法治视域下主办侦查员制度构建研究*

□李 蓉，张小兵

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

法治视域下主办侦查员制度构建研究*

□李 蓉，张小兵

（湘潭大学，湖南 湘潭 411105）

主办侦查员制度是全面深化公安改革的一项重要举措。梳理1997年以来刑侦改革推出的主办侦查员制度的演进过程以及经验教训，探讨主办侦查员制度的意义，在法治视域下尝试构建新的主办侦查员制度，既确定主办侦查员制度的原则，严格主办侦查员的准入资格，完善主办侦查员独立办案制度，又建立主办侦查员年度审核制度、监督追责制度、职业保障制度，落实办案质量终身负责制。

司法改革；公安改革；主办侦查员制度

1997年以来，全国公安机关进行刑侦体制改革，一些省市推出了主办侦查员制度，迄今已有20年。主办侦查员制度的核心是突出主办侦查员对其所承担案件的主办责任。具体地说，主办侦查员制度是在公安机关行政首长领导下，对每一起刑事案件都确定主办侦查员，作为该案件侦查工作的核心和主导力量，由其负责该案件的侦破全过程，并一包到底，在其职权范围内对案件的办理质量终身负主要责任，同时享有一定侦查权限和职业保障的制度。为贯彻侦审合一，增强刑事侦查民警的法律业务素质和责任心，一些省市以主办侦查员资格考试为突破口，来提高执法质量和办案效率，取得了一定的效果，[1]并以其法理上的合理性和实务上的必要性，得到了司法界和理论界的肯定。[2]但是，受公安机关自身管理体制的制约，该制度未能达到预期的规范执法目标。从目前司法实践看，虽然主办侦查员制度在实践中遇到了一些困难，但是，主办侦查员制度改革的总趋势是正确的。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。[3]2015年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》指出：“探索建立主办侦查员制度，在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选优秀人员担任主办侦查员，突出其在侦查办案中的地位作用，落实办案质量终身负责制，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系。按照责权利一致原则，建立与主办侦查员职责任务相适应的职业保障制度”。[4]可以看出，此次公安改革不再是公安机关独自的改革，而是一次全面系统、综合配套、触及根本的司法责任制改革。[5]其中，探索建立主办侦查员制度是构建侦查阶段执法责任的逻辑起点，提升侦查公信力的一项重要举措。

一、主办侦查员制度的历史回顾

（一）主办侦查员制度的历史背景。

1.原有侦查办案制度存在的弊端。我国公安机关从军队的保卫部门中分离出来时，军事化色彩浓厚。长期以来，公安机关刑事案件的办案方式一般是侦查员承办、办案单位所队负责人审核、局领导审批的“三级审批制”模式。随着依法治国的力度加大，上世纪80年代末90年代初，各地公安机关法制部门从法律政策研究室独立出来，纷纷设立法制处或法制科，演变为侦查员承办、办案部门负责、法制部门审核、局领导审批的“四级审批制”模式。无论是“三级审批制”还是“四级审批制”，都是将办理刑事案件划分为承办、审核、决定三个环节，这种“上命下从”的管理机制决定了案件的审批权和决定权集中于公安机关行政首长，具有典型的行政管理化特征。这种侦查方式和办案模式有利于公安机关保证侦查权行使的统一性，有其积极的一面，但也暴露出一些弊端。一是办案环节多、效率低。以行政管理方式管理刑事司法活动，强调层层请示、汇报、把关，从受案、立案，到破案、结案，都需层层审核审批，环节多、效率低。刑事侦查作为刑事诉讼的一个重要阶段，其对迅速及时的要求较其他诉讼更为迫切。刑事侦查的行政化违背了刑事诉讼中侦查迅速、及时的原则。二是易受外部干扰。侦查主体组织体系不独立，受制于地方政府，不可避免受地方保护主义色彩影响。公安机关是地方行政机构序列部门，人事、财务、装备配置等方面都受制于各级地方政府。一些地方政府行政首长“明指挥、暗指示”的现象在基层较为普遍，特别是在侦办一些经济犯罪案件时，如涉及到本地纳税企业、人员时，侦查工作的正常进行就会受到干扰。[6]三是不利于刑事侦查专业队伍建设。侦查员凡事须先向领导请示汇报或者集体研究决定，这似乎能解决一部分侦查员存在责任心不强、证据意识和取证能力弱、程序违法等现象，但实际上使侦查员形成依赖感和推诿情绪，不利于培养锻炼侦查员的综合素质。四是难以落实执法过错责任追究制度。“三级审批制”或“四级审批制”，看似许多人签字把关，人人负责，实则有权签字作出决定的领导不办案，特别是集体研究决定，错案追究无法真正落实。同时，侦查员在侦查办案中权责不明，责任分散，容易导致司法不公和司法腐败，[7]导致相对人在刑事诉讼中的权利保障和救济的权利得不到落实，实体真实和公正结论也难以实现。

2.改革开放后犯罪形势的巨大变化，给刑事侦查管理体制改革带来了挑战。全国的刑事案件立案数自1979年60万起攀升到1981年89万起，形成了我国改革开放以来的第一次犯罪高峰。同时，一系列影响极为恶劣的刑事犯罪案件频发，人民群众的安全感和满意度明显下降，社会治安形势十分严峻。[8]1983年中共中央做出严厉打击严重刑事犯罪的决定（即第一次“严打”），1984年刑事案件回落到51万起，较1983年下降20%。但是，在社会大变革背景下，犯罪发展变化规律是不以人的意志和愿景为转移的。从1985年开始，第一次“严打”所带来的短期效应很快宣告结束。1988年，全国公安机关的刑事案件立案数首次突破90万起，1989年猛增到209万起，1991年更是升到236万起，形成了我国改革开放以来的第二次犯罪高峰。[9]全国公安机关的“严打”行动和专项行动频频开展，没有从根本上了解犯罪发展的客观规律，因而“打疲了民警，打油了犯罪分子”，成效不佳。特别是1996年修订的刑事诉讼法废止了收容审查措施，扩大了公安机关的案件管辖范围，对公安机关提出了许多新的要求和挑战，尤其是侦查员的能力素质和侦查权的规范行使直接影响着刑事诉讼法的贯彻实施。

（二）主办侦查员制度的演进。为适应《刑事诉讼法》的修改，1996年7月公安部在河北省进行了刑侦改革试点工作。通过一年多的刑侦改革试点，1997年6月，全国刑侦工作会议在石家庄召开，刑侦体制改革以“建立覆盖社会面的责任区刑警队，实行侦审一体化，建立既有竞争激励又有责任约束的工作机制，努力提高侦查破案的快速反应能力”①为主要内容拉开帷幕。在此次会议上，石家庄市公安局桥东分局借鉴农村家庭联产承包责任制的做法，科学划分侦查破案责任区，建立并落实刑侦大队和刑侦民警的工作责任制，把侦查破案的责任落实到刑侦责任区和刑侦民警的改革经验被公安部肯定并向全国推广。该分局通过建立权责明晰、奖惩分明的侦查破案责任制，改变刑侦民警因职责权限不清，缺乏竞争压力和激励机制而办案素质长期难以提升的问题。同时，一些地方公安机关为了应对《刑事诉讼法》修改的挑战，做好刑侦改革，从根本上提高刑事执法质量，保证侦审一体化及后续起诉工作的顺利进行，试图突破司法体制条框的束缚，开始进行主办侦查员（警官）制度的探索，出现了多种模式，比较典型的有：陕西省公安厅、江西省瑞昌市公安局推行的“探长制”②，福建省公安厅推行的“探长破案责任制”③，河南省郑州市公安局金水区分局推行的“主办警官办案责任制”④，上海市公安局推行的“等级侦查员制度”⑤，安徽省公安厅、北京市公安局房山区分局推行的“主办侦查员制度”⑥，黑龙江省公安厅在全省公安机关刑侦部门推行刑事警察执法证件、等级侦查员、主办侦查员三项制度等⑦。这些实践及探索都将落实民警责任制作为各地刑侦改革的自选子项目，取得了较好的效果。但是，由于1997年开始的刑侦改革是公安机关自身的改革，没有触及公安体制本身，改革的力度和受地方党委政府的支持程度是因地而异，公安部也没有出台硬性要求和相关指导意见，主办侦查员制度并没有在全国推行实施。

（三）主办侦查员制度改革现状。主办侦查员制度的实行初步解决了四个方面问题。一是如何科学配置侦查人员的问题。如何有效地组织侦查人员参与具体刑事案件的侦查工作是侦查工作机制的首要问题。在传统的指派制、搭档制、专案组形式基础上又引入了招标制、自荐制、遴选制，减少内耗，增加了活力和合力。二是如何合理配置侦查资源的问题。过去一直是吃“大锅饭”，而探索按需分配并“节约奖励”，可以使侦查办案经费、侦查所需器材和装备相对优化配置，为案件侦查工作提供有力支撑。三是如何提高侦查员办案积极性的问题。实行主办侦查员制度后，打破了过去论资排辈的晋升机制，营造优秀侦查员脱颖而出的新机制，充分发挥了主办侦查员在侦查工作中的主观能动性。四是如何保障办案质量的问题。由于主办侦查员都是经过严格选拔、任用的，并对案件的办理质量进行终生负责，办案质量和办案效率得到了提高。

经过二十年的实践，主办侦查员制度大致存在以下三种情况。一是主办侦查员制度已废弃。有的公安机关实际上废弃或者不再实行主办侦查员制度，办案方式回到原来“有案一起上，有功一起奖，未破一起撤”，民警没有压力和责任，等着行政首长“派工”的无责任心、懒散地吃“大锅饭”的模式。二是主办侦查员制度仍在坚持实行。有的公安机关仍坚持实行主办侦查员的遴选标准，严格管理考核主办侦查员，形成了主办侦查员为主和协办侦查员为辅，明确责任和权力的格局，即主办侦查员在侦查工作中担任“主角”，承担侦查工作主要任务，在侦查工作中享有决定权和指挥权，并对侦查后果负主要责任，协办侦查员在侦查工作中担任“配角”。三是主办侦查员制度进一步推进完善。有的公安机关把执法责任制引入主办侦查员制度，不仅在刑事案件中推行主办侦查员制度，也在行政案件中推行“主办侦查员制度”，破解刑事案件办理中“干多干少一个样，干与不干一个样，干好干坏一个样”这一顽疾。制定主办侦查员考核办法配套机制，从侦查破案、打击处理的“质”和“量”两个方面进行考核。科学设定考核指标，定责定量，按量计分，做到赏罚分明，并建立科学合理的监督机制，实行案件质量终身负责制，为刑侦体制改革带来了生机和活力，初步形成了每一起案件都由主办侦查员办案的新模式。

二、实施主办侦查员制度的必要性和可行性

（一）实施主办侦查员制度的意义。

1.有利于落实主办侦查员执法办案责任。近年来发现的多起冤错案件引起了社会和群众对司法公正性和权威性的强烈质疑。“冤案的检讨如果仍然集中在个人责任的追究，而不是检讨制度存在的弊端，是没有意义的。”[10]由于当时历史条件的限制而无法认定责任，责任追究无从谈起。只有按照“建立执法责任清单制度，将法律赋予的执法职责细化分解到每个执法单位、执法岗位，明确办案、审核、审批责任，打造覆盖执法办案全过程、全环节的责任链条”的要求，⑧才能落实主办侦查员执法办案责任制，才能实施执法过错纠正和责任追究。

2.有利于完善人权保障。通过规范主办侦查员在法律法规所确定的主办管辖案件的范围内行使一定的执法职权，承担刑事案件办案相应责职，严格实行非法证据排除规则和对刑讯逼供的源头预防，规范主办侦查员在查封、扣押、冻结、处理涉案财物程序中的职责职权，实施涉案财物集中管理等措施来完善人权保障。[11]

3.有利于进一步推动建立和完善打击犯罪新机制的衔接。通过对以往主办侦查员制度的成功经验和教训进行总结归纳，形成一套具有普遍指导意义的主办侦查员制度的方法和理论，并与当前法院的“评审法官制度”和检察院的“主任检察官制度”相衔接，对于推进我国司法改革具有重要的现实意义。

4.有利于进一步提高侦查部门的执法规范化建设。主办侦查员制度是执法管理、执法责任体系的改革，因此，通过建立健全执法责任和绩效评价体系，有助于做到责权利的有机结合和统一。按照公安部要求的“强化执法全程记录，完善执法台账和法律文书的制作、使用、管理制度，注重通过信息化手段加强执法活动的全过程记载，既有效规范执法活动，又为执法责任认定提供支撑”等措施，[12]必将提高侦查部门的执法规范化建设。

5.有利于侦查队伍职业化和专业化建设。通过主办侦查员制度，使一些侦查权从行政首长的手中分离出来，使行政首长专心投入行政管理，侦查员专心办案。建立侦破重大案件奖励激励机制，大力表彰奖励优秀主办侦查员，对有突出贡献的民警，在职务职级晋升、评先评优等方面实行优先和倾斜，以激发和调动侦查员的工作热情和积极性，稳定刑事侦查队伍。

（二）主办侦查员制度实施中的问题。实施主办侦查员制度，是要通过突出侦查员的主体地位，明确侦查员的责任与权利，以形成侦查员的侦查办案责任与检察官、法官对应的起诉、审判责任有机统一、相互衔接的刑事执法司法一体化责任体系，[13]这是符合侦查工作特点和规律的管理模式和工作机制。但是，主办侦查员制度在实施过程中遇到了一些现实问题。

1.责权利不统一，主办侦查员的积极性难以调动。主办侦查员制度的基本要求是实行主办侦查员的责、权、利相统一，这也是主办侦查员制度得以实行和发展的根本保证。在主办侦查员制度实行初期，各地公安机关十分重视，积极争取当地组织人事部门和财政部门支持，多方筹措经费，使主办侦查员根据考评业绩得到一定的岗位津贴或办案补贴，并在竞争提拔时得到优先考虑，初步实现了主办侦查员责、权、利相统一，主办侦查员办案的积极性得到了调动，办案责任心得到了增强。但是，由于缺乏立法保障，主办侦查员制度的实施往往会随着领导层的更替而前途未卜：对主办侦查员奖励措施不再有确定性，在主办侦查员办案责任和压力未减的情况下，其利益却在减少，导致主办侦查员的责、权、利难以统一，职业保障不到位，积极性受到挫伤，责任心减弱，担任主办侦查员的意愿降低，[14]也导致其他侦查员不愿意竞争主办侦查员，从而造成主办侦查员制度式微甚至名存实亡。[15]

2.主办侦查员的独立价值难以体现，侦查效率难以有效提高。当前公安机关的行政色彩浓厚，上下级是明确的领导关系，下级服从上级。侦查员办案要经过副中队长、中队长、副大队长、大队长、法制大队、主管局长、局长等的层层审批。在实践中，由于主办侦查员的职责权限不清晰，拥有的权限过小，对案件的处理方式若与上级领导和法制部门的意见不一致，基本就没有救济途径。同时，办案中繁杂的行政审批环节，极易贻误侦查战机，降低侦查效率。

3.职级晋升通道不畅，难以留住主办侦查员。现实中主办侦查员既不是一种职务，也不与职级挂钩，主办侦查员要想晋升，只有参与警官序列的行政职务竞争，这导致侦查人才流失，主办侦查员队伍不稳定。

笔者认为，产生以上问题的原因主要有五个方面。一是缺乏法律法规的支撑。现有法律法规只确认侦查人员、办案部门负责人以及公安机关负责人在刑事案件侦查中的权力和义务，没有主办侦查员的概念，更没有对主办侦查员的地位和职权作出明确规定。二是领导认识不够。主办侦查员制度的真正实施必然要分享一些原本属于领导的权力，导致部分领导对规划、推进主办侦查员制度热情不高，力度不大。三是侦查员法律素养欠缺。一些主办侦查员依赖心理强，事无巨细均向各级领导请示汇报，不愿意拿主意、担责任，而部门负责人和公安机关负责人也对主办侦查员不放心或者不信任，仍喜欢听汇报做指示。四是法制监督权威不够。执法追责用得少，执法办案终身责任制依然停留在口头上、文件中。五是没有地方政府的相关文件支撑而无法全面落实。90年代末开展的刑侦改革基本是公安机关唱“独角戏”，没有纳入当地党委、政府的议事日程，并且刑侦改革在公安机关内部又仅是派出所和刑侦部门的事，主办侦查员制度改革没有得到政府有关职能部门的文件支撑。

（三）构建主办侦查员制度的政策法律依据。如前文所述，主办侦查员制度是党中央的战略决策，党的十八届三中、四中全会以及中央全面深化改革领导小组的文件都将探索建立主办侦查员制度作为公安机关在新时期强化执法建设和刑事司法工作的系统工程来部署。主办侦查员制度已成为国家司法体制改革一部分，并且是全面深化公安改革措施的重要内容。主办侦查员制度是在现行法律框架内容下进行的一项司法改革，主办侦查员行使的是司法权。从主办侦查员制度的内容看，它是一种内部制度，其实质是从公安机关具有刑事司法属性的人民警察中选拔主办侦查员，赋予主办侦查员对没有主办侦查员资格的人民警察的指挥权，是对办案指挥权的授予。因为侦查权的司法权属性，[16]通过构建主办侦查员等制度，构建侦查办案责任与检察、审判责任有机统一、相互衔接的刑事司法责任体系，最终形成依法独立公正行使侦查权、检察权、审判权，实现刑事司法运行去地方化和行政化的目标。[17]

三、构建主办侦查员制度的具体设想

根据中央关于深化司法体制改革的总体部署，法治视域下的主办侦查员制度是指公安机关在依法行使刑事司法侦查职能过程中，围绕落实主办侦查员的办案责任和突出其在侦查办案中的作用和地位，探索建立的一系列新型配套制度及侦查工作机制的总称。[18]

（一）构建主办侦查员制度应遵循的基本原则。依据主办侦查员制度的目的和价值取向，构建执行主办侦查员制度应遵循以下基本原则。

1.规范执法原则。构建主办侦查员制度，必须要在现行的法律框架内进行，不能以改革的名义置法律于不顾。为了防止乱用、滥用主办侦查员制度的情况发生，要以规范性文件作为载体来体现，建立执法责任清单制度，在具体实施过程中须明确不能随意扩大主办侦查员权限范围，明确主办侦查员对主办侦查的案件从受理立案到移送起诉的全过程负责，并对案件质量负责，把好第一关等。否则，实行这项制度就有可能产生“乱执行”、侵犯人权等不良后果。

2.择优聘用原则。中央全面深化改革领导小组《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》指出：“在公安机关具有刑事司法属性的侦查人员中，按照一定比例和条件担任主办侦查员。”主办侦查员必须是具备良好的政治素质、法律知识、业务能力、身心素质和丰富办案经验的优秀侦查人员，并在一定比例范围进行数量控制，由本级公安机关审查，择优聘用，而不是一种变相福利。同时，构建执行主办侦查员制度应建立在侦查员自愿基础之上，针对侦查员可能产生排斥执行主办侦查员制度的心理，要及时对侦查员做好相关思想工作。

3.办案质量终身负责原则。实行主办侦查员制度不是为了追究责任，而是为了更好地理清职责，提高效率，规范办案环节，提高办案质量，减少执法过错，更好地保障侦查员的执法权益和刑事案件当事人的合法权益，维护社会公平正义。办案责任的终身追究要求侦查员认真对待每一起案件，认真对待每一个执法办案环节。

4.责权利一致原则。[19]“责”就是主办侦查员对承办的案件质量终身负责，这是构建主办侦查员制度的直接目的；“权”就是主办侦查员在承办案件时所拥有的管理指挥权、审批决定权和建议权以及请求增援权等必要的权力；“利”就是主办侦查员在执行职责任务时拥有相适应的激励保障待遇。公安机关通过制定主办侦查员考核办法配套制度，并纳入绩效考核体系，改变以往领导挂帅、派工，多警种多部门参与，多级审批，多头审核，出了问题谁也不负责任的办案模式。同时，应提高办案民警的政治和经济待遇，提高侦查员办案的积极性和对普通民警的的吸引力，真正留住人才，实现侦查员队伍健康稳定发展。

（二）建立严格的主办侦查员遴选制度。主办侦查员就是“从公安机关履行刑事司法职能的内设机构里以侦查办案为主要职责的侦查人员中，按照一定比例和条件遴选产生的，在案件侦办中承担办案主要责任、依法依规享有一定办案职权和职业保障身份的侦查人员”。⑨主办侦查员的资格必须基于一套严格的审查准入体系，且应当符合德能勤绩廉的标准。政治上坚持四项基本原则；专业技能必须要有规范化执法并有独立工作的能力，熟练掌握基本刑侦技能；有协调、组织和指挥能力；[20]必须通过中级以上执法资格考试，并在执法质量考评评议中评定为达标或者优秀；必须是上一年度公务员年度考核为称职以上；从警年限、工作业绩也可根据单位实际情况进行规定。

在选任程序上，建议在符合上述条件的前提下，成立本级公安机关主办侦查员任职执法资格遴选管理委员会，由该委员会根据本单位执法实际选拔、确定主办侦查员，并颁发主办侦查员资格证，持证上岗。

（三）完善主办侦查员独立办案制度。通过集中授权、定向授权，实行授权加报备方式，对不限制公民人身、财产权利的查询、勘验、检查等侦查措施，赋予主办侦查员相应的自主决定权；按照公安机关一般负责人的标准依法授权，对授权范围内的事项享有决定权并对该决定负责，对授权范围以外的事项负责审核后提交部门负责人、公安机关负责人决定。同时，向主办侦查员开放相应的侦查资源，赋予其查询信息系统权限。要在公安机关具有刑事司法属性的侦查部门打破行政体系，使公安机关的刑事司法办案主体变成以主办侦查员为核心的办案组，办案组作为基本的办案组织依法行使侦查权。在办案组内，若主办侦查员和协办侦查员意见相同，则共同担责；若主办侦查员改变了协办侦查员的不同意见，则主办侦查员对处理决定负责，协办侦查员只对事实和证据负责，从而改变原来“办案的不负责、负责的不办案”，出现错案时难以区分和细化错案责任的状况。构建新的权责模式，公安机关建立详尽的侦查权“权力清单”，将侦查职权逐项进行分级授权，要适当由办案部门负责人对不涉及限制人身自由、财物的查扣冻处理等职权“放权”。同时，明确办案人、审核人、审批人在各自职责范围内对所办案件质量终身负责，不因职务、岗位、单位变动而免去责任。[21]

（四）建立主办侦查员年审考核制度。主办侦查员对其主办的案件实行全程负责、终身负责制。主办侦查员年审考核是主办侦查员制度的生命线。主办侦查员实行年度审核制度，要从侦查破案的“量”和打击处理的“质”两个方面进行考核。科学设定考核指标，定责定量，按量计分，做到赏罚分明，并建立科学合理的监督机制，实行案件质量终身负责制。要对执法纪律、效率、效果等侦查业务实绩进行动态考核，特别要把重特大案件中主办侦查员的作用、担当纳入考核。[22]为保障主办侦查员依法履职，建立主办侦查员职责保护机制，明确调离、免职、降级、退出的事由与条件。为防止个别领导干预办案，在主办侦查员的一个考核期内，除了主办侦查员办案存在违法违纪情况之外，必须经本级公安机关主办侦查员任职执法资格遴选管理委员会同意才能对其进行调整。主办侦查员资格的年度考核也应由该委员会来具体操作。要加强侦查员日常考核的监督，接受侦查员对考核的质疑，并及时予以答复。

（五）建立主办侦查员监督追责制度。建立完善主办侦查员个人执法档案，以“一案一评”机制为基础，将日常审核、执法检查同步，法制员对每一起案件从证据材料、法律适用、法律文书制作等方面进行审核、考评、打分，记入主办侦查员的个人执法档案，定期进行通报。健全完善责任倒查和错案问责制度，纪检监察部门对徇私枉法、滥用职权、执法不公等行为的举报反映要进行调查处理。为确保执法程序合法规范，法制、督察部门要对主办侦查员的刑事执法行为进行实时、动态、全程监督。[23]同时也要明确冤假错案的标准、纠错启动主体和程序，建立冤假错案终身追究制和领导干部干预执法办案活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制。⑩

（六）建立主办侦查员职业保障制度。保护主办侦查员合法权益原则是构建主办侦查员制度的根本价值取向，也是一线侦查民警高度关注的焦点，更是难点问题。要以人为本，通过全面深化公安改革给主办侦查员带来有效激励。[24]要拓展职业发展空间，实行职务序列改革，使侦查员的政治、经济待遇不再往行政级别一条路上挤，结合主办侦查员的业绩在评先评优、晋职晋级时给予优先考虑。对于具体操作层面，笔者建议参考以下措施。一是单独设立与主办资格和职责挂钩的主办侦查员岗位津贴或办案补贴。二是结合主办侦查员的办案数量和办案质量，设立办案绩效考核奖金，解决吃“大锅饭”问题。三是主办责任与政治待遇挂钩。凡是要提拔到侦查部门领导岗位的，必须具备案件主办侦查员资格，在晋升职务时，规定同等条件下具有主办侦查员资格的民警优先晋升。四是主办责任与经济待遇挂钩。主办案件与民警执法档案、绩效考核挂钩。要探索建立单独的薪酬体系，薪酬只和主办侦查员等级有关，与行政级别脱钩。五是主办责任与评先评优挂钩。对办案质量高、业绩突出的主办侦查员，及时呈报记功奖励。通过改革，使侦查员的职业保障和侦查员的工作量、责任风险以及职业尊荣感成正比，为公安机关刑事侦查队伍的专业化、职业化打好基础，并最终转化为司法公信力的有效提升。

注释：

①侦审一体化是公安机关在办理刑事案件过程中，实行在刑侦部门内实现立案、侦查、审讯、提请逮捕、移送起诉一体化运作的工作格局。侦审一体不是简单地将原预审部门并入侦查部门，或在侦查部门内部另设预审机构，而是将现有的预审机构撤销，把原属预审部门的业务工作并入侦查部门，由侦查部门统一负责承担。侦审合一是为了体现侦审合力，使侦审两大优势互为融合，进一步强化侦查的职能，允分发挥公安机关打击犯罪的整体效能和合力。

②根据辖区环境、人口数量、发案情况、警力配置等诸方面的因素科学规划，合理布局，专门办案和分片办案相结合，把刑警大队划分为若干个探组，即重案组、经侦组、毒品侦查组、情报组、技术组以及各片区探组。片区探组是将辖区划分为若干责任区，农材地区一般3-4个派出所辖区为一个责任区，在人口密集、发案集中的市区和城关，一般1-2个派出所辖区为一个责任区，建立责任区刑警队。在责任区刑警队推行探长制，以探组（一个探组二人搭档，从受案到起诉，包干到这二人，探长全权负责）作为最基本办案实体，在大责任区内划定探组责任区或包片，明确落实探长责权利。通过建立办案责任制，加强监督制约。多数地方还推行了四级把关制度，由探长或分配到贵任区刑警队的预审员、责任区刑警队长、大队长、主管局长层层把关。

③1994年4月，福建省刑侦部门统一实行队建制，建立刑侦实施体制。实行破案责任制和改评奖惩同步实施的办法，调动了广大刑侦民警的积极性。破案责任制包括破案责任单位和破案责任人。刑警大队实行分片包干和分类包案相结合的破案组织形式，刑警支队和总队按犯罪类别划分建立专业侦查队。这样，上下级刑侦部门形成责任明确、优势互补的工作格局。对于责任人，实行的是探长制，每个探组一般配4名探员，并采取搭档双向选择，优化组合。同时，推行破案绩效量化计分考评制，根据每个刑警的破案数、捕获逃犯数、逮捕案犯数和办案时效等量化指标兑现奖惩。详见杨屹泰：《建立刑侦工作新机制——访福建省公安厅副厅长牛纪刚》，《人民公安》1997年第12期。

④2001年2月，郑州市公安局金水区分局实行主办警官办案责任制，即在分局行政首长领导下，以主办警官为责任人的办案制度，只有取得主办警官资格的民警才有权办理案件，没有取得主办警官资格的民警只能协助办理案件，没有主办警官参与的案件一律不予法制审核，以提高民警的办案质量和执法水平，调动民警干事创业的积极性。将以前全国各地出现的几种新型工作机制（比如“执法负责制”“首问负责制”“破案招标制”“错案追究制”以及队伍管理机制和业务竞争激励机制等）兼收并蓄，规定了主办警官的选任程序，明确了主办警官的职责和义务，建立了主办警官的考评制度和奖惩措施。

⑤等级侦查员制度，即在刑侦队伍中设定岗位及对侦查员的等级要求，侦查员共划定10个等级，设上限，不设下限，定级后还将根据工作实绩上下调整。实行等级管理，激励侦查员实现自我价值。侦查员等级化管理是以侦查员工作实绩、专业知识水平和业务能力的综合评定为基准，以专业化、科学化的考核为依据，以相应的荣誉和津贴待遇为激励，涵盖了专业培训、绩效考核、职级晋升三大机制的一项综合的长效管理制度。

⑥在最小的侦查单位——侦查搭档中明确一人为主办侦查员，由其对全案侦查工作负主要责任，另一人协办，对全案侦查工作负次要责任，使破案责任到人。建立侦查员个人绩效档案，把工作实绩与晋级晋升、立功表彰、福利待遇挂钩，实行责、权、利的统一。

⑦黑龙江省公安厅将侦查员设定为特级、一级、二级、三级、见习5个等级。其中，在省厅范围内设特级侦查员10名，从一级侦查员中产生，由地市局及县（市、区）局推荐，省厅刑侦总队评定。一级、二级、三级、见习侦查员由地市局及县（市、区）局评定，一年一评定，不搞终身制。选拔任命探长以上干部必须从二级以上侦查员中选拔。向各等级侦查员颁发证书，要求其执法办案时佩戴胸卡。一级以上的侦查员占侦查员总数的20%左右；二级、三级侦查员侦破影响较大的案件，有机会破格晋升；当年在刑侦工作上有重大突出贡献或获省级授予的刑侦工作荣誉称号者，可破格晋升一个等级；上一年度受处分的，降一个等级使用；上一年度未完成各项工作目标的，降一个等级使用。主办侦查员对承办的各项工作向探长负责，对主办侦破的案件从受理立案到移送起诉的全过程负责，并对侦破案件的质量负责。选拔、使用探长从主办侦查员中产生。每名主办侦查员每年要完成本探组本年度25%以上的移送起诉案件。

⑧详见2015年2月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》。

⑨详见2015年2月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中的《公安机关管理服务和执法工作改革方案》。

⑩详见2015年3月中共中央办公厅、国务院办公厅《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。

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D918

A

1674-3040（2017）05-0028-07

2016-12-10

李蓉，湘潭大学法学院教授、博士生导师，法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心研究人员，主要研究方向为刑事诉讼法学、证据法学、法社会学；张小兵，该学院博士研究生，湖南省公安厅治安总队内保支队支队长，法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心研究人员，主要研究方向为诉讼法、环境法。

*本文系2015年最高人民检察院检察理论研究重点课题“检察官遴选和惩戒机制研究”（课题编号：GJ201513）、2015年湖南省公安厅科研计划项目“主办侦查员制度研究”（湘公科信明电〔2015〕108号）的研究成果。

刘 鹏）

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