城镇化对自治县建制的冲击及应对建议

田烨

（河南大学民族研究所，河南开封475001）

城镇化对自治县建制的冲击及应对建议

田烨

（河南大学民族研究所，河南开封475001）

我国城镇化发展已经进入快速上升阶段，高速发展的城镇化对自治县建制产生了重要影响。许多自治县已经达到国家规定的撤县设市的标准，它们面临着一个两难选择，选择了设市，就失去了自治权利；拒绝了设市，就失去了一个发展机遇。对待民族自治地方在城镇化进程中出现的撤销自治县设市问题，必须坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，应该具备与时俱进的精神，创新民族地区行政管理体制。

城镇化；自治县；民族区域自治制度；撤县设市；管理体制

改革开放以来，我国城镇化建设进入快速发展时期。在新的发展形势下，民族区域自治面临着新的问题，其中最为突出的是自治县建制的问题。在民族区域自治制度设计之初，民族聚居地区基本处于农牧地区，其城镇化发展程度低。因此，设计的三级民族自治地方中没有“自治市”的建制。当自治县达到国家设市标准后，要么放弃民族自治地方行政建制，设立普通市；要么保持不变，继续享受民族自治地方的待遇。在城镇化快速发展的背景下，自治县变或不变，已经成为众多自治县面临的一个两难选择。

一、自治县建制的设立及发展

（一）自治县建制的设立

1.1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》的通过，为民族区域自治提供了法律依据。政协第一届会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）。《共同纲领》起到了临时宪法的作用，其中第六章第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”[1]

2.1950年至1951年，在全国范围内全面开展了建立民族自治地方的工作。《共同纲领》实施后，为了贯彻落实党的民族区域自治政策，从1950年开始，中央人民政府及各大行政区和有关省份，在全国范围内全面开展了建立民族自治地方的工作。

第一，结合各地的实际情况，组建各级民族民主联合政府。据不完全统计，仅1949年10月至1950年6月，全国就建立了包括新疆、宁夏在内的200多个民族民主联合政府。[2]

第二，筹建民族自治地方。1951年2月5日，政务院发布了《关于民族事务的几项决定》，要求各大行政区军政委员会（人民政府）指导各有关省、市、行署人民政府认真推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度。同年2月18日，在中共中央政治局扩大会议上，毛主席提出要在各少数民族中进行工作，指出：“推行区域自治和训练少数民族自己的干部是两项中心工作。”[3]同年4月24日，政务院发布了《关于人民民主政权建设工作的指示》，其中第六条提出：“少数民族聚居地区的各级人民政府，应根据当地具体情况，认真地推行民族区域自治，适时地建立民族自治机构。”[4]在中央领导的重视下，我国民族自治区的建立速度逐渐加快。1951年，共建立了7个县级以上民族自治地方，范围扩大到广西和云南等西南地区，哈尼族（爱尼族）、彝族、苗族和瑶族等，也建立了自己民族的自治地方。

3.1952年至1954年，民族区域自治制度得到了初步实施。在党和国家的高度重视下，截止到1954年底，从边疆到内陆、从山区到平原、从农村至城市、从农区至牧区，在各类少数民族聚居的地方，建立了各级民族自治地方。[5]通过建立各级民族自治地方，党和国家的民族区域自治制度得到了初步实施，为进一步贯彻落实党和国家的民族政策积累了丰富的实践经验。

4.1954年,《中华人民共和国宪法》的通过，为区分民族自治地方的级别提供了法律依据。1954年9月，第一届全国人民代表大会举行第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》（以下简称《五四宪法》）。《五四宪法》在总纲第三条中提出：“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”[6]在《五四宪法》出台之前，我国建立的各级民族自治地方无论大小，一律命名为自治区。例如，省级的民族自治地方“内蒙古自治区”、地级的民族自治地方“红河哈尼族彝族自治区”、县级的民族自治地方“澜沧拉祜族自治区”等，均称为自治区。仅从行政建制名称上无法区分民族自治地方的级别。《五四宪法》在我国历史上第一次将民族自治地方分为“自治区、自治州、自治县”三个级别。《五四宪法》正式实施后，从1955年起，全国各地开始将不同类型的民族自治区更改为自治区、自治州、自治县和民族乡。同时，对于前一阶段建立的各级地方民族民主联合政府，1955年国务院颁布的《关于改变地方民族民主联合政府的指示》也要求：凡适合建立自治州、自治县、民族乡的民族民主联合政府，改建为民族自治地方。[7]

从1955年1月到1956年4月，几乎所有命名为“自治区”的民族自治地方，都按照《五四宪法》的要求进行了更改。截止1957年底，我国现有的5个自治区已基本成立，现有的30个自治州基本形成，现有的120个自治县（旗）中有46个已经成立。[8]至此，我国自治县行政建制基本确立。

（二）自治县建制的发展

1.1958年到1964年，我国自治县建制在曲折中发展。许多自治县经历了从撤销到建立、然后再撤销又重新恢复的反复。第一，1958年到1960年，主要是撤销一部分自治县与其他普通县或自治县进行合并，成立大辖区的普通县或自治县。第二，1961年到1964年，主要是撤销前期合并成立的大辖区的普通县或自治县，恢复原有的自治县。例如，1960年2月16日，国务院全体会议第96次会议决定，撤销河口瑶族自治县、屏边苗族自治县成立河口瑶族苗族自治县。[9]1962年10月27日，国务院全体会议第117次会议决定，撤销河口瑶族苗族自治县，恢复河口瑶族自治县和屏边苗族自治县。[10]1960年9月13日，国务院全体会议第103次会议决定，撤销云南省路南彝族自治县并归宜良县。[11]1964年6月5日，国务院全体会议第145次会议决定，以合并于宜良县的原路南彝族自治县行政区域为路南彝族自治县的行政区域，恢复路南彝族自治县。[12]

2.“文化大革命”期间，没有新建自治县。“文化大革命”期间，民族工作出现了严重的倒退，民族区域自治名存实亡，没有新建自治县。

3.改革开放后，重新启动了自治县的设立工作。改革开放后，随着党和国家民族政策的恢复，我国重新启动了自治县的设立工作。1984年5月，全国人大六届二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》），我国的民族工作开始迈进法制化轨道。《民族区域自治法》实施后，我国自治县设立工作进入快速发展期。1985年，全国新设立了13个自治县。1986年，全国新设立了8个自治县。1987年，全国新设立了10个自治县。据1990年12月29日《人民日报》报道，截止当年12月底，我国民族自治县（旗）和民族自治地方管辖的县、旗已达589个，占全国县总数的31%，民族自治地方占全国总面积的64. 5%，民族自治地方的人口占全国少数民族人口总数的90%，设置民族自治地方的任务，已基本完成。

4.20世纪90年代以来，自治县设立工作放缓。从20世纪90年代至今，我国仅设立了恭城瑶族自治县、镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县、玉龙纳西族自治县和北川羌族自治县，自治县建制趋于稳定。

二、自治县建制的特点及自治权利

（一）自治县建制的特点

1.在政治方面。自治县可以设立自治机关，自主管理本民族及本地区的内部事务，自治县人大常委会的主任或副主任、自治县县长由实行区域自治的本民族公民担任。

2.在经济方面。自治县具有较大的经济自主权，享受国家的经济照顾和优待。凡是依照国家规定属于自治县的财政收入，自治县自治机关可以自主安排使用。自治县财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。

3.在文化方面。自治县享有使用本民族语言文字的权利，可以自主地发展具有民族形式和民族特点的文化艺术、民族教育，推进本地方文化事业的发展。

4.在法律方面。自治县具有立法权，包括制定自治条例和单行条例、对国家有关法律进行变通执行等权利，有利于自治地方的少数民族平等地参与国家事务管理和维护自身利益。

（二）自治县的自治权利

根据《民族区域自治法》的相关规定，自治县享有的自治权利主要包括以下10个方面。

1.自主管理本民族、本地区的内部事务。自治县人民代表大会常务委员会的主任或副主任由实行区域自治的本民族的公民担任，自治县县长由实行区域自治的本民族公民担任。

2.享有制定自治条例和单行条例的权力。自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

3.拥有对国家有关法律的变通执行权利。对于那些不适合自治县实际情况的上级国家机关的决议、决定、命令和指示等，自治县的人民代表大会和人民政府可以结合当地的实际，上报上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。

4.享有使用本民族语言文字的权利。自治县的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

5.拥有培养干部的权利。自治县的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人。

6.拥有组建公安部队的权利。自治县的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。

7.自主发展经济的权利。自治县的自治机关在国家的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业；根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划；合理地调整生产关系，改革经济管理体制；确定本地方内草场和森林的所有权和使用权，等等。

8.拥有进行贸易活动的权利。自治县的自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准可以开辟对外贸易口岸；与外国接壤的自治县，经国务院批准可以开展边境贸易。自治县的自治机关在对外经济贸易活动中，在有些方面享受国家的优待。

9.拥有管理财政的权利。凡是依照国家财政体制属于自治县的财政收入，都应当由自治县的自治机关自主地安排使用。在执行国家税法的时候，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的，可以实行减税或者免税。

10.自主发展文化教育的权利。自治县的自治机关可以自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，决定本地方的教育规划、学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法；可以为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学。同时，自治县的自治机关还可以自主地发展具有民族形式和民族特点的文化艺术，积极推进本地方的科学、卫生、体育等事业的发展。此外，自治县可以同其他地方开展教育、科学技术、文化艺术、卫生、体育等方面的交流和协作。[13]

三、城镇化建制对自治县建制的影响

（一）行政隶属层级不同，相关职权存在差异

县级市一般由省、自治区直接管辖，地级市或地区代为管辖，而自治县一般由地级市、自治州或地区直接管辖，由于隶属层级不同，县级市往往比自治县多出一些特别的权限。第一，在管理模式上。一是自治县在农牧业管理方面较强，而县级市在城市规划建设管理方面较强。因此，县级市可以在城市管理方面多设立机构。二是县级市以城市经济和管理部门设置为主，对于上级政府转移支付或者专项扶持资金，县级市可以用于城市相关领域，而自治县只能用于农业相关领域。三是县级市可以开征并使用城市维护建设税，而自治县一般不可。第二，在人员编制上。县级市可以多设立一些机构，多安排一些职务和工作人员。第三，在政府部门设置方面。自治县涉农部门较多，县级市工商业相关部门较多。第四，在行政管理上。一是自治县改为县级市后，可以实行省级计划单列，从而绕过地级单位，直接面对省级有关部门，容易争取到更多的资金和项目。二是省、地级政府对县级市政府的要求比自治县政府的要求更高。例如，“全国卫生城”的检查工作往往验收县级市的工作成果，而不验收自治县的工作成果。机构改革的试点也往往放在县级市。

（二）工作职能重点有区别，管理体制上有差异

第一，在工作重点上。县级市以城市工作为重点，兼顾农村；自治县以农村为重点，兼顾城市。第二，在配套政策上。县级市对市城建方面支持多，自治县对农牧业支持多。第三，在城市规划建设管理水平上。县级市政府所在地一般由市政府介入，普遍加大城市建设力度，城镇建设较好；自治县政府所在地一般由驻地镇政府管理，城镇建设较差。第四，在下级机构设置上。县级市城区一般都设立街道办事处，作为市政府的派出机构，街道办事处机构相对精简，不设人大，工作重点在社区工作上。而自治县一般在县政府所在地区设建制镇，建制镇是国家一级政府，设有党委、人大主席团和政府机关，其工作除考虑社区工作外，还要考虑郊区行政村的农业工作。自治县撤县设市后，通常会将县城所在镇分为几个街道办事处，工作重心开始下移，有利于提高办事效率。

（三）市与县名称不同，居民内心感受有差异

自治县改为市后，县长改为市长，县民改为市民，从市民到官员内心感受不同。在对外招商引资方面，县级市的吸引力比自治县大得多。县级市与自治县相比，通常有心理、影响力和知名度上的优势。尽管自治县改市后级别不变，但实际待遇截然不同。此类差别待遇，与等级制社会心理、等级化行政体制、等级化社会身份等联系在一起，从而更强化了自治县改设县级市的愿望。

按照设市标准对照我国自治县的相关统计数据，目前，有一些自治县（旗）已达到或者接近设市标准。其中，河口瑶族自治县和石林彝族自治县，已正式提出要撤销自治县设市，并已经开展了相关工作。根据相关媒体公开报道的消息，2012年5月，河口瑶族自治县人大常委会曾组织全体干部职工集中学习“撤县恢复市”相关精神，组织学习了《中共河口县委关于撤销河口瑶族自治县建制恢复县级河口市的意见》和《河口瑶族自治县人民政府关于撤销河口瑶族自治县建制恢复县级河口市的请示》文件精神。河口瑶族自治县人大常委会主任要求干部职工全力配合县委、政府做好“撤县恢复市”的各项工作。[14]2012年7月，河口瑶族自治县申报撤县设市工作领导小组到省、州两级政府进行了“撤县恢复市”的汇报，得到了省、州两级政府的肯定和支持。[15]2013年12月，河口瑶族自治县十三届人大常委会第七次会议讨论了《河口瑶族自治县人民政府关于提请审议河口撤县设市的议案》。[16]2012年10月，石林彝族自治县计划举行《石林彝族自治县撤县设市的报告（征求意见稿）》公开听证会，听取社会各界对于石林撤县设市的意见和建议，但后来被延期。[17]目前，虽然河口瑶族自治县撤县、石林彝族自治县的设市工作还在继续推进，但都处于困境之中。

自治县撤县设市的障碍来自于制度方面，主要有两个方面的原因。一是1997年国务院作出了“暂停审批县改市”的决定，民政部也对撤县设市进入了严格管理与控制的阶段，从1997年至2015年,全国撤县设市（区）基本处于冻结状态，不过近两年开始有所松动。二是自治县作为我国的民族自治地方，关系到民族区域自治制度的实施及少数民族自治权利的保障，涉及的问题更多。因此，更加具有复杂性。

四、相关应对建议

（一）自治县面临的两难选择

近20年来，我国城镇人口年增长率在4%以上，根据国家统计局发布的最新数据，2016年末我国城镇化率达到57.35%。[18]今后一段时期内，我国城镇化将进一步快速发展。随着民族地区城镇化进程的加快，将会有更多的自治县达到撤县设市标准。撤销自治县设市在一定程度上可以加快经济发展，完善产业结构，推进城镇化进程，对于进一步提升城市规模，扩大城市影响力和对周边农村地区的辐射力，以及在对外交往、市政规划建设等方面，都具有积极的意义。但是，撤销自治县就不再是民族自治地方，意味着丧失了民族区域自治的权利。如果保持原有民族自治地方行政建制不变，虽然可以继续享受民族区域自治的权利，但享受不到设市后带来的种种发展机遇。这是在现行的法律法规没有“民族自治市”行政建制的情况下产生的一个两难的问题，也是民族自治地方在城镇化进程中不可避免的一个问题。涉及到在新形势下如何坚持和完善民族区域自治制度、如何贯彻落实党和国家的各项民族政策的问题。

笔者在实地调研中发现，许多达到了撤县设市标准的自治县之所以没有提出撤自治县设市，就是担心设市后将不再是民族自治地方，民族区域自治权利无法得到有效保障。即便是提出撤县设市申请的自治县，在给上级机关的报告中特别提出要“保留自治县的各项民族政策和优惠待遇。”[19]但是，撤销自治县后，继续保留自治县的各项民族政策和优惠待遇将无法律依据。因此，达到撤县设市标准后的自治县，将面临一个两难选择，选择了设市，就失去了自治权利；拒绝了设市，就失去了一个发展机遇。

（二）完善自治县撤县设市的标准

达到撤县设市标准的自治县，无论是选择设市还是拒绝设市，不能仅由当地政府拍板决定，应该充分尊重当地民众的意见。因为撤销自治县设市，将导致当地失去民族区域自治的法律地位，直接影响了自治民族的权利，关系到当地民众的切身利益。如果不充分考虑当地民众的意见，即便是撤销自治县改设了市，也会引发上访等群体性事件，影响社会稳定和民族团结。因此，自治县撤县设市，除了达到国家规定的撤县设市的标准外，还应该增加其他条件。

1.要把当地民众的意见作为一个硬性指标，规定具体的抽样调查同意率。通过引入第三方调查机构对当地民众进行抽样调查，如果当地民众同意撤自治县设市的比例低于2/3，将不允许撤销自治县设市。

2.要把县城建成区的自治民族的人口比例作为一个硬性指标。如果县城建成区的自治民族人口比例高于1/3，将不允许撤销自治县设市。因为城市作为一个更为开放的空间，应该打破地域封闭，成为民族交融的平台。如果县城建成区的自治民族人口比例高于1/3，应充分保障自治民族的自治权利，不要盲目以牺牲自治权利为代价换取市制。当自治县县域经济发展到一定程度，必然会吸引来自不同地区、不同民族的群众，从而使聚居状态向着散居化发展，在这种形势下，再撤销自治县设市。可以通过引入城镇少数民族权益保障机制，保障城市中少数民族的权益。

（三）自治县撤县设市后少数民族权利的保障

对民族自治地方在城镇化进程中出现的撤销自治县设立市的问题，必须坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，应该具备与时俱进的精神，创新民族地区行政区划管理体制。在自治县达到撤县设市标准后，经过正常的行政区划变动申请审批程序，允许直接撤县设市，使之退出民族自治地方体系。民族区域自治具有扶弱的经济功能，自治县达到了国家设定的撤县设市标准，显示出这些地区的经济社会发展水平较高，可以走上自主发展之路。由于撤销自治县后这些地方不再是民族自治地方，本地区少数民族原先享有的政治、经济及文化方面的权利失去了法律的保障，但可以通过修改《城市民族工作条例》或出台《散居少数民族权益保障法》，保障这部分少数民族的权益。

总之，在未来的城镇化进程中，将会有越来越多的自治县达到撤县设市标准，在此背景下，国家层面应该出台统一的解决方案，一方面，满足自治县城镇化发展的要求，通过城镇化推动少数民族发展，促进民族交往，消除民族隔阂，减少民族差别。[20]另一方面，保障自治县少数民族的相关权益，不能因为撤销自治县设市而取消了当地少数民族享有的相关权益。只有这样，才能解决自治县撤县设市的后顾之忧，切实推动自治县城镇化发展。

[1]中央档案馆编.中共中央文件选集.第14册[M].北京:中共中央党校出版社，1992:742.

[2]50年代初期民族自治地方的建立情况[EB/OL].东方民族网，2008-04-22.

[3]毛泽东选集.第5卷[M].北京:人民出版社，1977:37.

[4]政务院关于人民民主政权建设工作的指示[EB/OL].中国网，2012-09-04.

[5]田烨.试论我国民族地区行政区划发展历史及现状[J].三峡大学学报（人文社会科学版），2010（05）.

[6]韩大元.1954年宪法与中国宪政（第二版）[M].武汉:武汉大学出版社，2008:447.

[7]全国人大常委会秘书处秘书组，国家民委政法司.中国民族区域自治法律法规通典[M].北京:中央民族大学出版社，2002:2.

[8]田烨.新中国民族地区行政区划研究[M].北京:中央民族大学出版社，2010:27.

[9][11]内务部编.中华人民共和国行政区划简册（1961）[M].北京:地图出版社，1961:41、62.

[10]内务部编.中华人民共和国行政区划简册（1963）[M].北京:地图出版社，1963:39.

[12]内务部编.中华人民共和国行政区划简册（1965）[M].北京:地图出版社，1965:52.

[13]中华人民共和国民族区域自治法[EB/OL].国家民委官网，2011-06-29.

[14]河口县人大常委会学习“撤县恢复市”相关精神[EB/ OL].红河州人大常委会官网，2012-05-23.

[15]河口县撤县设市前期工作成效显著，后续工作稳步推进[EB/OL].红河州官网，2012-07-12.

[16]河口十三届人大常委会第七次会议召开[EB/OL].新华网，2013-12-23.

[17]石林撤县设市条件具备24日听证[EB/OL].生活新报网，2012-10-11.

[18]国家统计局.2016年中国城镇化率达到57.35%[EB/ OL].中国经济网，2017-01-20.

[19]关于石林彝族自治县撤县设市的报告（征求意见稿）[EB/OL].石林彝族自治县政务公众信息网，2012-10-08.

[20]田烨.马克思主义民族交往理论及在中国的创新发展[J].中共云南省委党校学报，2016（01）.

F291.1

A

1671-2994（2017）04-0162-05

2017-04-04

田烨（1981-），男，湖北荆门人，河南大学民族研究所副教授。研究方向：民族政策，民族理论。

*本文系国家社会科学基金项目《城镇化背景下各民族跨区域大流动及其影响研究》（15BMZ084）的阶段性成果。

责任编辑：马树勋