但与我国城镇社会保障制度比起来，差距很大。我国城镇已建立包括社会保险制度、社会福利制度、住房保障制度等较为完善的社会保障系统。而农村社会保障水平较城市不仅在种类上较少，在保障力度上也有明显差距。如：2015年农村社会养老金人均为86元，而城市基本社会养老金为322元，企事业单位职工养老金人均达到2600元；2015年5月份城市最低生活保障支出水平为287.8元/年/人，而农村仅为130.5元/年/人①数据来源于民政部网站《2015年5月份社会服务统计月报》。。

（四）城乡就业服务水平非均等

就业服务关系民生问题，属于基本公共服务范畴。随着我国经济社会的快速发展和市场化程度的不断提高，整体就业服务水平有较大提升，但城乡之间的非均等问题依然显著。城市形成了较为完善的就业服务体系，包括就业供求信息发布、就业政策咨询、职业指导、职业培训、职业介绍、劳动保障事务代理等，并且信息化、现代化程度较高。与此形成鲜明对比的是，农村的就业服务水平低下，农村公共就业服务体系尚未成形。我国农村剩余劳动力数量巨大，据《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量为27 395万人，同比增长1.9%，农村公共就业服务需求不断扩大。乡镇就业服务机构，设施条件差、工作人员缺乏、就业信息发布少、信息发布不及时，服务机构服务能力低下；农村就业培训机构数量极少，培训内容与岗位需求脱节且针对性及实效性差。农村就业服务投入资金严重不足，农民工参与积极性不高。

（五）农村基本公共服务供求结构性失衡

基本公共服务的供求结构性失衡是指基本公共服务供给与居民基本公共服务需求不匹配。农村除了基本公共服务供给总量不足，基础设施条件较差，教育、医疗、社会保障、就业服务等公共服务水平相对偏低以外，还存在较严重的基本公共服务供求结构性失衡问题［15］，这在一定程度上扩大了城乡基本公共服务非均等的程度。导致这一问题的本质原因可能在于相比城市而言，乡镇政府的服务能力较弱。由于各地的现实状况不同，农村居民基本公共服务需求也存在较大差异，但乡镇政府依据自身供给能力决定基本公共服务供给，导致本就匮乏的农村基本公共服务与居民的现实需求不匹配，造成公共资源供给低效和一定程度的浪费，居民对基本公共服务的满意度较低［16］。如：我国农村养老服务机构床位不足老人数量的5%，但床位空置率达到50%以上；目前农村基本公共服务的财政投向结构中，建设环节所占比例较高，但对设施的管护投入却相对缺乏，导致农村基础设施利用率较低，使用期限缩短。

三、城乡基本公共服务均等化的制度困境

造成我国城乡基本公共服务不均等的主要原因来自于制度层面，制度障碍导致城乡居民在发展机会、发展过程和发展结果等方面均存在较大差距。

（一）城乡二元的公共服务供给制度

城乡二元经济社会结构导致公共服务的城乡供给差异。以城乡户籍不同为基础，城乡居民在教育、医疗、社保、就业等公共服务方面被区别对待。城市居民的公共服务有较好保障，且资金主要来源于财政拨款，而农村的公共服务需求得不到满足，资金缺口部分转嫁给农民。尽管近来年国家财政加大力度支持农村公共服务水平提升，但并未形成城乡一体化的公共服务供给机制。导致城乡二元公共服务供给制度的主要原因是我国的城乡二元户籍制度，不仅阻碍了生产要素在城乡之间的自由流动，也导致城乡发展机会不均等，进一步加剧了城乡差距。

（二）公正财政体制不合理

我国现阶段实行财政分权制度，基层政府财政较为艰难，没有充足的资金用于公共服务。因现行转移支付结构不合理，无法通过转移支付方式平衡政府间的财政能力。专项转移支付存在不规范和执行不到位现象，这些因素都制约转移支付的均等化效果。此外，在公共服务供给上，中央政府和地方政府之间存在事权不明确和不合理问题，地方政府由于财政能力不足将部分成本转嫁给农村居民。

（三）政府绩效评价体系不完善

政府绩效评价体系不仅是客观评价政府绩效的标准，也是引导政府工作方向的“罗盘”［17］。我国现行的政府绩效评价体系是以经济发展为主要指标，经济增长指标的完成程度也在很大程度上影响官员升迁，由此导致基层政府形成“重经济、轻服务”的施政理念。虽然有些地方政府的绩效评价体系中在“履行职责”里考虑了公共服务提供状况，但公共服务所占的权重非常低，甚至可以忽略不计，更未涉及城乡基本公共服务均等化程度这一指标。在这种政府绩效评价体系的影响下，地方政府和农村基层政府的公共服务供给动力明显不足。

（四）公共服务供给决策机制不科学

我国公共服务的供给仍沿用以“政府”为中心的单一主体模式，企业和非政府组织参与基本公共服务供给或生产的程度不高［18］。政府在公共服务供给决策时存在一定程度主观随意性，可能偏离公众利益最大化目标。此外，绝大部分农村尚未形成有效的公众需求表达机制，使得农村基本公共服务供给与公众需求之间存在矛盾，农民不需要或不急需的公共服务被过量提供，而急需的公共服务却供给不足，这种结构性失衡造成公共资源浪费和农村基本公共服务公众满意度低的状况，在一定程度上加剧了城乡基本公共服务的不均等。

四、实现城乡基本公共服务均等化的制度创新

经济基础与制度设计是影响城乡基本公共服务均等化实现程度的两个关键因素。我国经过几十年的快速发展，实现城乡基本公共服务均等化的经济条件已经基本具备，但原有的制度体系已经不能适应新的形势。因此，当前我国经济社会发展的新形势下，亟需从制度创新的视角做好顶层设计。

（一）系统制定战略规划，为城乡基本公共服务均等化提供明确方向

城乡基本公共服务均等化的实现是一个系统工程，涉及到诸多层面的改革，需要系统制定战略规划。首先是基本公共服务内容和均等化标准的界定，这其实也是对均等化目标的确定；其次是总目标的阶段划分及逐步实现问题，城乡基本公共服务均等化的实现不能一蹴而就，需要根据现实情况分阶段实现，并且城乡基本公共服务均等化也是一个动态发展演进的过程；最后是配套保障措施的设计问题，对于均等化目标能否实现起着至关重要的作用。

（二）打破二元供给模式，建立城乡统一基本公共服务供给制度

要想实现城乡基本公共服务的均等化，打破现有的城乡二元公共服务供给模式，建立城乡统一的基本公共服务供给制度是必经之路。我国正在推进的新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险并轨就是一次有益尝试，未来需建立全面的城乡一体化基本公共服务制度。同时，在建立城乡统一的户籍制度后，消除劳动力、资金、技术等要素在城乡间双向流动的制度性障碍［19］，让城乡居民拥有均等的发展机会，共享社会经济发展成果。

（三）建立合理的城乡基本公共服务均等化财政支持体制

财政能力是实现城乡均等化的基本保障。为建立合理的财政支持体制，首先应该优化公共财政的支出结构，提高用于基本公共服务的比例；其次，应明晰各级政府在公共服务方面的事权，如义务教育、社会保障、医疗卫生等全国性的基本公共服务应由中央财政统一负责，而公共体育、公共文化、公共交通、公共安全等地方性的基本公共服务应由地方财政负责；再次，应健全财权与事权相匹配的财税体制，允许地方政府积极探索有效的税制改革，使其形成稳定的公共服务资金来源，同时加大中央财政对农村的倾斜力度，增强农村政府的公共服务财政支出能力；最后，应优化转移支付结构，增加财政能力平衡效果好的一般性转移支付力度，规范专项转移支付，有针对性地扶持农村相对匮乏的基本公共服务供给，并重点改善农村贫困群体的基本公共服务水平。

（四）以满足公众需求为导向，建立科学的基本公共服务决策机制

政府应在公共物品供给问题上给公民提供充分发表意见的机会［20］。因此，应以满足公众需求为导向，创新基本公共服务决策机制，有效解决基本公共服务供求结构性失衡问题。农村居民的基本公共服务需求有别于城市居民，不同时期、不同地区，居民对基本公共服务的需求也有所不同，急需程度亦不同，如果政府在做基本公共服务供给决策时未先了解居民的需求，无疑会导致供求的结构性失衡。所以在基本公共服务供给决策中应让作为消费主体的居民参与，使其参与基本公共服务政策的制定、执行和监督过程，建立顺畅的需求表达机制，使居民（尤其是农村居民）的利益诉求得到充分及时的表达，避免政府决策的随意性和主观性，最终形成公众参与、专家咨询和政府决策相结合的基本公共服务决策机制。

（五）借助市场机制的作用，探索以政府为主导的基本公共服务多元供给模式

西方发达国家的成功经验已经证明，基本公共服务供给或生产主体的多元化、供给渠道和供给形式的多样化，可以有效提高基本公共服务的质量和效率［21］。随着我国居民基本公共服务需求的不断提高，单纯依靠政府很难解决公共服务总量供给不足和城乡不均等的问题，这就需要在政府的主导下，鼓励企业、社会组织等各类主体积极参与，构建有效的合作机制和监管机制，发挥市场机制合理分配资源的作用，并通过制度倾斜方式有效引导市场资源转向农村，快速提高农村基本公共服务水平。另外，还可按照基本公共服务性质和作用不同分类，采取差异化供给方式。同时，引进国外先进经营管理模式，以此提高基本公共服务供给的运作效率和专业化水平。

（六）建立完善的均等化评价体系和政府绩效考核体系

基本公共服务均等化的评价体系不仅要将财政投入指标纳入其中，还应考虑产出与效率指标，同时着重考虑公众满意度这一关键指标。具体需要收集和跟踪居民的需求和满意度信息，有针对性地供给，并对基本公共服务的推进效果进行评估。从财政投入、设施条件和公众满意等三方面综合制定城乡基本公共服务均等化的评价体系，从而全面有效地评估城乡基本公共服务均等化水平。此外，应进一步明确各级政府在基本公共服务问题上的权责，将城乡基本公共服务均等化的推进效果纳入政府绩效考核体系。

五、结论

综上，我国城乡在义务教育、公共卫生、社会保障、就业服务等方面存在着较严重的不均等现象，在农村基本公共服务的供求结构上也存在失衡问题。造成上述问题的主要原因来自于制度层面，制度的不完善导致城乡基本公共服务的不均等，具体包括城乡二元公共服务供给制度、公共财政供给体制不合理、政府绩效考评机制不完善、公共服务供给决策机制不科学等。要实现城乡基本公共服务的均等化，须从制度创新的角度提出解决路径，具体包括系统制定城乡基本公共服务均等化的战略规划、建立城乡统一的基本公共服务供给制度、建立合理的城乡基本公共服务均等化财政支持体制、形成以满足公众需求为导向的基本公共服务决策机制、探索以政府为主导的基本公共服务多元供给模式以及建立完善的城乡基本公共服务均等化评价体系和政府绩效考核体系。

本文从制度创新视角探讨了实现我国城乡基本公共服务均等化的路径，但仍存在一定的局限性，如：部分数据时效性不强，数据不够全面；提出路径多是在宏观层面的框架性建议，不够具体等。今后将继续深入研究城乡基本公共服务均等化问题，并注重建议的可操作性。

参考文献:

［1］C. A Hood. Public Management for All Seasons［M］. Seattle: Public Administration, 1991.

［2］金人庆.完善公共财政制度逐步实现基本公共服务均等化［J］.求是, 2006（22）.

［3］彭健.基本公共服务均等化视角下的财政体制优化［J］.财经问题研究, 2010（2）.

［4］汤学兵,张启春.中国政府间转移支付制度的完善——基于区域基本公共服务均等化目标［J］.江海学刊, 2011（2）.

［5］管永昊.公共服务均等化导向的财政转移支付制度改革研究［J］.经济研究参考, 2008（21）.

［6］Beesley M, Littlechild S. Privatization: Principles, Problems and Priorties, Lloyds Bank Review［M］. London：Reprinted in Bishop et al., 1983.

［7］Hansmann H. Economic Theories of Nonprofit Organization［J］. The Nonprofit Sector: A Research Handbook, 1987（1）.

［8］Dennis Epple, Richard E. Romano. Ends Against the Middle: Determining Public Service Provision When there are Private alterna-tives［J］. Journal of Public Economics, 1996（62）.

［9］郁建兴,吴玉霞.公共服务供给机制创新:一个新的分析框架［J］.学术月刊, 2009（12）.

［10］张开云,张兴杰,李倩.地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径［J］.中国行政管理, 2010（1）.

［11］徐志国.官员政绩考核指标化的困境与出路探析［J］.中共四川省委省级机关党校学报, 2012（5）.

［12］Denhardt R B, Denhardt J V. The New Public Service: Serving Rather than Steering［J］. Public Administration Review, 2000（6）.

［13］郭小聪,代凯.国内近五年基本公共服务均等化研究:综述与评估［J］.中国人民大学学报, 2013（1）.

［14］孙德超,曾媛.我国城乡基本公共服务均等化的发展现状及实现途径［J］.商业研究, 2011（4）.

［15］林万龙.中国农村公共服务供求的结构性失衡:表现及成因［J］.管理世界, 2007（9）.

［16］吕炜,王伟同.我国基本公共服务提供均等化问题研究——基于公共需求与政府能力视角的分析［J］.财政研究, 2008（5）.

［17］曹静晖.基本公共服务均等化的制度障碍及实现路径［J］.华中科技大学学报（社会科学版）, 2011（1）.

［18］解建立,任广浩.改善农民民生的基本制度设计:多中心理论与农村公共物品供给主体多元化［J］.学术交流, 2007（11）.

［19］张平,孙伟仁.我国农村生产性服务业发展的现实问题与优化路径［J］.求是学刊, 2015（2）.

［20］Robert B. Denhardt, Kathryn G. Denhardt. Public Administration and the Critique of Domination［J］. Administration & Society, 1979 （11）.

［21］廖文剑.西方发达国家基本公共服务均等化路径选择的经验与启示［J］.中国行政管理, 2011（3）.

作者简介：孙伟仁（1985-），男，大庆师范学院经济管理学院讲师，研究方向为服务经济。

基金项目：国家社会科学基金青年项目“我国农村服务业发展的理论与实证研究”（13CJY092）；黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“公众满意视角下黑龙江省基本公共服务均等化问题研究”（15GLE11）

中图分类号：F812

文献标识码：A

文章编号：1672-3805（2016）02-0027-06

收稿日期：2016-02-24