小微权力清单：从弱规则向强规则转型的村庄治理——浙江省N县村级小微权力清单制度调查

孙琼欢

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315000）

小微权力清单：从弱规则向强规则转型的村庄治理
——浙江省N县村级小微权力清单制度调查

孙琼欢

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315000）

浙江省N县的村级小微权力清单制度创新意味着农村社会治理从弱规则向强规则转型。村级小微权力清单制度创新围绕着规则的建构及其运作展开。以清单化方式厘清了村庄治理的各项权力，构建了小微权力的运行规则体系，构建了规则运行的强力保障制度。这种强规则治理的村治模式显现出与弱规则治理相比而言的治理绩效，带来了村庄权力运作的规范化、高效性和强大的动员性。这种强规则治理模式有其独特的村治价值，治理绩效的发挥又受多种因素影响，其运作过程不可避免地与农村社会的社会基础间存在冲突。

小微权力清单；村庄治理；制度创新；规范化

一、问题的提出

自1998年卢福营对个私经济发达背景下能人型村治进行研究后，早期村治研究的大量文献便向我们描绘了乡村政治精英或者村庄精英在村庄权力格局中的地位、权威来源及其在村庄治理中的领导、管理、决策的整合功能①。类似的这种精英治理模式，从权力—规则的框架下进行考察，是一种典型弱规则治理的社会治理模式，并呈现出以下特征：一是弱规则治理不是说没有规则，而是指规则无法完全遏制权力在运行过程中所呈现的突破规则限制的冲动。二是村庄精英可以根据自己的意志去决定是否需要规则和在什么程度上使用规则。三是在弱规则治理模式中规则作为最为经济的治理工具，其公平、正义的治理效果没有完全营造出来。学界众多村治文献所讨论的精英式治理带来的一系列问题其实质就是弱规则治理模式下的基本治理困境。如，能人对村庄权力的垄断和普通民众参与边缘化，精英贪污及其带来的一系列延伸性问题，精英与乡镇干部在互动中形成的利益共谋等。

如何克服弱规则治理的困境呢？一是从制度技术路径寻求解决的办法。比如，浙江衢州航埠镇的“两监督一赔偿”制度创新、山东潍坊市坊子区的村级事务契约化管理、河南的“4+2工作法”等②，都是从不同的角度契入强化规则的可操作性和运作刚性。二是通过权力结构的调整，优化村庄政治生态。比如，浙江省慈溪市的“3+1”村级治理③通过议行分立来减少规则运行中的人为意志的干扰，从而增强规则的有效性。然而，这些实践创新主要致力于对村级治理中局部问题的化解，浙江省N县于2014年开始推行的小微权力清单制度则试图通过以村级小微权力清单这种强有力规则导入来全面推进村庄治理的规范化。本文将以N县小微权力清单制度作为案例，从村庄治理对强规则治理的内生性诉求分析小微权力清单制度的缘起；以权力—规则为分析框架分析小微权力制度创新的内容及绩效；以小微权力清单制度为契入点，从总体上探讨强规则治理的村治价值、治理绩效发挥的影响因素及其与社会基础间的冲突与调适。

二、强规则的需求：小微权力清单制度创新的缘起

2014年年初，浙江省N县制定了《N县村务工作权力清单三十六条》（下称“36条”），标志着该县开始实行村级小微权力清单制度改革。N县之所以进行这一旨在推进村庄治理规范化的创新，既是对国家宏观战略的一种响应，也是对村级治理现实需要的一种回应。

党的十八届三中全会提出了国家治理体系和治理能力现代化的新任务，预示着对基层治理的体制机制、法律法规将做出创新，特别是要求基层治理由按意志行事向按规则办事转变。十八届四中全会的依法治国战略的提出，更进一步地强调依法履行政府职能，推行政府权力清单制度。在农村基层治理领域，如何通过清单化方式解决确权、限权及其规范化问题，N县政府通过村级小微权力清单制度创新，开启了村庄治理从弱规则模式向强规则模式的转型。

同时，小微权力清单制度创新也是村庄治理对强规则治理的需求，是对弱规则治理的村治模式的根本性转型。

（一）精英的行为失范需要强规则的制约

随着经济社会的发展，政府实施以项目为重要形式的农村治理，大量的涉农资金以项目形式下拨到村。从权力、规则的视角进行分析，在弱规则村治环境下，当权力的行使者与权力的所有者发生分离时，村级干部群体作为贯彻政府政策的执行者和权力运作的主体，出现了蚕食扶贫资金、粮食补贴到鲸吞征地补偿款、土地出让金等失范行为。

（二）权力运作的随意性需要强规则的制约

在现代中国国家政权建设过程中，国家权力虽然深入乡村社会，但是并没有实现现代公共治理的规则转换。在现行“乡政村治”格局下，村干部身兼“国家代理人”和“村庄当家人”双重角色，居于国家与社会之间，成为现代公共治理和传统乡土社会治理两种治理规则的切换器和枢纽。在弱规则村治模式主导下的村干部行为表现为：一是村庄治理的人情化。村干部在处理村庄公共事务的过程中不按制度规章、不遵循民众公意，重人情、讲面子。二是政策落实的选择性。精英主导的乡村组织以自身利益为标准，在落实国家政策过程中，采取利己性的选择策略或变通执行。由此需要构建强规则治理下的村庄治理模式，通过制度程序化的设定和监督机制的保障，来消解弱规则治理下的人情化特征和选择性履职。

（三）村庄事务的协作治理需要强规则的支撑

治理事务的复杂性、治理主体的多元性及民众自下而上对民主的诉求，都要求多元主体的合作。村级事务的合作行为是一种理性行为，需要构建协同机制，打造共治格局。需要得到规则的支持，从而将治理活动建立在规则规范的前提下。与此同时，精英治理的变动性也需要村级事务受到规则的规范。据统计，N县近两届村级换届选举中村委会成员的更替率接近60%。解决治理精英极高的变动率导致的履职受限，需要构建村干部履职的可操作的规范体系，多元主体展开治理提供可能性和条件，同时又可形成对行为的规约和限定。

三、规则的建构及运作：小微权力清单制度创新的主要内容

在农村社会治理中，公共权力总是引发行动领域的建构，导致一种相关行动者的行为规则的建立。浙江省N县推行村级小微权力清单制度，从权力、规则框架分析，其实质就在于对规则的建构及其运作的制度化保障，而着力点在于提升规则的刚性。

（一）以清单化方式厘清村级组织权力，明确规则边界

实行权力清单制度首先需要界定权力，明晰有力的规则限定是强规则村治模式有效运作的前提条件。N县在推行这项制度创新的过程中，通过县委组织部、纪委会同农林、民政、国土、计生等20余个涉农职能部门和单位，经过认真梳理和分析，总结出村级组织和村干部权力事项60余项。在此基础上，汇编出台了《N县村务工作权力清单三十六条》，以清单方式厘清和明确了村级组织和村干部的权力。

（二）构建小微权力的运行规则体系，明确运作程序

小微权力清单制度在确权、限权的基础上，着力建构村级权力运行的规则体系。一是村级权力运行的流程图即权力运行清单。编制《农村小微权力操作手册》，规定了村干部各项权力运行的工作规范和流程。重点明确每项村务工作的事项名称、具体实施的责任主体、权力事项的来由依据、权力运行的操作流程、运行过程的公开公示、违反规定的追究办法等六个关键点。二是构建村务五议决策法。村级重大事务决策必须经过村“两委”（村民）提议—村“两委”商议—村民代表大会审议—村民代表大会决议—全体村民评议五个环节，并制定出规范的程序。三是村务监督委员会的监督程序。明确了村务监督委员会的职责，具体规定为村务决策监督、村务公开监督、财务管理监督、“三资”管理监督、工程项目监督、村干部廉洁自律行为监督六个方面。通过流程设计明确村务监督委员会行使监督权的程序与方式，尤其是明确了介入监督的节点。四是配套实施的制度规范。制定配套制度并发挥了其在推进村庄治理规范化中的协同功能。如，制定了《N县农村干部违反廉洁履行职责若干规定责任追究办法草案》《N县农村集体三资和财务管理责任追究办法》《N县村干部任职承诺实施办法》等制度。总而言之，小微权力清单制度构建起的规则体系除了包含村庄权力运作的规则体系之外，还包括对工作人员行为加以约束的惩戒性措施等。

（三）构建规则运行的强力保障制度，提升规则刚性

强规则治理效用的发挥还有待于构建规则得以运行的有效保障机制。浙江省N县明确了县、镇两级政府及相关部门各自的监督职责。县一级建立农村基层党风廉政建设领导小组，牵头推进村级小微权力工作。县纪委重点加强对推进村级小微权力规范运行的组织协调和监督检查，负责制定违反村级小微权力规范的责任追究办法，以及违规违纪行为的查处工作；组织、农办、民政、国土、农林、审计等部门分别负责对村级小微权力的清单编制、权力运行程序和配套制度制定的对口指导，并开展经常性的专项督察或联合督察，切实强化村级组织和村干部规范用权的意识。总体而言，小微权力清单制度在运作过程中已构建了“一网一线”的监督体系，以外在的力量解决小微权力清单制度运作的持续性问题。“一网”即综合乡镇职能部门、村监会、群众监管的监督网络，“一线”是指从县纪委到村监会的整个监督链条。“一网一线”的监督体系成为该项制度运作的外在保障。

总而言之，致力于规则的闭合性、系统性、程序性以及对于违规行为有效惩戒提升了规则的刚性，这是强规则村级治理模式的核心所在。

四、强规则治理模式的规范和高效：小微权力清单制度的治理绩效

强规则治理的村治模式到底为村庄治理带来了什么？多元的村庄行动主体依据规则建构诸种相互作用的过程也就是村庄治理的展开过程。N县小微权力清单制度创新主导下的强规则村级治理的绩效，体现在能否有效遏制权力在运行过程中所呈现的突破规则限制的冲动，高效、规范的村治效应有无呈现，以何种方式呈现，多元治理主体有无围绕着规则显现出强大的行动力。

（一）强规则导入下村庄权力运作的规范化

小微权力清单制度通过对各类村级组织和配套机构及其干部的职责进行明确的规定，以清单化的方式界定了村级权力的边界。与此同时，N县小微清单制度在基层并不是单项的制度创新，而是各项制度协同推进的过程。以《村民代表会议的议事规则》和《村务监督委员会议事规则》等内容为核心的村庄治理规范，构成了“36条”背后深厚的制度基础，从而构成了一整套具有内在逻辑性的农村小微权力运行的规则体系。依托这些规则体系而展开的治理，其实质就在于通过制度的设计把执掌和行使权力看作村级组织成员的职业行为，有效遏制了权力突破规则限制的冲动。如，小微权力清单制度推行后，村庄的财务管理由原来的村财镇管强调事后监管和结果审查转化为过程监督，监督其是否依规办理。在小微权力清单制度的推进中，程序民主克服了村干部的信息垄断而引发的信息不对称问题，村民的权利得到保障。与此同时，程序民主还消解了村干部选择性执行的变异空间、权力行使的灰色地带和模糊空间，保证了各项涉农政策执行不走样。

（二）强规则导入下村庄权力运作的高效性

村庄治理大致包括管理与服务两个层面，村务民主管理是村民自治的内在要求，便民服务大多是政务下延到村，需要村级组织和干部协助办理的事项，是村庄治理的重要内容。小微权力清单制度作为一种强规则的导入，使社会治理具有程序的可操作性。权力运行的规范化、程序化带来了村庄治理效率。如“36条”通过流程图明白而具体地告知村民各项便民服务事项的受理人、受理程序，以及所需提供的材料，没有及时办理的追责办法，等等。村庄治理效率明显提升，村干部便民服务意识明显增强。

（三）强规则导入下村庄权力运作的强大动员性

“36条”通过对村庄事务的分解和程序化及其有效的动员机制，把村民纳入村级治理的民主决策、民主管理、民主监督中。这种有效的动员机制表现为：一是通过制度提升了村民代表的地位和作用。作为小微权力清单制度核心内容的五议决策法，明确规定村庄事务的重大决策需经村民代表4/5以上同意方能通过。在此制度设计中村民代表地位提升，改变了村民代表会议虚化的状态，不仅提升了村民代表的参与欲求，而且也激发了村民积极接触村民代表，借其在村治中表达自身利益诉求的积极性。二是突出了村监委的监督功能。在以往的村庄权力架构中，过于集中的权力体制设置使村务监督委员会的监督权虚化，地位边缘化。“36条”拓展了村务监督委员会的职责范围，监督权的到位也成为对村民参与村庄治理的有效动员。

此外，小微权力清单制度创新还可能带来一些溢出效应。比如，集体资产的增值、保值，以及各项新农村建设工程项目的正常运行，等等。当然，也应当理性地认识到，这一项制度创新也存在着一些问题，遭遇了一些困难。比如，村庄治理运行的规范化、程序化有可能造成治理效率下降；又如，制度化削减了村干部的谋利空间，带来了其参与村务管理的动力削弱问题。

五、关于强规则村治模式的几点思考

现阶段农村社会治理从弱规则治理向强规则治理的转型，有其明显的政府主导的特征，同时也显现对村级治理规范化的价值追求。但强规则治理模式的治理绩效受多重因素的影响，并在规则的运行中与农村社会的基础产生了一系列的冲突。

（一）强规则村治模式的特征和村治价值

村级小微权力清单创新所构建的强规则村级治理模式具有与以往弱规则治理模式显著不同的特征。一是规则导入的政府主导型特征。在创新制度实施过程中，县、镇两级政府发挥了极其重要的作用，扮演了制度创新的倡议者、创新制度的设计者、创新资源的协调者、创新过程的推动者、制度实施的监管者、创新结果的评估者等众多角色。二是规则的较强刚性。规则的程序化及其被村民的广泛认知以及外在监督体系的构建提升了规则的刚性，从而提升了其治理效应。三是权力与规则呈现出较强的互动性。多元主体的治理活动建构行动的过程就是权力与规则互动的过程，这种互动呈现出较高的频率和互动性。

村级小微权力清单纳入约束的是村级民主管理的权力，其异于政府权力清单的价值是对村级治理秩序的有效规范。从表面上看，村级小微权力清单制度似乎也在于确权、限权，但事实上更多的是为了应对当前基层治理缺乏规范、村级组织及其干部随意用权等问题而采取的策略。

（二）农村社会强规则治理绩效的影响因素

农村社会的强规则治理成效取决于多重因素。小微权力清单的制度绩效受该项制度与内生性需求的契合度、持续化推进的动力建构程度以及多元主体间的博弈态势等因素的影响。

1.与内生性需求的契合度

小微权力清单制度创新过程既是县委、县政府为了获得制度创新的收益自上而下推进的强制性的制度变迁过程，也是农村社会内生性治理需求自下而上推进的结果。但这种农村社会治理的内生性需求尚未完全转化为作为村庄治理主体的村干部的内生性需求。就村干部而言，村庄现代化的治理机制在通过程序化的决策机制不断消解了其追求制度外利益的机会的同时，事实上也削弱了其参与村务的动机④。由此，提升强规则治理模式的治理绩效，需在推进村庄治理现代化与保障村干部参与村政的合规利益之间保持一个均衡点，使之成为积极的行动主体。

2.可持续化动力的建构

充分发挥小微权力清单制度在规范村庄治理上的成效，还取决于制度运作的可持续化动力的构建程度。可持续化动力的构建是规则转化为行动，理念得以内化的重要保障。需进一步畅通村民监督渠道，对县级纪委受到民众举报以后的整体纠错程序，如启动、办结环节等进一步加强制度化的规定。与此同时，继续探索自上而下的巡察监督和驻点监督相结合的方式，尤其要细化驻点监督制度。而就村庄内部而言，小微权力主体的内在动力激发的关键是将现代治理文化与基层文化重建有机结合，推进民主价值内化。

3.多元主体间的博弈态势

在N县村级小微权力清单制度创新过程中，形成了政府、村干部、村民等多元力量博弈的格局。实践表明，本项制度创新的绩效在很大程度上取决于多元力量的博弈状况，并呈现出阶段性特征。在制度创新的初期，政府用行政方式把规则引入村级治理中。村级组织及其成员因有可能约束自身权力导致利益受损，产生了一定的抵触情绪；村民代表与普通村民对规则的导入则处于观望态度，构成了“沉默的大多数”。随着制度创新以点带面地全面推开，并引入大量制度资源和人力资源，相应地，村干部也逐渐地由讨价还价转向妥协适应，同时仍然积极寻求创新制度实施中的弹性空间。比如，一些村级组织因此创新了村民代表网络表决方式，以此解决流动在外的村民代表难以参会表决的问题，提升村民代表的表决率。村民代表与普通村民在制度的推进中也从原来的观望转向了积极参与。特别是在部分社会矛盾突出、派性竞争激烈的村庄，村民借助小微权力清单制度积极参与民主监督，充分发挥规则的村治效用。

（三）村庄治理的强规则导入与村庄社会基础的冲突与调适

在小微权力清单制度创新中，N县党政部门凭借在现行体制中的强势领导地位和资源整合能力，用行政方式实施了规则的导入。自上而下的行政权力介入和规则导入，带来了村庄治理的官僚制特征，并与村庄治理传统形成了各种冲突与互动。

1.权力运作的规则化与乡土社会特质之间的冲突

在以往精英主导型村治模式中，精英人物的权威、社会关系网络、人情交换等社会资本是村庄有效治理的重要资源。规范化治理规则导入强调了村庄治理确定性的寻求，约束了治理精英的行为，削减了治理精英对传统治理资源的借用，不可避免地带来村庄治理效率的损失。

2.规则秩序与社会自主之间的冲突

小微权力清单制度创新在推进村庄治理规范化的同时，也在一定程度上减少了村庄治理的弹性空间和自主性。比如，2万—5万元的小额工程不再由村民群众自主决定，而被纳入镇招投标中心公开招投标。类似的规则不同程度地限制了基层社会治理的弹性空间和自由自主度，进而有可能影响村庄治理的活力。

3.村级权力运行的规范性与村庄治理环境的复杂性之间的冲突

权力运行的规范化强调对确定性的追求和程序化的办事方式，其突出优点是有序化。然而，当前村庄治理环境复杂多样且正处于急剧变迁之中，存在着典型的不确定性。当村庄治理环境和治理事务充斥着不确定性时，既需要保障规则的有效性，同时也需要对社会需求做出灵活回应。

总之，“36条”小微权力清单制度创新下的强规则治理意味着村庄治理从弱规则向强规则的转型，但也面临着农村社会治理主体积极性激发、与农村传统社会基础冲突与调适等问题。

注释：

①卢福营：《个私经济发达背景下的能人型村治——以浙江省东阳市白坦一村为例》，《华中师范大学学报》1998年第2期，第23—31页；吴毅：《制度导入与精英主导：民主选举规则在村落场域的演绎——以一个村庄村委会换届选举为个案》，《华中师范大学学报》1999年第2期，第15—23页；王汉生、杨善华：《改革以来中国农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替——一个分析框架》，《社会学研究》2000年第3期，第20—29页；贺雪峰：《村庄精英与社区记忆：理解村庄性质的二维框架》，《社会科学辑刊》2000年第4期，第13—21页。

②卢福营：《尝试制度创新 促进民主监督——对航埠镇两监督一赔偿制度的分析》，《山东科技大学学报》2003年第6期，第21—25页。张志超：《我国村级治理的问题和改革》，《青岛大学学报》2011年第6期，第35—42页。

③孙琼欢：《政治与行政二分：村庄治理的分权化改革探索》，《浙江省委党校学报》2013年第5期，第45—52页。

④徐加玉、左停：《村级权力规范化中的治理动力问题——基于浙江N县的分析》，《南京农业大学学报》2016年第4期，第53—59页。

编辑 王秀芳

Small-and-micro Power List:The Village Regulation of Transformation from Weak Rules to Strong Rules

Sun Qionghuan

The innovation of the small-and-micro power list system in County N,Zhejiang Province means a transition from a weak-rule countryside regulation to strong-rule one.The centerpiece of the innovation is construct and function of rules.All powers of regulation are listed clearly.The system of rules is constructed,with strong guarantee.Compared with the weak-rule regulation,this mode of strong-rule regulation can lead to more significantachievementsincluding well-regulated function,high-efficientoperation and effective participation of villagers.The strong-rule regulation,the rule-based value and efficiency is influenced by diverse factors;the operation of the system conflicts and compromises with social foundation of rural society inevitably.

Small-and-micro Power List；Village Regulation；System Innovation Regulatedness

D082

A

1007-905X（2017）10-0058-05

2017-05-24

宁波市科技局科技计划项目“小微权力清单制度的宁波经验、问题和完善措施”（201601HJ—C01144）；国家社会科学基金重点项目“新发展理念引领的基层治理‘一体三类多态’格局研究”（16AZZ010）阶段性成果

孙琼欢，女，政治学博士，中共浙江宁波市委党校社会学教研部主任，教授。