厂办大集体改革的困境与建议

◎张艳华

厂办大集体改革的困境与建议

◎张艳华

厂办大集体在历史上曾为安置返城知识青年、主办企业职工子女等人员就业发挥过重要作用，但由于其对主业的依附性及主业面临的去产能问题叠加，使得厂办大集体问题更加凸显。本文基于对东北老工业基地企业的实地调研，分析了厂办大集体普遍存在经营亏损甚至倒闭的现状，以及由此引发的职工安置问题，并提出了改革的建议。

东北老工业基地；厂办大集体；职工安置

“厂办大集体”是特定历史发展阶段的产物。20世纪70、80年代我国大批知识青年返城，为了解决他们的就业问题，国有企业出资创办了大量集体企业，这些企业在资金、技术、人员及生产经营的组织方面依附于主办企业，主要从事向主办企业提供辅助性产品或服务等业务。在当时特定历史背景下，厂办大集体为消除失业，安定职工队伍，支持主办国有企业的发展发挥了重要作用。随着市场经济体制改革的深入推进，厂办大集体对主办企业在经营上、经济上的依附性缺陷逐渐暴露，先天不足使其难以适应市场经济自由竞争、优胜劣汰的规则，不少企业破产倒闭，职工离岗待业，大大加重了主业负担。在当前去产能背景下，厂办大集体问题越发使得本已经营困难的主办企业雪上加霜，目前已成为制约国有企业改制发展和影响整个社会和谐稳定的重要因素。

东北老工业基地是我国产能过剩企业比较集中的地区，5月中旬，调研组深入沈阳和大连市的3家国有企业进行了实地调查，通过与每个企业管理方及一线工人的深度访谈，基本掌握了主办企业及厂办大集体的经营现状与改制中遇到的突出问题。分析了厂办大集体改革面临的困境及其改制难的原因，在此基础上提出推进厂办大集体改革的建议。

各企业经营现状与厂办大集体负担

作为东北老工业基地，现有的老牌国有企业多属重工业，历史上这些企业为国家工业的发展、劳动力就业作出过重要贡献，当前却普遍面临产能过剩、历史包袱过重、经营机制不灵活以及产业结构转型升级困难等问题。近几年受国内市场需求下滑的影响，企业订单大幅度减少，经营效益下滑与企业厂办大集体等问题相互叠加，使得国有企业的历史遗留问题更加凸显。

A企业的前身是兵工企业，后经合并重组后成为国有独资公司，员工总数约8000人。产品主要有隧道工程、电力、建材、冶金、矿山、港口、环保、锻造、压裂装备与煤炭机械等500多个品种，大多数产品是供给钢铁、煤炭和水泥行业的。20世纪70、80年代，公司接收了20家附属集体企业的家属与子女，约4000人。这20家企业即属厂办大集体企业，现在多数亏损，要依靠集团公司为职工发工资，近几年公司效益差，只能给部分比较困难人员发点生活费，有的工人根本拿不到工资。B企业是我国冶金装备领域的大型骨干企业，世界著名的制铝设备供应商和红土镍矿回转窑与炼铁大中型混合机供应商，现有员工总数2200人，在岗1800人。20世纪70年代末，该公司设立了一些安置待业青年和富余人员的厂办集体企业，人员规模约1600人，这些集体企业现在基本都已停产。有能力的职工选择到社会上自谋职业，少数没有一技之长的大龄职工只能依靠主办企业发放的微薄生活费维持生活。C企业是重要的熔剂石灰石生产基地，于20世纪70年代后期在大连正式建成投产，主要为上游钢铁企业供应优质石灰石。企业目前在岗职工497人，居家职工（内退）303人，长病列编外的18人，合计818人。2015年，为实施大连市“蓝天碧海”工程，企业实施了整合改革，减员350人（包括15年工龄退休78人），这一改革大大减轻了企业负担，提高了劳动生产率。

这三家企业均属国有企业，规模较大，都受行业产能过剩的影响，企业经营困难，职工工资显著下降。A企业职工今年比去年工资缩减1/3，去年不少部门职工月工资可达6000元，今年只有4000元左右；B企业工资水平最低，职工平均应发工资为2400元/月，扣除各项税费后1600元/月，远低于沈阳市4563元/月的社会平均工资水平；C企业工资水平也有所下降，2014年、2015年及2016年1-4月职工平均工资分别为4663元、4415元和4047元，远低于大连市社会平均工资水平。这三家企业都有厂办大集体企业，且不是严重亏损就是停产，已经成为主办企业的巨大负担，A企业每年用于这些集体企业人员的生活费与保险费支出约5000万元，B企业仅为集体企业退休职工补交养老保险一项每年就要支出1000多万元，C企业人员负担最轻，每年也要为所属三家集体企业退休职工补缴大约100多万元养老保险费。沉重的历史包袱使得企业不堪重负，近年来信访人数不断增加，给企业劳动关系乃至当地社会的稳定埋下了不小的隐患。

改革面临的困境

为妥善解决厂办大集体产生的一系列问题，2011 年国务院办公厅出台了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发〔2011〕18 号，下称“18号文”）。按照18号文设计的目标：从2011年开始用3-5年的时间，通过制度创新与改革，使厂办大集体与主业彻底分离，成为独立自主、自负盈亏的法人实体和市场经济主体。在改制过程中切实维护职工合法权益，确保分流职工得到合理安置。从实际调查情况来看，厂办大集体的改革在推进过程中面临诸多困难，改革进程受到一定程度的影响。

1.职工安置困难

（1）待安置职工数量大，失业人员多。虽然被调查的三个企业并未真正启动改制工作，没有进行安置人员的准确统计，但管理方提供的相关数据中还是可以看到待安置人员不在少数。如A企业所属20家厂办集体企业多数亏损，有50多人已完全离岗待业；B企业1600多人员规模的集体企业已基本停产，职工多数自谋职业；C企业经历了“瘦身”改革，安置负担较轻，但仅为集体企业退休职工每年缴纳社会保险一项就达100多万元。

（2）职工身份多样，安置标准不一。厂办大集体职工队伍的多样性和复杂性集中表现在身份属性方面。按身份属性划分，集体企业职工身份属性包括国企身份属性、集体职工属性、外聘职工三大类。身份的差异决定了待遇的差异与安置标准的差异。按照《社会保险法》的规定，国有企业职工在参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担，集体身份职工却无此待遇，外聘职工的安置标准只会更低，其经济补偿金与社会保险缴费如何确定并没有明确的标准。庞大的人员数量，复杂的身份结构，无形中增加了企业安置工作的困难。

2.职工素质低、再就业难

厂办大集体大发展的时期，正是大量知青返城的高峰期，经历了十年浩劫，国内经济增长缓慢，经济体量难以提供大量的知青就业岗位，各地各级政府面临巨大的就业压力，国家通过“计划”手段实施了子女顶替就业的政策，许多国有企业逐渐把职工子女安置到了其所属的厂办大集体企业。在长期“父爱主义”式的子女顶替就业政策的指导下，多数单位放松了招工条件，不仅招收退休职工的子女，有的企业甚至将病残青年都招进了企业，被调查的A企业中有一家福利厂，全部是残疾职工。加之，厂办大集体企业创办的初衷就是安置无业人员，为主办国有企业提供配套产品和服务，从事辅助性生产服务活动，产品附加值不高，技术含量低，在业务上过度依附主办企业，缺乏经营自主权，市场竞争力弱，经营效益差，只能依靠与主办企业的“血缘”关系艰难度日，在职工职业技能培训方面投入有限，造成今天厂办大集体企业职工技术技能水平低，业务素质差的局面。当前，20世纪70、80年代进入企业的职工都是40、50年代出生的，年龄大，业务能力低，再就业困难大。在再就业过程中，若解决不好他们的安置问题可能会引起企业与社会的不稳定，所以，多数企业不愿冒险改革。

3.改制资金短缺

厂办大集体改制除了要还清贷款之外，还要支付职工离职经济补偿金。按照18号文件的规定，厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。根据集体企业隶属主办国有企业性质的不同，中央财政负担50%-100%的不同比例。这一规定，明确了中央政府承担的补贴责任，对于地方政府与主办国有企业应如何分担其余的补贴责任，没有明确划分。在调查中，从企业管理方了解到的情况是中央政府的补贴资金至今仍未到位，而所在省的省级财政近几年连年收不抵支，主办国有企业近年来受产能过剩的影响也都在亏损，所以，资金不足是当前厂办大集体企业改制的硬约束。

由于经营不善，集体企业普遍欠缴各项社会保险费，很多职工根本未参加基本养老保险，18号文要求厂办大集体与职工解除劳动关系前，欠缴的各项社会保险费用，应足额补缴。个人欠缴部分由个人补齐；企业欠缴部分，经有关部门认定后，也应分期补缴或一次性补齐。事实上，这些企业多数亏损停产，补齐各项保险费显然是不现实的。

改制难的成因分析

1.国家包办就业政策导致主办企业包袱越来越重

1978 年国务院在全国批转了《全国知识青年上山下乡工作会议纪要》（简称《纪要》），提出要广开门路，妥善安置知识青年就业，对于能够安置知识青年的企事业单位，国家将会给予政策上的支持。在此指导思想下，大中型国有企业纷纷建立了自己的集体企业，即“厂办大集体”形式。在特殊的历史时期，政府“统包统配”的就业安置政策难以避免产生人浮于事、效率低下等问题，在1992年实施市场经济体制改革后这些问题迅速凸显。在维护社会稳定的形势要求下，国有企业“能上不能下、能进不能出”的用人机制；在信访事件中“谁的孩子谁抱走”的原则，都使得国有企业在用人中束手束脚，决策僵化，很难解雇一个生产力低下的职工，结果造成企业包袱越来越重。

2.主办国有企业改革动力不足

厂办大集体是由主办企业创办的，即其厂房、机器设备和土地等均由主办企业出资筹建，但按照18号文要求，集体企业长期使用的主办国有企业的各类生产性固定资产，要无偿划拨给大集体企业，用于安置职工。大集体企业使用的主办国有企业的土地，经所在地县级以上人民政府批准，可将土地使用权与主办国有企业分割后划拨给厂办大集体使用。在债权债务关系的处理上，文件规定主办国有企业欠厂办大集体的债务，主办国有企业需要予以偿还；而厂办大集体欠主办国有企业的债务，在厂办大集体净资产不足以安置职工时，主办国有企业应予以豁免。这一明显倾向于集体企业的分配方式使主办国有企业在主导集体企业改革上缺乏动力。从调查的三家国有企业来看，没有一家真正启动了集体企业的改制工作。主办国有企业与所属集体企业之间的关系好比“父子”关系，一旦改制双方的关系可能演化成一种竞争关系，会成为集体企业改革面临的又一现实障碍。

3.政策落地滞后影响企业改革的决心

在主办国有企业推进厂办大集体改革时，会涉及到企业改制方案设计、资产债务处置、劳动关系处理、社会保障、税费减免和维护社会稳定等方面的事务，这些工作都离不开各级政府的支持。18号文明确提到改制资金应根据各方面的承受能力，由厂办大集体、主办国有企业、地方财政和中央财政共同分担。从调研情况来看，三家企业均表示从中央政府到地方政府并没有相应的改革资金的注入。按照18号文的规定，到2015年应该完成改制，但从实施情况来看，这三家企业至今尚未启动改制工作，厂办大集体改革工作仍处于搁置的状态，地方政府与中央政府也并未有相关的支持与督促措施，中央政府也没有开展相关的检查验收工作。政府对18号文件落实的滞后，直接影响了企业改革的决心。

推进改革的政策建议

厂办大集体企业现存的问题是历史遗留问题，随着去产能政策对主办企业经营影响的深化，问题会越来越凸显，如不改革，沉重的包袱必将拖垮主办企业。建议政府拿出足够的决心推动改革，监督集体企业改革的执行效果。

1.寻找切实可行的人员安置资金筹集方式和渠道

各厂办大集体企业和主办企业，要按照18号文的要求，详细测算人员安置、债务化解方面的资金需求，寻找切实可行的筹资方式和筹资渠道，明确资金的使用用途，确保资金使用效率。

2.明确把职工纳入基本养老保险范围的责任主体

现有有关厂办大集体改制的政策，对于未参加基本养老保险的厂办大集体在职职工和退休人员，没有明确其纳入基本养老保险范围的责任主体，导致在实践中各方主体相互推诿，影响改革进程。因此，需要有关部门明确这一保险责任主体、工作完成时限及监督检查措施，确保改制的顺利推进。

3.分类推进人员安置工作

厂办大集体改革的核心是人员安置问题，底线是保持劳动关系和社会的稳定。为此，对于现有的厂办大集体职工，分类施策，分类安置。对于已达到或超过退休年龄的，纳入基本养老范围；对于未达到退休年龄的职工，要摸清就业意向、当前就业具备的基本技能，围绕当地产业结构调整方向和实际就业容量，有针对性地列出培训计划和方案，实现精准培训，提高再就业质量。同时，辅助集体资产处置，创新土地利用政策，采取划拨、留地安置和资产入股等多种方式，为职工基本生活保障提供支撑，支持改革的顺利推进。

4.加大对改革实施情况的监督和问责力度

省级政府应加快督促集体企业改制启动工作，对于没有正当理由无故拖延改革的相关企业，要加大监督检查力度，对相关责任人要进行问责。

★本文获教育部人文社会科学研究一般项目（编号：12YJC790276）的资助。

（作者单位：中国劳动关系学院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.009 ■ 编辑：云霞