哈大绥“金三角”城镇群发展问题研究

张宝武,张博辉,张远景

(1.黑龙江省城市规划勘测设计研究院，哈尔滨 150040；2.绥化市城乡规划局，黑龙江 绥化 152000)

·经济理论与实践探索·

哈大绥“金三角”城镇群发展问题研究

张宝武1,张博辉2,张远景1

(1.黑龙江省城市规划勘测设计研究院，哈尔滨 150040；2.绥化市城乡规划局，黑龙江 绥化 152000)

随着中国各大城市群规划的颁布，城市群已成为城镇化发展的主体形态。哈长城市群名列九大区域性城市群之首，对推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展将起到重要作用。将城镇群作为新型城镇化的主要空间载体和发展单元,结合哈长城镇群发展规划与黑龙江省城镇群区域发展态势和格局，打造由哈尔滨、大庆和绥化市共同构成的哈大绥“金三角”城镇群，并从推动产业协同发展、合理优化行政区划、健全区域协调机制以及大力发展薄弱环节等方面积极推动哈大绥“金三角”有序发展,对于实现哈长城市群核心增长极的目标十分有益。

城镇群；哈大绥“金三角”；哈长城市群；增长极

城市(镇)群是指在特定的地域范围内具有相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定的自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区经济的核心，借助于现代化的交通工具和综合运输网的通达性，以及高度发达的信息网络，发生与发展着城市个体之间的内在联系，共同构成一个相对完整的城市“综合体”[1]。当前，城镇群已经成为中国新型城镇化发展的主要空间载体和发展单元。继2013年习近平总书记提出“一带一路”倡议之后，2015年中央城市工作会议和2016年国家对各大城镇群发展给出的意见先后指出，在未来的城镇化进程中，应有效利用城市的发展带动区域的协同发展，进而推动全国的整体发展[2]。

2016年3月，国家发展改革委发布《哈长城市群发展规划》，明确了哈长城市群四大战略定位：东北老工业基地振兴发展重要增长极、北方开放重要门户、老工业基地体制机制创新先行区、绿色生态城市群。哈长城市群规划范围包括黑龙江省哈尔滨市、大庆市、齐齐哈尔市、绥化市、牡丹江市，吉林省长春市、吉林市、四平市、辽源市、松原市、延边朝鲜族自治州。黑龙江省内城镇群作为哈长城镇群中不可或缺的一部分，其发展与建设对哈长城市群的未来发展至关重要。

作为哈长城市群的重要组成部分，哈尔滨市、大庆市和绥化市的地区生产总值为10 006.9亿元(2015年)，约占哈长城市群GDP的40.08%，占黑龙江省的66.34%，在省内及哈长城市群内部具有举足轻重的作用。

一、哈大绥“金三角”城镇群现状分析

1.地理位置与行政区划。哈大绥“金三角”城镇群包括哈尔滨市、大庆市和绥化市及下辖各市县，总面积为11.06万平方公里，占黑龙江省的24.44%。该城镇群处于全国“两横三纵”城市化战略格局京哈京广通道纵轴北端，在推进哈长城市群建设、新型城镇化建设、拓展区域发展新空间中具有重要地位。

哈尔滨市是黑龙江省省会，中国东北北部的政治、经济、文化中心，是国家战略定位的“沿边开发开放中心城市”“东北亚区域中心城市”和“对俄合作中心城市”。大庆市位于哈尔滨西北部，距离哈尔滨市中心165.41公里，是黑龙江省下辖地级市，位于黑龙江省西南部，是黑龙江省省域副中心城市。绥化市距离哈尔滨和大庆之间的距离分别为124.39公里和247.78公里，是黑龙江省下辖地级市，绥化市也是黑龙江省的重要交通枢纽，全省六大客货运中转中心之一，是哈尔滨以北的区域性中心城市，城市功能定位为以绿色食品加工为主的综合型城市。

三个城市的区域位置及功能定位是促进哈大绥“金三角”城镇群形成的关键因素，将三者整合成一个发展单元便于省内推进中心区域的城镇化建设。此外，哈大绥“金三角”城镇群的建设将打破行政区划的壁垒，更加便于建设城镇群未来发展的空间战略和空间结构。

2.交通网络。哈大绥“金三角”城镇群现已形成公路、铁路、航空三种交通方式，交通网络发达，交通联系密切。

公路交通方面：哈尔滨与大庆之间的公路有G10高速和G301国道两条，高速里程133公里；哈尔滨与绥化由G111和G222国道相连，高速里程98.7公里；大庆与绥化之间暂无高速，由S305省道衔接G301国道连通；大绥高速前期准备工作已趋于完善并进入实质性建设阶段，预计建设里程160公里。

铁路交通方面：哈尔滨乘火车可以抵达包括大庆市和绥化市在内的省内所有通客运铁路的大中小城镇，并与省外各大城市乃至俄罗斯部分边境城市直通，是东北地区的铁路枢纽，更是连接中国大陆与东北亚的重要铁路枢纽。省内客运专线已建成哈齐高铁，将哈尔滨至大庆的最快运行时间缩短至约50分钟；哈尔滨至绥化城际铁路建设进入实质阶段；绥化至大庆的铁路项目已被列为黑龙江省38个铁路重点建设项目规划之一，开工在即。

航空方面：哈尔滨市太平国际机场是东北地区三座“门户机场”之一，亦是东北亚地区重要的航空港，距离市区25.5公里。大庆萨尔图机场距大庆市东城区19公里，距离哈尔滨太平国际机场170公里，是黑龙江西部最大的支线航空枢纽机场。

随着哈尔滨、大庆与绥化之间交通体系的逐步完善，区域交通条件环境将得到有效改善。良好的区域交通网络对于哈大绥“金三角”城镇群的发展将起到积极的推进作用，特别是对交通资源匮乏的绥化市来说，将对其未来与哈尔滨市、大庆市的协同合作起到关键性作用，也将间接地为哈大绥“金三角”城镇群的构建与发展提供基础与支撑。

3.社会经济与产业特征。2015年，哈尔滨市全年实现地区生产总值5 751.2亿元，位居黑龙江省第一；大庆市全年实现地区生产总值2 983.5亿元，位居第二；绥化市全年实现地区生产总值1 272.2亿元，位居第三。

哈大绥“金三角”城镇群2015年实现地区生产总值10 006.9亿元，人均GDP达到55 947.2元。产业体系以医药、汽车、食品、机械、石油工业、绿色农业为主导，哈大绥“金三角”城镇群的三产增加值分别占全省三产增加值的52.15%、86.13%和58.82%，已然成为黑龙江省的产业重心。

哈尔滨市较为雄厚的经济基础为其大力发展奠定了良好的基础，作为一个综合性城市，哈尔滨市三次产业结构比为11.7∶32.4∶55.9，三产以绝对优势占据主导地位，产业发展结构稳定。大庆市因油而生，是典型的资源型城市，无论是经济结构的形成，还是经济结构的演变，都与综合型城市存在一定差异；大庆市三次产业结构比为6.5∶64.9∶28.6，二产比重较大，而从工业内部来看，石油工业又占据主导地位。绥化市三次产业结构比为39.8∶26.3∶33.9，呈现为“一三二”的产业结构，处于由工业化初期向中期转化的阶段；市域经济发展水平差距较大，肇东市、安达市和北林区经济发展水平较高，而望奎县、兰西县和明水县的经济发展水平较低。

二、构建哈大绥“金三角”城镇群

1.空间范围。哈大绥“金三角”城镇群地区包括哈尔滨市辖区及下辖尚志市、五常市、依兰县、方正县、宾县、巴彦县、木兰县、通河县、延寿县；大庆市辖区及下辖肇州县、肇源县、林甸县及杜尔伯特蒙古族自治县；绥化市辖区及下辖安达市、肇东市、海伦市、望奎县、兰西县、青冈县、庆安县、明水县、绥棱县。城镇群总用地面积11.06万平方公里，2015年末总人口1 787.4万。

2.发展目标。构建哈大绥“金三角”城镇群的核心目标是为了通过产业结构的升级改造，促进城镇群内各个城镇的协同发展，取长补短、相互协调，强化城镇之间的产业协调、要素整合和市场开发，以良好的基础优势和健康快速发展将其打造成为哈长城市群的创新先行区和核心增长极。

3.战略定位。(1)建设哈长城市群创新先行区。哈大绥“金三角”城镇群着力先行先试、改革创新，破解制约经济社会发展的体制机制障碍，营造有利于全面实施创新驱动战略，大力推进哈大绥“金三角”城镇群发展，形成促进创新的体制构架，成为哈长城市群创新先行区与重要节点，为带动区域协同发展提供示范模式。

(2)打造北方对外开放重要门户。哈大绥“金三角”城镇群将加强“中蒙俄经济走廊”陆海丝绸之路经济带建设，以绥满高速、哈齐高铁、哈牡客专、牡绥铁路等为纽带，连接齐齐哈尔、牡丹江、绥芬河等节点城市，强化对黑龙江全省、内蒙古东部地区的辐射带动作用，以及对俄蒙开放枢纽功能，推动口岸与中心城市双向互动。大力实施“走出去”战略，构建外向型现代产业体系，深入推进国际产能和合作，积极参与国际分工合作，打造中国北方对外开放合作的重要门户。

(3)形成东北地区重要经济中心。哈大绥“金三角”城镇群以建设“中蒙俄经济走廊”黑龙江丝绸之路经济带为重点，连接长春、吉林、沈阳、大连等城市，强化向西腹地支撑作用和向东沿边开放功能，构建与俄罗斯远东的贸易通道，培育形成东北北部地区重要经济中心，形成核心带动、节点支撑、多点呼应、轴带联通的经济发展格局。

(4)成为哈长城市群发展的核心增长极。哈大绥“金三角”城镇群的建设，将着力推进结构性改革，加快转变发展方式，改造提升传统产业，建设国家粮食生产基地、食品医药产业基地、绿色农业示范基地，加快形成以创新为引领和支撑的经济体系和发展模式，带动哈长城市群区域经济转型发展，成为核心增长极。

4.总体布局。以哈尔滨、大庆和绥化市形成黑龙江省哈大绥“金三角”城镇群，依托绥满铁路、绥满高速等交通线呈稳定的三角发展之势，提升发展核心地位与作用，实现省域中心区域——哈大绥“金三角”城镇群的率先发展。

统筹哈大绥“金三角”城镇群空间、规模、产业三大结构，推动大中小城市和小城镇分工协作、协调发展，构建布局合理、功能完善的城市群一体化发展格局。强化哈尔滨、大庆市和绥化市的核心带动作用，有效发挥其他城市的支撑作用，建设哈大发展主轴和哈绥、大绥发展带，构建“三核一轴两带”的城市群空间格局。

协同发展，提升三核。进一步增强哈尔滨、大庆和绥化的集聚和辐射能力，促进三市分工协作、互动发展，提升服务和开放功能，引领带动周边地区产业转移和要素流动，促进区域协同发展。以肇东、安达、兰西、青冈、望奎等县(市、区)为基础，探索建立哈大绥一体化发展示范区，在统一规划编制、基础设施共建、公共服务共享、体制机制协同等方面进行探索和试点。

南北延伸，拓展一轴。以建设“中蒙俄经济走廊”黑龙江丝绸之路经济带为重点，以绥满高速、哈齐高铁等为纽带，连接哈尔滨、大庆、齐齐哈尔、牡丹江、绥芬河等节点城市，强化对黑龙江全省、内蒙古东部地区的辐射带动作用以及对俄蒙开放枢纽功能，推动口岸与中心城市双向互动，形成东北地区陆路对外开放型城市发展轴。

扩大开放，壮大两带。加快推进哈尔滨—绥化、大庆—绥化城际铁路的建设，扩大哈尔滨、大庆、绥化中心城市的辐射范围，壮大哈绥、大绥发展带。

三、哈大绥“金三角”城镇群发展策略

“哈大绥”城镇群现阶段面临着区域内部协调发展不足、总体竞争力弱、对外开放程度低、区域可持续发展面临威胁等问题。未来发展只有在充分考虑自身优劣势的基础上，整体提升竞争力，才能在哈长城市群的发展中起到核心和导航作用。

1.推动产业协同发展。形成哈大绥“金三角”城镇群后，哈尔滨、大庆及绥化市的功能定位将更加鲜明，分工更加明确，区域协调发展呈现良好态势，基本形成以哈尔滨市、大庆市、绥化市的中心城区为中心，辖区各城镇为节点，类型多样、相互协调的城市职能结构[3]。

哈尔滨市是哈长城市群中心城市、中国装备制造业和冰雪旅游基地、对俄贸易中心，要以高新技术产业、对俄经贸和科技合作、冰雪旅游为主要功能，将其发展成为东北亚重要的经济中心和国际性航空港；要大力发展第三产业，促进现代服务业发展、提高服务档次，扩大吸引和辐射范围，提高国际知名度；要强化以技术创新为主的生产功能，集中优势培育和发展高新技术产业，促进产业结构调整和企业现代制度建立。

大庆市为哈长城市群副中心城市、中国重要的现代化石油石化产业基地、高科技园林城市，要以石油化工产业、高新技术产业为主导产业，大力推进资源加工等第二产业的发展，积极培育高新技术等替代产业；要提升传统服务业，培育现代服务业；要加强盐碱地科学改造及湿地生态保护与恢复。

绥化市为黑龙江省中部地区性中心城市和交通枢纽、哈长城市群副中心城市。绥化市要发展第一产业，推进绿色农业，创建国家农业高新技术产业开发区；同时要发展食品工业，以医药、化工、麻纺、机械工业为支柱，并配合发展交通运输及物流业；要加快发展生态农业观光、田园风情为重点的旅游业，打造绥化市寒地黑土之都、绿色产业之城、田园养生之地的城市标签。

2.合理优化行政区划。作为哈长城市群的创新先行区和核心增长极，哈尔滨、大庆及绥化在经济发展和社会各项事业上都应积极顺应中国城市化进程的推进，由此哈大绥“金三角”城镇群区域也应合理优化行政区划来顺应时代发展。

首先，增加设市城市的省管县(市)数量。通过对哈大绥“金三角”城镇群县域现状分析，笔者认为应将哈尔滨市下辖宾县、五常市，大庆市下辖肇州县，绥化市下辖安达市、肇东市五个经济、区位等优势明显且有望培育成未来地区性中心城市的县(市)提升为省管县(市)，赋予与地级城市相同的经济管理权限和社会管理权限，提升县域经济发展平台，提高县域行政管理效率，为县域经济发展创造更多公平的机会[4]。

其次，将县级城市进行分级管理。根据各城镇内部产业结构、经济水平、社会发展水平以及城镇化速度，将现有县级城市进行分级管理。(1)将上文提到的升级为省管县(市)的县级城市划分为一级县级城市，适当降低设立地级市的标准，使其尽快发展成为地级市，同时限制小规模手工业、低端服务业等低效益产业在土地资源紧缺地区的铺开发展，将大城市疏解的大学、医院和研究机构以及区域交通枢纽等向一级县级城市倾斜，增强其发展动力。(2)将哈大绥“金三角”城镇群内县域经济实力较弱、对区域经济发展辐射能力不强的尚志市和海伦市设为二级县级城市，突出农业制造、副产品加工、科技及服务产业的发展，推进各地区条件较好的小城镇快速发展，积极打造特色产业，大力发展中等及初级职业教育。(3)将哈大绥“金三角”城镇群内社会经济发展一般的县级城市设置为三级县级城市，按照合理的服务半径为居民提供医疗、教育、商贸等公共服务功能，为农业生产和销售提供基础技术服务和引导功能；支持地广人稀、落后地区小城镇借地区资源与区位禀赋自主发展；大力发展农业技术服务培训；建立宅基地价格评估和流转制度。

再次，在乡镇方面强政扩权。财权方面，哈大绥“金三角”城镇群中乡镇公共产品的提供来源应当按财政支出的性质来决定，即受益范围比较小的应由乡镇政府提供，而受益范围较广和重要性程度较高的公共产品由较高层级的政府部门提供，更好地发展公共事业，提高乡镇人民的生活质量。事权方面，市、县、乡镇财政应做到全面细致，乡镇政府应对管辖范围内的经济、行政和事业等支出负责。同时，做好公共设施维护工作，营造良好的发展环境。对于涉及国民基本素质、国计民生和环境治理等方面的支出，则应确保哈大绥“金三角”城镇群各个乡镇在公共服务方面实现无差异性，保证公平[5]。

最后，建立区域事务分类治理的管理模式。以行政区划之间区域事务分类治理来促进哈大绥“金三角”城镇群行政结构优化，应从区域行政事务、区域经济事务以及区域公共服务事务三个方面进行[6]。

3.健全区域协调机制。从管理、政策、规划、经济、科技等方面综合考虑，进一步健全和完善哈大绥“金三角”区域协调机制。

(1)整体协调管理。哈大绥“金三角”城镇群发展协调涉及各市县之间的关系协调，由于区域发展关系的协调是一项长期性、经常性的工作，因此需要一个稳定的管理机构来跟踪和承担。哈大绥“金三角”城镇群应成立一个部门专门负责哈大绥“金三角”城镇群各项事务的实施管理工作，并建议建立市长联席会，由各市正厅及以上级别干部牵头负责。

(2)加大政策支持。在政府强有力的财政支持下，制定哈大绥“金三角”地区在产业、土地、人口、环境、投融资等方面的区域性政策，同时针对不同分区提供相应的政策支持，为地方层次(各区和各市县)的规划和发展调控提供战略性政策框架。

(3)加强规划协调。围绕城市战略定位，落实空间格局、要素配置和设施支撑，完善哈大绥“金三角”地区城镇群发展规划。规划编制方面，应就规划中与相邻地区有关的内容或可能影响到相邻地区的内容征求相邻地区的规划意见；项目审批方面，对需要与相邻地区进行衔接或可能影响到相邻地区的项目，应征求相邻地区的规划意见；在具体建设政策和决策上要突出区域协同发展的宗旨。

(4)推进经济共享。充分发挥市场机制的作用，在哈大绥“金三角”地区建立基础设施的共建共享机制，以提高资源配置效率，发挥规模经济效益。通过区域共同发展基金来引导实施，以提高资源配置效率，发挥规模经济效益。

4.大力发展薄弱环节。不论是在人口还是经济方面，绥化市都是哈大绥“金三角”城镇群中最为薄弱的一环。因此，应努力提升绥化市的支撑功能和区域辐射带动作用，使其成为哈大绥“金三角”城镇群区域重要节点。绥化市应强化城市空间连接、功能传导作用，引导哈、大两市的产业转移承接和布局优化；应加快肇东市、兰西市等周边县(市)发展，承接核心城市的部分功能转移；应提升基础设施建设标准，注重交通节点发展质量，增强其基础功能与支点作用。

[1] 姚士谋,朱英明,陈振光.中国城市群[M].合肥:中国科学技术大学出版社,2001：3-10.

[2] 长子中.“十三五”应大力推进城镇群协调发展[J].开放导报,2016,(4):55-59.

[3] 王发曾,程丽丽.山东半岛、中原、关中城市群地区的城镇化状态与动力机制[J].经济地理,2010,30(6):918-925.

[4] 刘伟杰.聊城市完善县乡财政管理体制的政策研究[D].青岛：中国海洋大学博士学位论文,2011.

[5] 郐艳丽.小城镇管理的制度思辨[J].小城镇建设,2016,(5):78-83.

[6] 黄彬.通过行政区管理体制改革促进城市群结构优化——以长江三角洲城市群为例[J].经济社会体制比较,2015,(4):100-107.

F127

A

1007-4937(2017)06-0062-04

2017-05-16

张宝武(1968—)，男，黑龙江哈尔滨人，党委书记、院长，高级工程师，从事城市规划设计研究；张博辉(1980—)，男，黑龙江哈尔滨人，副局长，国家注册规划师，从事城市规划设计研究。

[责任编辑：陈淑华]