政府担保小额贷款的担保机制研究——以江西省为例

陈 熹

（南昌大学 经济管理学院，江西 南昌 330031）

自2014年李克强总理提出“大众创业万众创新”理念以来，政府在财政、税收和融资领域推出了多项优惠“创客”们的政策措施。其中，发展已经十余年的政府担保小额贷款也是重要的政策性贷款之一。政府担保小额贷款是指通过政府出资设立担保基金，委托担保机构提供贷款担保，由经办商业银行发放，以解决符合一定条件的待就业人员从事创业经营自筹资金不足的一项贷款业务，包括自谋职业、自主创业或合伙经营和组织起来创业的开办经费和流动资金。其设立的初衷是为了解决上世纪九十年代国有企业改革下岗工人再就业问题。最初受惠的群体都是下岗工人，他们的年纪在四十－五十岁之间，长期在体制内工作，没有较高的学历和专业技术，年龄上也缺乏优势，不具备重新找工作的竞争力。但是很多面临这样问题的家庭都是“双职工家庭”——即夫妻两人都在同一个企业工作，同时下岗，如果不能及时解决他们的再就业问题，会引发诸多的社会问题。于是，国家通过鼓励这部分人开展小型创业来解决这一问题。开手工作坊是他们中大部分人的想法，而且也在后来付诸行动。但是创业需要资金，因此政府担保小额贷款应运而生。本文以江西省为例，重点分析政府担保小额贷款中的个人贷款担保机制。

根据江西省创业贷款担保中心的数据，截至2016年底，政府担保小额贷款在江西省自2002年启动以来，累计发放贷款784亿元，累计扶持个人创业84万人次。这一项政策性贷款的扶持主体由最初的国有企业下岗职工到现如今的返乡农民工和大中专毕业生。这三个群体有他们的共性，即凭借个人力量较难在商业银行获得贷款。究其原因，都是缺乏有效的抵押担保品。另一方面，在金融市场活跃度相对低、融资方式单一的内陆地区，这些群体又无法较好地利用他们的社会网络和社会资本通过其他渠道获得贷款。因此，为了鼓励创业和缓解就业压力，政府充当了“抵押担保”这一角色，为这些难以获得商业贷款的群体作信用担保，帮助他们从银行取得贷款，同时在利息上给予减免的优惠。

一、政府担保小额贷款的担保机制

作为银行，这些群体的贷款风险大、金额小，成交一笔贷款的成本很高。政府担保小额贷款的实质是政府作为中间人，承担了大部分风险，降低了银行的成本，解决了借款人和银行信息不对称的问题。解决非对称信息的途径是政府管制，即政府帮助没有信息的一方获得信息。政府担保小额贷款正是通过政府管制的途径来帮助银行获得借款人信息，通过两重担保机制来实现：第一重是政府下设的担保机构与合作银行签订总体担保合同；第二重是反担保人。

（一）总体担保合同

政府担保小额贷款由政府下设的担保机构作为第一担保责任方，同时承担贷款的贷前审查、贷中监管和贷后催收工作，但并不直接发放和回收资金。借款人实际仍然是从银行获得贷款和向银行归还贷款。因此，有意愿开展政府担保小额贷款业务的银行首先要与政府下设的担保机构签订一份总体担保合同。这既是一份担保合同，也是一份合作协议，即这家银行成为政府担保机构的合作银行，担保机构对将来推荐给这家银行的所有贷款负责。与此同时，政府担保机构需要将一部分资金以独立账户专款专用的形式存放在合作银行，称之为担保基金。一旦出现借款人不按时还款的情况，合作银行可以直接从担保基金中扣除相等数额以用作还款处理，而追讨逾期贷款的责任完全归于政府担保机构。由此可见，银行几乎是零风险放贷。

尽管是近乎零风险放贷，在政府担保小额贷款设立之初，愿意合作的银行寥寥。2002年江西省再就业小额贷款担保中心刚成立的时候，只有省农商行（原省农村信用合作社）一家合作银行。因为虽然贷前审查责任也属于政府担保机构，但是银行也被要求派出2名工作人员参与其中，一是第三方监督，二是保证贷款质量。付出同样的人力成本和时间成本，每笔2万元的贷款①政府担保小额贷款在江西省最早实行时，个人贷款最高额度为2万元。与动辄数百上千万元的贷款对于银行来说确实没有吸引力。

（二）反担保人

“反担保人”一词是为了区别于政府的第一担保人身份而设置的特别称谓，实际上这是政府担保小额贷款的第二担保人。对于个人申请小额贷款，担保机构要求至少提供一位反担保人作为担保，以防止借款人不能按时还款的情况发生。对于反担保人的职业有硬性要求，必须是公务员、事业单位正式在编人员或者教师。贷款中的第二份担保合同由政府担保机构与反担保人签订，约定当借款人无法按时还款时，担保机构可以直接要求反担保人代为还款；如果反担保人同样无力还款或抗拒还款，担保机构可以从其每月工资中逐月扣除一部分金额（只保留满足其最低生活标准的份额）直至还清贷款。由此，我们可以得出，反担保人措施的担保机制重点在于反担保人的职业声望和政府管制。

1.反担保人的职业声望

根据政策规定，反担保人的职业被限制在公务员、事业单位正式在编人员、教师三大行业之内，即体制内工作人员。无论是较早期的李春玲（2005）对职业声望与社会经济地位指数的测量，还是边燕杰的社会网络与职业经理问卷调查（JSNET2009）这三种大类的职业声望评分排序都靠前。但在李春玲的文章当中分类更为细致，比如公务员分成市人大主任、市长和政府机关局长等等，教师也分为大学教授、大学教师和小学教师等等。而在实际操作中，政府担保机构在各个市、县（区）均有分支机构，每一级分支机构受理相应的贷款申请。当下到县（区）一级的担保机构受理贷款时，反担保人的职级就显得更加重要。因为县级的工资收入水平较之省一级更低，反担保人的职业收入会影响到逾期贷款的还款时间长短。比如职业为公务员的反担保人，能够担保的金额与其职级直接挂钩；小学教师和大学教师能够担保的金额也存在巨大的差距。在县（区）一级的担保机构经常会出现要求2～3个反担保人担保一笔贷款的情况，利用职业声望的叠加来达到加强担保的效果。江西省的政府担保小额贷款是从2002年起实行的，政策操作的很多细节发生了改变，但是反担保人制度中的反担保人职业没有做过任何改变，可以见得在江西地区职业声望的评分也没有大的变动。

2.政府介入

反担保人的职业声望是从正面增强反担保人的担保力度，贷后还款的政府介入即是从反面约束违约情况的发生和减少可能的损失。每一级担保机构都要求反担保人的工作单位必须地处且隶属被辖区，即“属地原则”，这与贷款违约后的扣款有直接关系。即，担保机构要保证在借款人和反担保人都不能进行正常还款时，可以从反担保人的工资账户上每月定期扣除一定的金额用来进行分期还款。如果反担保人的工作单位不在本辖区，那么这一项强制措施将无法实行，也就失去了对反担保人的制约作用。另外，由于每月扣工资会拉长机构回收贷款的时间，所以很多担保机构在借款人和反担保人同时违约的情况下，会采用与反担保人工作单位沟通和联系的方式来达到震慑作用。因为前面提到，反担保人的职业是公务员、事业单位人员和教师，职业声望和社会经济地位都较高，这些人也会更加重视自己在工作单位和社会上的影响，也即自己社会资本的构建（严武、陈熹，2014）。尤其在像江西省这样的中部地区，一个县的社会网络纵横交错，社会关系叠加和交叉的情况很普遍，党政机关干部或是学校老师“赖账”会极大地影响其在当地的口碑，从而影响到生活的方方面面。这是一种潜在的社会信用体系，存在于乡里乡亲的口口相传里，无影无形却又具有相当大的能量。

二、双重担保下的机制问题分析

政府担保小额贷款在双重担保机制的作用下，把贷款违约率控制在极低的范围。以江西省为例，截至2016年底期末累计逾期贷款余额为4662万元，还款率为99.93%。相对于商业贷款而言，这类政策性贷款的坏账率极低。但随着放贷规模的逐年递增，逾期贷款的规模也在扩大。担保机构采用的各种催收欠款的手段均是从“果”的角度来降低坏账率，笔者认为，应当从“因”的角度分析，担保制度本身存在的一些问题：

（一）风险转嫁导致银行监督的不到位或是不作为

前面提到，政府担保机构与合作银行签订的总体担保合同，承诺了在担保贷款到期无法正常回收的情况下由政府用担保基金垫付给银行作为还款。因此，银行几乎是在零风险的前提下发放贷款。一旦借款方违约，银行仍然可以按时收到还款，此后追缴欠款的责任完全转移到垫付了还款金额的政府担保机构上。虽然根据政策要求和银行本身的条例要求，银行工作人员必须作为贷前调查小组的成员参与贷前调查和放贷审核等重要流程，但在贷款风险几乎完全转嫁给政府担保机构的情况下，有可能出现不严格执行技术性审核的情况。另一方面，风险转嫁意味着责任转嫁。承担了追缴欠款责任的政府担保机构在发放和回收小额贷款的过程中几乎替代了金融机构工作人员的作用，但此类机构属性是政府的公务员单位或事业单位。政府担保机构招聘工作人员是通过国家或省级公务员考试以及事业单位考试。可以看出，肩负重要责任、承担很大风险的政府担保机构工作人员并不具备或不被要求具备金融行业的专业准入资格，也没有接受银行贷款类业务的专业培训。他们更多地是通过系统内的政策和业务操作培训的方式学习政策性贷款的相关知识，新员工从老员工那里获得经验并在实践中再总结新的经验。非专业化的人员构成不能保证在贷款的发放与否上出现技术性失误，从而直接影响到政策性担保贷款最重要的贷款质量把控。

（二）将反担保人官职与贷款金额直接关联是否合理

这一问题在省级的担保机构中没有体现，在市、县级的担保机构中很普遍。即身份为公务员或事业单位的反担保人的官职高低直接与贷款金额相关联，民间说法为“不同的帽子价值不同”。在有些地区，甚至明码标价科级干部和处级干部可以担保的贷款金额。从职业声望（李春玲，2005）的角度来说，不同的职业、同种职业的不同职级意味着不同的经济地位和社会地位。反担保人的职级差异带来经济效益和社会效益的差异。担保机制中，以反担保人的职级确定可担保的金额有一定的合理性。但过分强调反担保人的职级，特别是反担保人的官职，会忽略对借款人本身的信用评价和贷款项目的内容审核，即这笔贷款质量的最核心部分。同时，还有可能滋生腐败。按照政策规定，借款人获得政府担保小额贷款不需要支付任何额外的担保费和手续费。但笔者调研时发现，有不少借款人并不是无偿获得反担保人的担保，而是需要支付一定的费用作为补偿或是感谢，有的甚至需要把所获得借款的一部分和反担保人分享。

（三）靠扣除反担保人工资偿还贷款周期过长

在借款人和反担保人同时违约的情况下，担保机构通过逐月扣除反担保人工资的方式偿还贷款。反担保人来自政府机关和事业单位。在江西这样的中部欠发达地区，政府机关和事业单位的工资并不高，月均3000元的扣除金额与10万元的贷款总额相比，会形成很长的还款周期。笔者调研时获悉，曾经出现过贷款到期借款人拒绝还款，而后与反担保人共同承认恶意违约，主动要求每月以扣除反担保人工资的方式还款的案例。在这一场博弈中，获利者是破坏游戏规则的违约一方。违约者的获利大大超过了违约付出的代价。而作为遵守规则的政府担保机构这一方要承担所有的损失。一旦贷款到期，借款人没有及时还款，与担保机构合作放贷的银行会从担保基金中直接扣除应还贷的金额。在此后漫长的几年时间里，这笔被扣除的担保基金以每月几千元的速度缓慢被填补，这会影响到未来新增贷款的发放。出于整体贷款风险控制的考虑，国家政策规定，担保机构的担保基金存量与贷款余额的比例不能低于1比5。用于垫付违约欠款导致担保基金存量的下降，担保机构不得不降低来年新增贷款的发放总量，减小放贷规模。部分原本符合规定、质量合格的贷款被迫停止发放或是延期发放。也就是说，恶意违约的获利者们间接对很多创业者们造成了影响。本可以在第一时间享受政策的创业者们需要继续等待。

三、改进和完善政府担保小额贷款的途径

政府担保小额贷款以政府管制的方式来打破商业贷款市场上的“嫌贫爱富”、解决银行和弱势借款群体的信息不对称，确实起到了一定的作用。但是以政策约束和引导是金融市场深化和发展过程中的阶段性措施，政府管制可以弥补由于信息不完全、不对称导致的市场失灵，但不是永久性有效，也不能越俎代庖，代替市场信誉。政府管制和市场信誉并不是简单相加，他们之间既有一定的替代性，也有一定的补充性（张维迎，2015）。现实中管制与信誉的关系，是政府与市场相互博弈的结果，这一点在政府担保小额贷款的担保机制上有很充分的体现。基于此，提出以下政策建议：

（一）针对不同群体采取不同的担保机制

政府担保小额贷款自2002年发展至今，虽然政策越来越接地气，对于借款人群体也有了进一步细分的趋势，但是在担保机制的设计上仍然是一刀切，而且十几年来创新和变化并不大。从国有企业下岗职工，到返乡农民工，再到现如今的高校毕业生，不同时代背景下的的创业群体有着不同的时代属性，同一时期的不同创业群体也有着不同的群体特色。对于他们共性的部分可以使用同样的机制，个性的部分采取分而治之。担保机制应当对不同的创业群体进行细分，同时，根据当下的经济大环境及时调整和改进。

（二）适当放宽反担保人的职业范围

公务员、事业单位在编人员、教师和大型企业正式职工这样较为苛刻的反担保人职业要求已经远远不能满足逐年递增的政策性贷款需求。尤其是作为农业大省的江西，申请政策性小额担保贷款的人群大部分来自农村，愿意为他们提供反担保的亲戚朋友里从事这些职业的并不多。在江西省经济市场化、全球化发展的大环境下，反担保人的职业范围也应适当放宽。笔者调研结束时看到，已经有部分地市将私营企业老板列入反担保人的职业。私营企业老板的经营状况和个人口碑是担保机构考量的重点。

（三）规范和引导民间小额贷款公司良性发展

近几年各类私人小额贷款公司新增的速度和倒闭的速度相当，这种情况不仅仅出现在东南沿海发达地区，也蔓延至像江西这样的内陆欠发达地区。全民创业的热情带来融资需求的快速增长，但是小额贷款公司资质良莠不齐、整体市场较为混乱，急需出台更多的法律条令和政策条款予以规范。还可以考虑政府担保机构与小额贷款公司合作的模式，既对小额贷款市场有直接监督作用，又能增强政策性贷款的灵活性。

（四）适时分区域逐步由非市场机制向市场机制转型

政府担保小额贷款惠及民生，但必须清醒地意识到它是金融市场尚未成熟、不够发达阶段的过渡产品。在深化金融体制改革的过程中，小额担保贷款应当在政府的引导下逐步由非市场机制向市场机制转型。这是一个必然的趋势，是一个承上启下的过程，但不可操之过急。根据不同省市经济发达程度的不同制订不同的转型策略。就地处中部的江西省来说，可以先在近江浙、广东的设区市开展政府担保小额贷款市场化转型的试点工程，再进一步推广到全省。

（五）依靠政策性贷款数据完善信用体系建设

已经发展十余年的政府担保小额贷款积累了大量借款人和反担保人的原始资料，这其中包含了大量的社会资本数据，可以直接为建设信用体系所用。不同于商业银行贷款的数据资料，政府担保小额贷款扶持的对象多为弱势群体，在江西省多为农户。这些群体在商业银行等正规金融机构很难获得商业化贷款。他们的社会资本在市场化的融资行为中可以作为抵押担保品直接使用，这也为商业银行等正规金融机构设计新型小额信贷产品提供了有效参考，为政府担保小额贷款由非市场机制向市场机制转型提供了可行性支撑。

参考文献：

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