我国政府网站“依申请公开”存在的问题与解决路径

吴萌

[摘要]政府网站“依申请公开”是依申请公开制度的重要组成部分，也是整个信息公开制度的重要内容。依据网络来实现依申请公开具有极大的便利性，但是在具体的操作过程中，部分政府网站在申请指南信息的完善、申请表格的设置、技术的应用以及网上答复的规范性上还存在着一些问题，使得公民、法人和其他组织在获取政府信息的过程中受阻，影响了依申请公开的效果。行政机关在网上依申请公开过程中存在这些问题的原因主要是自身的公开意识不强，制度建设不完善，以及缺乏强有力的监督。为了解决这些问题，行政机关需要以服务观念为依托，不断强化公开意识，并在此基础上细化网上依申请公开的制度内容，促进依申请制度的本土化建设。除此之外，还要加强对网上依申请公开的考核监督，不断创新考核方式，加强对考核结果的奖惩力度。只有在意识、制度和监督层面上把好关，才能不断减少网上依申请公开出现的问题，才能满足公众日益增长的依申请需求。

[关键词]政府网站；依申请公开；制度设计 ；考核监督

[中图分类号]D630[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）09-0023-05

2008年，我国政府颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），这标志着我国政府信息公开制度在全国范围内得以正式实施。据《条例》规定，政府信息公开分为两种形式：一是主动公开，二是依申请公开。与主动公开相比，依申请公开在实践过程中更加受到民众的重视和欢迎。为了满足公民的依申请需求，各级政府不断扩展依申请公开的形式。据2016年《中国政府透明度指数报告》显示，目前依申请公开的主要形式包括当面申请、信函申请、网站申请和传真申请，其中网站申请具有极大的便利性，逐渐成为公民申请政府信息的主要方式。所谓的政府网站依申请公开主要是指公众为满足特定需求，向政府门户网站提出信息公开申请，依靠预先定制的功能，以申请表、网页、程序等为载体，实现政府和公众信息共享的全过程[1]。

一、政府网站依申请公开存在的主要问题

受时代发展的影响，政府网站依申请公开的重要性逐渐凸显，但是在具体的实践过程中网上依申请公开仍然存在着各式各样的问题。

（一）依申请公开指南信息缺乏

依申请公开指南主要是各级政府为了方便公民、法人和其他组织按照一定的程序有序申请政府信息而设置的向导性文件或说明书。这份向导性文件一般由各级政府部门按照自身的情况来进行设置，其内容大致包括：申请条件说明、申请范围说明、申请方式说明、申请流程说明和受理部门信息说明等。就目前依申请公开指南的设置而言，主要存在以下问题：

1.没有依申请公开指南相关信息。在政府网站无法找到依申请公开指南相关信息的情况大致有两种：一是，政府网站根本未设置网上申请方式，因此也就不存在依申请指南的设置问题。据2015年中国政府透明度指数报告显示：我国有12家行政机关（8家国务院部门和4家省级财政部门）没有提供网上申请方式[2]192。二是，存在網上申请方式，但未设置依申请公开指南。这种情况一般只存在申请表格而没有任何描述性信息。

2.依申请公开指南信息不全。我国有关政府信息公开的规范性文件中并没有对依申请公开指南做出详尽的规定，因此各级政府对本部门依申请公开指南的设置也是五花八门，致使依申请指南的内容存在着不同程度的缺失，而针对网上依申请的说明却是少之又少。

3.未设置专门的依申请公开指南栏目。大多数情况下，政府部门都设置了政府信息公开指南，但是这项指南囊括了主动公开和依申请公开两种方式，未形成专门的依申请公开指南，因此对网上依申请的流程说明不够。

（二）申请表格设置不完善

申请表格是公民、法人、社会组织申请政府信息的载体，其目的是为了达成申请人的申请需求，但是目前有些政府门户网站的申请表格设置却为申请人的申请带来了极大的不便。

1.申请表格设置混乱。有的政府门户网站没有设置相应的申请表格，使得网上申请难以进行。有的政府部门未在本部门设置相应的申请表格，但是可以在省政府网站上找到统一使用的申请表格，这就为申请人寻找申请表格带来了不便。还有一些政府部门既设置了自己的申请表格，也同时使用省政府的表格，两个表格同时存在，但表格的内容和便利性却不同，且未说明二者的适用性，这样容易使申请人感到混乱。

2.申请表格内容设置严苛。根据《条例》规定，申请人申请政府信息需要以下内容描述：申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求[3]。各级政府部门在《条例》的基础上制定了本部门的申请表格，据调查，这些表格内容大致包括以下项目：姓名、证件号码、联系地址、工作单位、邮编、电话、邮箱、传真、申请内容描述、答复形式要求、信息用途说明、是否申请费用减免等，法人或其他组织申请者还要填写组织机构代码、营业执照信息、法人代表、联系人等[4]。以上的这些条目多为申请表格填写的必填项，如若不填，则无法完成申请。很明显，这些项目的要求已大大超出了《条例》所规定的范围，同时还包含了大量的个人隐私。

（三）申请提交存在技术障碍

通过网上申请来实践政府信息公开是现代信息技术发展的结果，它为简化办事流程、提升办事效率提供了极大的便利，但是由于信息公开意识还未达到一定的高度，部分行政机关对依申请存在着抵触心理，他们有意无意地为信息公开设置障碍、增加申请人申请成本，阻碍了申请渠道的畅通性[5]。

根据近些年来调查发现，有些政府网站通过必填项的填写来规避依申请的提交，例如在身份证号码、手机号码、工作单位、传真等前面加字符“*”，如果不对加“*”字符项目进行填写就无法完成提交。这种做法显然是没有必要的，因为一个申请者如果没有传真，而且又不使用传真方式来接收回复，那他就没有必要填写“传真”这一项。有的政府网站的申请表格可以填寫，但是却无法提交，而有的网站需要实名注册为网站用户才能提交申请。更有甚者，一些政府网站通过比对户籍信息数据库来限制外地户籍居民的信息申请，给申请者造成了极大的不便。因此，可以说，这些政府网站对信息申请的要求太多太乱，对申请渠道的技术设计也不合理，在很大程度上阻碍了依申请公开的发展，同时增加了公众对信息公开的不信任。

（四）依申请答复不规范

依申请的答复情况是依申请公开的重要内容，甚至是评价整个政府信息公开工作的重要尺度，依申请的答复同样是行政机关的重要义务，但是在具体的实践过程中这种义务的履行却不尽如人意，特别是网上依申请的答复存在着诸多不规范之处。

1.网上依申请的答复形式不规范。网上依申请的答复形式既包括时间形式，也包括回复方式。在答复的时间上，《条例》规定了15个工作日的答复时限，如果碰到特殊情况，经告知申请人可延长15个工作日。但现实情况中仍存在个别政府部门超出答复期限而不回复，或是超出期限后再回复的现象，严重浪费了申请人的时间。在答复的方式上，一般是行政机关根据申请人的要求而进行回复，如果申请人在申请表格上选填了信函、电子邮件等形式，则行政机关就要按照相应的要求来进行回复；如果申请人选择了多种回复方式，行政机关也应按此回复。但是，实践中，行政机关往往忽略了申请者的要求，只是在政府网站进行网上回复，有些政府部门为了自身的方便采用了电话方式，这些都不符合答复方式的规范性要求。

2.网上依申请的答复内容不规范。答复内容的不规范往往影响了答复的效果。在网上依申请的答复中存在着答复内容简单随意的现象。有的只是一句话或是一个链接；有的未注明抬头和落款；有的未加盖电子公章；有的没有告知法律依据就拒绝公开；有的以“信息不存在”“不属于公开范围”“属于过程性信息”等理由敷衍公开，这些理由往往没有令人信服的依据[2]218-219。

二、政府网站依申请公开存在问题的原因分析

通过深入剖析，政府网站依申请公开在实践过程中出现以上问题的原因可以归纳为下几点。

（一）对网上依申请公开的重视程度不够

虽然政府一直在大力宣扬要加强政府信息公开，但是对政府网站依申请公开的重视程度仍然不够，特别是市、县、乡镇等政府网站的依申请公开往往流于形式。

1.行政人员尚未摆脱政府信息的保密传统，没有形成为人民服务的公开意识。受传统政治文化的影响，行政机关大多不愿将信息公之于众，并把对政府信息资源的占有视为是一种特权。在日益法治化的今天，一些行政人员还未形成较强的法治意识，还不能运用法治思维和法治眼光来看待公民的申请权利。因此，从意识层面上来说，行政机关及其工作人员对网上依申请公开还没有形成足够的重视。

2.行政机关对网上依申请的处理没有建立良好的配套设施。特别是处理网上依申请信息的工作人员较少，这些人员既要处理政府网站的依申请，还要处理其他形式的依申请。此外，这些有限的人员并非都是专职人员，这就造成网上依申请的处理上不够及时有效。部分兼职的依申请工作人员大多没有形成系统的专业知识和专业技能，不能对依申请进行规范化答复。所以，对人员安排的不重视将会大大影响依申请的答复效果。

（二）网上依申请公开的制度设计不健全

善治需要良法，一项制度能够顺利执行还需要对其进行精细化设计。就网上依申请制度而言，我国政府并没有制定出统一的执行层面。自《条例》实施以来，国务院对依申请工作下达了两个重要意见，一是国务院办公厅关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见；二是国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见。这两个文件均对依申请的工作做出了进一步的安排，但这种安排毕竟是原则上、宏观上的安排，并未涉及具体的执行标准。因此，有关网上依申请制度还需要各级行政部门按照具体情况来加以设计。这样一来，有关网上依申请制度的设计便是形式各异，在具体的执行过程中也出现了这样那样的问题。

一是部分行政机关对网上依申请的人员配置和权责内容没有做出具体划分。人员不足、权责不清，网上依申请工作的执行便会不利。二是行政机关未对本部门网上依申请的条件、流程和范围做出详细说明，很容易造成了申请表格内容填写过多、申请指南信息缺乏和答复形式化的现象。三是未对网站依申请的功能做出制度规范，特别是申请表格功能是否与公众需求相匹配，是否与公开程序相适应的问题。四是未对网上依申请的答复规范做出制度安排，答复内容是否要用统一标准，是否要加盖电子公章，是否要有答复人落款，这些都需要纳入到制度化设计的进程中来。

（三）网上依申请公开的监督力量薄弱

我国现阶段对整个依申请的监督尚存在很大的困难，更不用说对网上依申请的监督了。虽然《条例》从第29条到第35条对政府信息公开的监督和保障机制做出了相应的规定，但这一规定的操作性存在着很大的争议。

1.就监督的主体而言，主要包括信息公开的主管部门和行政监察机关。信息公开的主管部门既是执行主体又是监督主体，身份未免有些尴尬。而监察机关职能广泛，依申请公开只是其监察范围的很小一部分，更不用说针对网上依申请公开的监督了，而且由于很难对信息公开是否及时有效进行判断，使得监督无所适从。

2.就监督的方式而言，《条例》规定了以下几种方式：政府信息公开年报制度、监督检查制度、社会评议制度。就信息公开年度报告制度和监督检查制度来说，这二者都不是强制监督形式，都没有较强的束缚性，且监督主体都是本系统的政府部门。社会评议制度虽然使监督的主体扩大化了，但是就目前来说，实行社会评议制度缺乏必要的公众基础，公众对政务缺乏足够的热情，这就容易导致社会评议制度流于形式，很难落到实处[6]。

三、完善政府网站依申请公开的路径

政府网站依申请公开作为政府信息公开的重要形式，必须以公众的需求为导向，逐步实现依申请公开的规范化、便民化，最大程度上实现公民的知情权。因此，为完善政府网站依申请公开，我们可以从以下几个路径着手。

（一）提高行政機关依申请公开的服务意识

各级行政机关要提高对网上依申请公开的重视程度，不断转变行政人员的思想观念，形成符合现代政府理念的服务意识。只有服务意识提升了，才能改善网上依申请的答复效果。但是，行政机关网上依申请公开服务意识的提高不是一蹴而就的。首先，需要通过思想政治教育来转变行政人员不愿公开的意识，不仅要在各种会议上进行服务意识渗透，还要注重有层次有重点的教育，特别是要以更加严格的方式来对待领导干部以使其彻底转变其落后的思想。其次，通过培训提高依申请人员的专业知识和技能：一是要针对网上依申请的处理进行专业化的培训；二是要将网上依申请的培训系統化、常态化，但这种系统常态的培训并不是一味地重复，而是要注重培训知识的更新；三是要注重培训方式的生动性、实践性和可接受性；四是还要在实践过程中通过申请者的倒逼不断提升行政人员的服务意识。政府可将依申请人员的服务意识进行量化，以满意度测评的形式对依申请的答复行为进行评估。如上所述，依申请人员在自发和压力的双重效果下，服务意识将会得到较快的提升。

（二）细化网上依申请公开的制度内容

依据网上依申请公开工作需要对依申请公开制度进行细化，各级行政机关要在国家法律法规和上级行政安排的前提下，根据本部门的具体情况对政府网站的依申请工作进行细化，使政府网站功能与依申请的目的相适应，以达到方便群众、提高行政效率的效果。为此，地方政府可以从以下几个方面来进行着手：

1.地方政府要制定符合本部门情况的依申请规定，并在政府网站予以公布，而不是一味沿用国家和上级行政单位的规定。这项规定不仅要包括依申请的条件、程序、方式等，更重要的是要明确依申请的范围。

2.细化网上依申请的用人制度和职责内容。对于网站依申请工作要实行专人负责制，配备专门人才，并对专人职责进行明确划分，减少因权责不清而产生的相互推諉问题。

3.对网上依申请表格和答复的规范性做出制度安排。依申请表格作为公民申请政府信息的必要载体，同时也影响着依申请的效果，因此行政机关有必要对依申请表格进行优化设计，以方便群众为目的简化表格内容，还要减少因技术等非制度化原因而产生的无法提交的现象。除此之外，依申请的答复也同样至关重要，行政机关有必要对答复的规范性做出制度性安排，特别是答复的方式、格式以及拒绝公开的依据要给予一定的标准。

（三）加强对网上依申请公开的考核监督

对于网上依申请公开的监督来说，主体有很多，途径也很多样，但是目前的实践经验证明“考核”是一项行之有效的监督方式。为此，要想实现网上依申请公开的监督效果，需要在原有监督形式的基础上增强考核力度。譬如，将网上依申请公开的实际效果纳入到行政机关的年度绩效当中去，将依申请的成绩与领导干部的政绩挂钩，这会大大增强行政人员工作的积极性。但是，考核主体选择不当容易使监督效果大打折扣。客观来说，对网上依申请公开的监督可以选择第三方机构来施行，毕竟第三方机构身份独立，且具有较强的专业性，其考核结果也具有较强的信服力。就目前而言，我国部分地区的信息公开考核工作已经开始外包给社会科学院，且效果良好。

但是，引入第三方评估机制并不仅仅是为了考核，“为了考核而考核”就失去了依申请考核的应有之义，在考核结束后还应对考核结果进行问责。主管部门可以将考核结果纳入到公务员的年度绩效中，对考核的优劣部门进行表扬和通报，同时要将这种问责具体到人，这样才能在根本上实现考核的效果。除此之外，考核结束后还应积极组织培训工作，针对考核过程中发现的问题要及时告知并予以纠正，避免考核流于形式。

四、结语

政府网站依申请公开作为依申请公开制度实施的重要途径，在最近几年取得了较大的成绩，成为政府与公民信息共享的主要渠道，同时也是透明政府和服务型政府建设的重要内容。实行网上依申请公开有利于维护公民的知情权，实现人民的根本利益，也有利于提升政府的公信力。针对政府网站依申请公开在实践过程中出现的一些问题，各级政府部门要从思想上提高重视程度，细化网上依申请公开的制度内容，使其本土化，以适应本部门或本地区的实际情况，同时还要加强对网上依申请公开的考核监督，只有这样才能从根本上解决网上依申请公开的形式和实质问题，以实现和维护好公民的基本权利。

[参考文献]

[1]劉毅.政府网站依申请公开的实现载体及发展路径[J].学术论坛，2012，（262）：44-46.

[2]李林，田禾.中国法治发展报告（2015）[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

[3]国务院法制办.中华人民共和国政府信息公开条例[S].北京：人民交通出版社，2007：1.

[4]龙怡.我国政府网站“依申请公开”政府信息的可用性调研[J].情报科学，2010，（3）：368-374.

[5]吕艳滨.政府信息公开制度实施状况——基于政府透明度测评的实证分析[J].清华法学，2014，（3）：51-65.

[6]汪雷.地方政府信息依申请公开存在的问题及对策探析——以安徽省政府为例[J].情报理论与实践，2014，（8）：48-50.

〔责任编辑：徐雪野田丹婷〕