我国农村精准扶贫政策的执行困境与破解之道

魏衍胜

[摘要]精准扶贫思想是我国在经历了以往几个阶段的扶贫历程之后，针对我国扶贫工作中的新问题、新情况提出来的，其主要目的就是在对以往的扶贫方式进行创新和发展的基础上解决更加难以脱贫的贫困人口。全国各地对其进行了有益和全面的探索和尝试并取得了不错的成果，同时，也出现了一系列的问题，例如，在精准识别中，识别标准不科学、识别过程过于敷衍、识别过程中部分个体被排斥；精确帮扶中，精确帮扶缺乏差异性、驻村扶贫工作队的效果不明显以及精准管理当中也会存在扶贫资金分配方式“一刀切”、扶贫资金监管力度不够的问题，最后，精准考核中同样出现扶贫效果有待商榷、考核结果没有发挥作用的问题。这些问题都在不同程度上直接阻碍了精准扶贫政策的“精准性”和精准扶贫政策的顺利推进，不利于我国按期完成艰巨的扶贫任务。也就间接地影响了全面建成小康社会目标的实现。因此，需要制定相应的措施，针对性的解决在各个环节中出现的问题。例如，采取自上而下和自下而上相结合的识别方法，要细化帮扶措施，确保措施落实到位，同时要采取激励机制，提高驻村干部队的工作积极性，还要加强扶贫资金的监管力度，并且要注意拓宽扶贫资金的筹集渠道，最后要注重考核方式的转变，以及注意区分考核对象和考核措施。

[关键词]农村；精准扶贫；执行困境

[中图分类号]F323.8[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）09-0018-05

当前，我国扶贫工作已经进入了一个新的阶段，与传统的“撒胡椒面”“大水漫灌”式的粗放式扶贫已经有了很大程度上的改观，但是精准扶贫的方式仍然存在着这样那样的问题，如何在现有条件下，更好的解决这些问题，成为了我们目前热议的话题，本文就此展开了以下的研究和讨论。

一、精准扶贫政策提出的背景

回顾我国自新中国成立以来的扶贫历程，我国的扶贫工作大致经历了五个阶段，即1978—1985年农村经济体制改革扶贫阶段；1986—1993年大规模开发式扶贫阶段；1994—2000年扶贫攻坚阶段；2001—2010年扶贫开发阶段以及2013—目前的精准扶贫阶段，扶贫范围也从一开始的贫困县过渡到贫困村，再至现在的贫困户。[1]而贫困人口也从20世纪80年代的25 000万人减少到2015年的5 575万人，可以说我国的扶贫工作取得的成效是斐然的，是令世界瞩目的。

但是，随着我国经济的发展，以及2020年全面建成小康社会的伟大目标的提出，贫困问题再一次成为了全面小康社会实现的拦路虎，并且当前的贫困人口相较于之前的贫困人口更加难以脱贫，是扶贫工作中的“硬骨头”。正如习近平总书记所说的一样，我国的扶贫工作已经进入了攻坚拔寨的阶段。[2]

2013年习近平总书记在走访湖南湘西土家族苗族自治州进行扶贫攻坚的调研时指出：扶贫要实事求是，因地制宜；要分类指导，把工作做细，精准扶贫。[3]2014年年初，中共中央办公厅制定颁发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》，自此精准扶贫工作便在我国如火如荼地开展了起来，中央和地方政府纷纷制定了具体的实施规划并且逐步进入战略实施阶段。

二、精准扶贫的基本概念

对于精准扶贫的概念，目前还没有一个统一的界定，对于精准扶贫内涵的研究大多是来自于领导讲话以及相关的政府文件。王思铁认为，精准扶贫就是针对不同的贫困地区以及不同程度的贫困户进行相应的帮扶，做到对帮扶对象的精确识别、帮扶、管理的治贫方式。[4]一般而言就是谁贫困就帮扶谁。李鹍等人认为，精准扶贫指的是利用科学有效的机制和程序，对贫困户和贫困村进行精确识别、精准帮扶。按照当地的实际情况，因地制宜地制定帮扶措施、脱贫政策，对贫困户进行分类管理并且引入相应的动态的准入和退出机制，进行精准考核的治贫方式。[5]而本文所认为的精准扶贫的内涵大体和李鹍等人的观点是一致的。

尽管目前学界对精准扶贫的内涵还没有一个一致的定論，但是大多数学者认为精准扶贫应该包含以下几个方面，即精准识别、精确帮扶、精确管理、精确考核四个方面。

（一）精准识别

精准识别主要是针对以前传统扶贫方式中识别不准、识别模糊所提出来的。精准识别主要强调的就是要通过科学有效的标准和程序将贫困区域、贫困村、贫困户识别出来。在这一过程中，最主要的就是要将贫困户识别出来，找出哪些是最需要帮扶的人。

（二）精确帮扶

精确帮扶是针对传统扶贫方式中采用的一刀切、大而全的方式提出的。[6]在精准扶贫背景下的精确帮扶将会充分的分析和考慮贫困区域、贫困村和贫困户的实际致贫原因，对这些原因因地制宜地制定帮扶措施和对策，确保被帮扶的贫困户可以达到脱贫致富的目的。总地来说，精确帮扶是对以往扶贫方式中只注重整体而忽视个体的发展与创新。

（三）精确管理

精确管理大体具有以下几个方面的意义：首先，精确管理指的是对贫困户的基本信息运用信息化的手段进行统筹和管理。因为扶贫是一个动态的过程，因此，对贫困户的状态进行的监测也必须是动态的，如果某一贫困户达到了脱贫的目标时，就意味着他将不再属于贫困范畴，那么新的贫困户就可以加入进来。其次，精确管理也意味着对扶贫负责人的监督与管理，督促扶贫负责人依法办事，依照程序办事，提高办事效率，防止办事效率低、以权谋私的现象发生。

（四）精确考核

通过对贫困户的动态监测和信息化的管理，上级干部可以及时和准确的发现在扶贫过程中所出现的问题，观察扶贫资金的使用和分配情况，看出地方扶贫部门的工作效率的高低。通过精确考核，可以有效地避免以往扶贫过程中出现的扶贫形式化的问题。在考核的同时配以相应的激励机制，增加地方扶贫部门工作的积极性，提高办事效率，确保扶贫任务的完成。

三、精准扶贫政策的执行困境

精准扶贫政策提出的原意是试图改变以往的落后的扶贫方式，将以前的“大水漫灌”式的扶贫方式改为“滴灌”式的扶贫。这样既保证了扶贫的精准性，又节约了一大批的人力和物力。但是在精准扶贫政策具体实施的过程当中，却出现了这样或者那样的困境。具体表现在以下几个方面：

（一）精准识别方面

精准识别是精准扶贫中的基础工作，目的就是要将真正的贫困户识别出来，以便更好地开展之后的工作，避免扶贫资源的浪费，使得那些真正需要帮扶的个体能够得到有效的帮扶。

1.识别过程过于敷衍。由于国家并没有制定硬性的贫困识别标准，而是要求各地方政府根据各自的发展情况，因地制宜地制定相应的识别标准，这就要求各地方政府工作人员要通过走访调查、民主评议等方式对辖区内的人口进行摸底调查，将真正的贫困人口给识别确定出来。但是，因为需要识别的范围太大、损耗的时间长、工作的环境恶劣等原因，导致工作人员只是对一小部分人口进行摸底调查，进而通过估算推测的方式，估测出整个辖区的贫困人口数量和贫困程度。最后将估算出来的数值当作真实的数据上报上去，这样就“省时省力”地完成了精准识别的工作。

2.识别过程中部分个体被排斥。一些负责指挥或者具体实施的人员，为了一己私利，优亲厚友，不按照上级制定的标准进行，而是直接指定贫困地区或者贫困户[7]。在确定贫困乡镇或者村的时候，一些县级领导对贫困数据进行弄虚作假，导致某个地区的贫困数据并不是真实的，这就会影响贫困乡镇的评定。在将贫困名额确定到户的过程中，尽管上级要求要将评定过程和结果进行公示，但是由于缺乏一定的监督，居民很少甚至根本没有参加评定的机会，一切都是由村干部说了算。这就导致一部分真正的贫困户被排斥在外。同时，某些地方政府在制定识别标准的时候还会增加一些严苛的附加条件，这也会导致一些贫困户被排斥在外。

3.识别标准缺乏科学性。

有些地区政府人员对上级制定的贫困标准的理解存在一定的误区，简单地认为凡是低于贫困线的人口都算是贫困人口，都应该纳入到精准帮扶的对象当中去，导致的结果就是相当一部分的低保户、五保户被纳入到帮扶对象[8]。但是实际上的帮扶对象不是将这些低保户、五保户简单的折合相加，而是对所有达到贫困标准的人口进行细致的分析，运用科学的方式方法将那些具有一定劳动能力，并且能够通过自己的劳动和相应的扶贫措施脱离贫困的人口，纳入到帮扶对象的大军中。

（二）精确帮扶方面

贫困人口识别出来以后，接下来是寻找有效的干预措施，对症下药。对于以往扶贫方式来说，对症下药就是给钱给物，因此工作并不困难。但是相对于精准扶贫来说，问题却不少。

1.精确帮扶缺乏差异性。因为导致贫困的原因不同，贫困户对帮扶措施的需求也是不尽相同的，有的需要工作，有的需要技术，有的需要钱，等等。精确帮扶主要要求的就是根据每个地区、每个贫困个体的不同需求，因地制宜、因户制宜的制定相应的帮扶措施，但是在具体实施的过程当中，大部分地区是达不到这种要求的。他们很少甚至是不考虑贫困户的实际情况，直接将帮扶措施变成提供一部分生产资金和生产资料，甚至一些地区只是简单的提供一些生活用品。

2.驻村扶贫工作队的效果不明显。国家从2014年年底开始实行驻村扶贫工作，即要求一部分扶贫干部进入贫困村庄帮助村民脱贫致富。驻村扶贫的目的主要有两个：第一，就是让扶贫干部实地考察一下贫困农村和贫困户的实际情况，充分了解他们的致贫原因，以便在此基础上帮助他们制定脱贫计划。第二，就是利用扶贫干部所拥有的社会资源为当地争取社会资金和项目。但是实际情况却是，驻村干部本来就有自己的本职工作，再加上驻村时间短，导致他们不可能全身心地投入到了解当地实际情况的工作当中去，这就会使得他们的工作只是浮于表面。同时，在争取社会资金和项目的过程当中，由于他们是利用自己的社会资源，因此會使他们本身欠下人情，为了避免这种情况，一些驻村干部在这一方面表现得并不是特别积极。这也使得扶贫工作达不到意想的效果。

（三）精确管理方面

新时期的精准扶贫工作中，精确管理是保证。但是在精确扶贫政策具体执行的过程当中，精确管理也出现了这样那样的问题。具体有以下几个方面：

1.扶貧资金监管力度不够。监管力度不够主要表现在两个方面：第一，扶贫资金的管理目前还没有一个专门的部门来对扶贫资金的使用和分配进行管理，从而使得扶贫资金分配模糊，多头管理，形成“谁都可以用，谁都可以管”的现象[9]。第二，就是资金使用不透明。没有建立起资金使用公示制度，使得扶贫资金经常被暗箱操作。同时，第三方监督并没有发挥明显的作用，由于扶贫工作大部分都是在农村进行，农民素质参差不齐，因此，农民发挥的监督效果并不尽如人意。这也会导致扶贫资金被随意滥用，达不到资金使用的合法性、合理性。

2.扶贫资金分配方式“一刀切”。上级政府拨发扶贫资金的目的是援助地方政府更好的帮助贫困人口摆脱贫困，但是地方政府在使用这些扶贫资金的过程当中，并没有对其进行合理的运用，使这些扶贫资金发挥最大的效益。在分配资金时，为了简化流程，很少考虑甚至不考虑专款专用的因素，而是一股脑的将扶贫资金用到一个地方，这样就造成了资源的浪费，并且造成了政府办事效率的低下。

（四）精确考核方面

精确考核是对精准扶贫工作取得成就与存在问题进行总结的重要手段，当前扶贫工作已经进入到关键时期，能否如期完成扶贫任务，精确考核具有非常重要的作用，但是仍然有一些问题值得我们重视。

1.扶贫效果有待商榷。为了迎接上级的检查，地方政府人员往往倾向于那些短期内见效快，影响大的项目，这些项目既是扶贫考核的重点，在一定程度上对贫困人员短期内也有一定的帮助，往往会受到政府人员的青睐。但是长远来看，这些短期见效快的项目对贫困人员真正的摆脱贫困并没有实质性的帮助，只是一些治标不治本的缓解疗法。一段时间之后，贫困人员还是贫困，难免就会出现年年扶贫年年贫的现象。

2.考核结果没有发挥作用。对扶贫工作的考核是为了找出当前扶贫工作中的误区，帮助工作人员及时地意识到这些错误并改正，同时更好地促进接下来的工作的开展。但是一些地方却出现了考核过程中大张旗鼓，考核结束后偃旗息鼓，考核得出的结果被束之高阁，成为一张毫无价值的废纸。最终导致的结果就是扶贫过程中出现的问题没有及时的解决，从而埋下隐患，使得扶贫效果并没有理论上的那么完美。

四、精准扶贫政策执行困境的破解之道

要想发挥精准扶贫的作用，就要树立问题意识，要从实践中的问题入手，针对性提出相应的破解之道，不断完善精准扶贫政策，构建起完备的扶贫治理体系。基于此，本文针对上述问题，提出了下面几点对策：

（一）运用自上而下和自下而上相结合的精准识别方法。

可以通过参与式贫困排序法，利用村民对本地情况熟悉了解的优势，将识别的一部分权利下放到村民手中，同时在配以相应的评定标准和程序，以此来更加准确地识别出贫困人口。具体来说，可以先由村民自己自由申请或者是由举荐人举荐，然后组建评议小组进行评议，经过村委会的审查和乡镇和县级审核，最后进行名单的公示、备案。但是需要注意的是，在此过程中要加强对地方政府的监督，防止地方政府对村民评议和乡镇审核的干扰，以确保评选出来的贫困户是大家所认可的，评选过程是公开的、可核查的、可追责的。

（二）完善精确帮扶机制

在精确帮扶当中，只有拥有一个完备的帮扶机制，才能保证帮扶工作有效的开展和发挥帮扶措施的作用，进而使得这些帮扶措施可以帮助到每一个需要帮助的贫困对象。因此，针对上述精准帮扶中出现的问题，本文提出以下建议：

1.细化帮扶措施，确保措施落实到位。精准扶贫要求的照顾贫困户的个体性与特殊性，但是在具体的扶贫措施中又会呈现出扶贫措施的统一性与普遍性，这就会形成一种内在的矛盾。为了解决这种问题，一些地方进行了积极的探索，例如，湖南省怀化市就采用了在资金安排方面，重视点面相结合，实行特惠与普惠相结合的分配方式。还有内蒙古扎兰屯市，按照“靶标明确，靶向准确”的要求，给评定出来的每个贫困户都安排了一个扶贫干部，并签订脱贫任务书，逐户落实扶贫政策，解决扶贫问题的最后一公里问题[10]。这些都不失为一种很好的办法，对扶贫工作有很大的启发。

2.建立有效的激励机制，提高驻村干部的积极性。之所以会出现驻村干部积极性不高的问题，不只是驻村干部自身的问题，还因为对于驻村干部的考核、奖惩制度还相对模糊，没有明确的激励机制。因此，要尽快建立相应的激励机制，范小建认为，我们可以探索以奖代补的竞争性分配方式，将扶贫资金的分配、奖励和考核相结合，实行正面激励，谁做得好就奖给谁。这也是一种很好的解决办法。

（三）建立完善严格的资金管理制度，充分发挥政府和公众的监督作用

扶贫资金是扶贫工作的重要保障，对资金的监管力度不够，容易出现“张冠李戴”“跑冒滴漏”的情况。因此，要避免这种现象的发生，首先，政府审计部门要经常性对扶贫资金进行核查，防止挪用、盗用现象的发生，同时，扶贫部门要定期向公众交底，将资金的使用分配情况进行公示，使资金的使用在阳光下进行。其次，要成立一个专门管理扶贫资金的部门，严格审核扶贫资金的使用情况，做到专款专用。一经发现“跑冒滴漏”的情况，要严厉追责。

（四）拓宽资金筹集渠道

扶贫工作的开展离不开庞大的资金支持，单纯地依靠政府资金是解决不了根本问题的，因此，这就需要扶贫工作的基层政府进一步拓宽资金筹集渠道，利用社会资金来帮助扶贫工作的顺利进行。例如，政府可以出面向银行替贫困村进行担保，进行小额贷款，政府可以提供给这些金融机构一定的补贴。同时，在西部地区，政府也可以联系一些东部沿海地区实力雄厚的企业，使之成為西部地区一些小企业的定点帮扶单位，帮扶对象可以提供给企业一些原材料或者成为它的代理加工厂。

（五）建立完善的考核机制

精确考核的主要目的就是检验前期的精准扶贫工作取得的成就与存在的问题，因此，拥有完善的考核机制就显得尤为重要，一个完善的考核机制只会为精准扶贫工作锦上添花，基于此，本文认为精确考核机制可以从以下方面做出改善。

1.更加注重日常考核。政府要有意识地改变传统的以年终考核为主的考核方式，尝试把日常考核纳入到考核体系当中，并逐渐地增加它在考核体系中的分量。将日常考核纳入到考核体系中，可以更加及时的发现扶贫工作中的问题并及时解决这些潜在的隐患，提高扶貧效率。同时这样也可以避免工作人员在日常工作中容易出现懒政惰政现象的发生，提高工作人员的责任心。

2.注重区分考核对象和考核措施。以往的考核方式是运用一套考核标准来对全体工作人员进行考核，但是有些标准并不适用于所有人，因此要针对不同的考核对象制定不同的考核措施，注意区分考核对象和考核措施。例如，对县级政府的工作人员进行考核时，制定考核措施时要注重考核扶贫政策的制定、资金分配和使用这些方面。对驻村帮扶队考核时，要注意考核扶贫政策的具体实施情况以及扶贫效果。

3.善于利用考核结果。考核结果既是对考核工作的检验又是为以后扶贫工作的开展指明方向。因此，工作人员要善于利用考核结果进行反思，找出工作中的失误，防止下次再出现这种错误。

五、结论

不可否认的是，精准扶贫政策的制定和政策的执行的出发点都是期望广大的贫困人口尽快地摆脱贫困。但是，政策在从中央到省市、从省市到县再到各个乡镇的过程中，政策的执行往往就会和上级所要求的标准发生偏差。而这种偏差是导致扶贫效果差强人意的根本原因，值得我们惊醒和反思。回顾过去，展望未来，我们必须认识到精准扶贫要面临的困难还有很多，我国的扶贫道路依然任重而道远。

[参考文献]

[1]李梦竹.连片特困地区扶贫开发中的地方政府行为研究——以武陵山片区为例[D].重庆：西南大学，2015.

[2]张笑芸，唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫[J].资源开发与市场，2014，（9）.

[3]王思铁. 浅谈精准扶贫[EB/OL].（2014-03-27） [2016-04-20]. http：// www.scfpym.gov.cn/show.aspxid=25213.

[4]李鹍，叶兴建.农村精准扶贫：理论基础与实践情势探析——兼论复合型扶贫治理体系的建构[J].福建行政学院学报，2015，（2）：26 -33.

[5]田景娟.精准扶贫的内涵、实践困境及其原因分析——基于务川仡佬族苗族自治县的调查[J].当代经济，2015，（33）：94-96.

[6]葛志军，邢成军.精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查[J].贵州社会科学，2015，（5）：158.

[7]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济，2014，（6）：79-80.

[8]马尚云.精准扶贫的困难与对策[J].学习月刊，2014，（10）：26.

[9]湖南省怀化市扶贫开发办公室. 瞄准深度贫困，合力精准扶贫[J].老区建设，2014，（13）：39.

[10]黎沙.我国精准扶贫的实践困境及对策研究——以内蒙古扎兰屯市为例[D].南京大学，2016：31-32.

〔责任编辑：徐雪野李彬琳〕