扶贫攻坚与社会公平之理性构建

张志臣

[摘要] 扶贫攻坚，是社会主义制度的自我完善，是扩大国内需求，使中国经济得到持续发展，公平正义的社会主义核心价值观得以实现。新中國成立以来，为了摆脱农村贫困我们进行了坚持不懈的努力探索。但是，改革开放以前，由于环境限制，中国的广大农民比较贫困。改革开放以后，中国经济社会发生了翻天覆地的变化，使中国近7亿农民走上了富裕的道路，但仍有5 000万农村特困人口。这些贫困人口多为老弱病残，是特殊的困难群体，再用过去的扶贫开发的方针政策很难使之脱贫。党和政府利用我國的政治优势打响了这次脱贫攻坚战。但基层干部和群众习惯于用过去抓经济发展的方式来从事这场声势浩大的扶贫工作。由于工作方向的迷离，使基层扶贫工作举步维艰，面临种种具体困难。各项看似完美政策措施，具体执行起来却飘忽不定，这是没有认清我们必须通过改善社会保障措施来脱贫，让贫困人口分享中国经济社会的发展成果。从维护社会公平正义角度出发，通过构建多层次的社会公平来保障贫困人口脱贫。权利公平、机会公平、方式公平、起点公平、结果公平和生态公平，这六种公平是社会建设和生态建设。因此说，扶贫攻坚拉开中国第二步改革的序幕——社会改革。世界各国均在不同的发展时期进行过消除贫困的社会变革，由于各个国家的社会结构不同，经济发展水平差异巨大，因此，各国的扶贫方式也不同。不发达国家和中等发达国家基本采用的是开发式扶贫和救济式扶贫。而对于欧美发达国家来讲，多采用社会保障式扶贫。而这些发达国家已经没有传统意义农民概念，因为其农业人口的比例极低。

[关键词]扶贫攻坚；贫困；社会建设；社会公平

[中图分类号]F323.8[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2017）09-0012-06

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把扶贫攻坚摆到治国理政突出位置，开启了中国社会改革大幕。这是新一代中央领导集体基于消除贫困、构建社会公平而向全国乃至世界做出的庄严承诺。

一、扶贫攻坚之于社会公平的积极意义

不患寡而患不均，是中国儒家对于治国理政的传统认识。今天，我们消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉，事关巩固党的执政基础，事关国家长治久安，事关我国国际形象。打赢扶贫攻坚战，是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措，是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志，也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径[1]。

扶贫攻坚是社会改革，是中国继经济改革之后另一场深刻革命，也是中国特色社会主义制度的自我完善。以扶贫攻坚为突破口，揭示社会主义市场经济内在的客观规律，为破解当今世界所面临的经济增长乏力、资源和环境遭到破坏、两极分化严重和失业压力加大等人类社会所面临的共同难题，提出中国方案和措施，让社会公平与正义这个核心价值观，最终在中国大地上得以实现。

二、扶贫攻坚之于社会公平的实践探索

天之道，损有余而补不足；人之道，则不然，损不足以奉有余。老子在两千多年前，深刻地阐述了人类社会出现贫富差距的根本原因。人类社会每一次变革，均是因贫富矛盾激化，有识之士带领贫苦大众，踏上消灭贫富差距之路，从而实现社会变革和进步。

新中国之所以能够诞生，就是中国共产党带领人民打土豪分田地，使广大穷苦农民翻身得解放，最终取得政权。大跃进年代成立了人民公社，欲早日实现共同富裕，但由于违背了客观经济规律，社会劳动生产力发展受到了极大的阻碍，使中国的广大农村重新陷入贫困之中。中国的改革开放就是以家庭联产承包责任制为突破口，使中国发生了翻天覆地的变化，一举使中国成为世界上第二大经济体。然而，今天的中国，仍有5 000万农村贫困人口尚未脱贫，中国社会贫富两极分化现象愈来愈严重，已由改革之初世界上贫富差距最小的国家，而一举成为世界上贫富差距最大的国家之一。虽然改革开放以来，已使7亿农村贫困人口摆脱了贫困，特别是1993年以来，中国实行大规模扶贫开发计划，通过20多年的努力，各项扶贫措施日臻完善。中国农村原有各项改革红利充分释放之后，这些剩余的贫困人口，单凭个人主观努力是难以摆脱贫困的。

孰能有余以奉天下，唯有道者。以习近平同志为核心的党中央提出实施精准扶贫，打赢扶贫攻坚战，到2020年，让农村贫困人口同步迈进小康社会。为此，中央和各级政府制订出许多切实可行的政策和措施，如“五个一批”“两不愁三保障”“十大扶贫工程”和“三位一体”等，使扶贫攻坚取得重大突破，社会公平实现重大跨越。

三、扶贫攻坚之于社会公平的症结解析

在世界人口第一大国的中国开展扶贫攻坚，是一项前无古人的浩大工程，所面临的贫困问题林林总总、纷繁复杂，但其根本症结在于社会的公平正义没有得到充分彰显，归纳起来，源于以下几个方面的问题。

（一）对扶贫攻坚的认知问题

此前，我们还未清醒地认识到扶贫攻坚是一次社会层面的综合改革，其内在的规律性问题完全不同于过去的经济改革。农村现有贫困户多是老弱病残，多已丧失了致富能力，而基层扶贫干部习惯用传统的经济手段来完成扶贫攻坚任务，其结果只能是疲于奔命。在扶贫攻坚中所涉及的教育、医疗、住房、就业和生态等问题，是社会问题，而不是经济问题。

经济改革是让价值规律发挥作用，是市场的无形之手起作用；社会改革所要解决的问题，需要政府有形之手发挥作用。中国社会改革是利用我们的政治优势释放经济活力，这将粉碎纯而又纯的西方原教旨自由放任的市场经济学，恢复政治经济学的本来面目。社会改革的目的，是让商品的社会使用价值最大化；而经济改革的最终结果，只是让商品的货币价值实现了最大化。社会改革的内在规律性，比经济改革更为复杂。

（二）对于社会财富收入分配公平的问题

这是一个世界性难题。中国打赢这场扶贫攻坚战，就是通过精准扶贫的具体实践，用中国特色社会主义的制度优势，破解社会贫富不均的难题。精准扶贫所面临的是社会公平问题。社会不公引发贫困，在消除贫困中又会引发新的社会不公平，这就是过度扶贫，致使越穷越有理。社会公平是多方面和多层次的，收入分配公平是社会公平最直接、最具体的体现。

我们党对于收入分配的公平有个渐进的认识过程。改革开放之前，人民公社化吃“大锅饭”，这看似公平的穷过渡，实际上对有智慧肯付出辛勤勞动的人是不公平的，极大地束缚了社会生产力发展；改革开放，我们党提出打破吃“大锅饭”的社会经济体制，效率优先，让一部分人先富起来，先富带后富，然后逐步走向共同富裕道路。随着经济社会的发展，社会贫富差距逐步拉大，出现了两极分化的社会现象。从党的十五大提出注重效率，兼顾公平，到十八大提出两次分配均要注重公平和效率问题，社会公平的内容不断得到丰富和发展。扶贫攻坚的社会实践，为丰富和完善中国特色社会主义分配制度提供了实验平台，让两次分配的公平与效率体现出来，让农村贫困人口的权利、机会和方式的公平均得到实现。

（三）中国社会产业结构和人口结构问题

改革开放近40年，农村人口由8亿减少至6亿，城市人口由2亿增加至7亿，社会人口结构发生了巨变，但变化得还不够，还应推进这种变化。农业生产过程中的各种补贴高度分散，使广大农民产生了依恋土地的情结问题。我国的农业补贴政策，只能起到保护落后生产力的作用。我们横向于农业较为发达的美国来比较，美国一个农村劳动力可以生产上千吨的优质粮食，而我国一个农民仅能生产不到十吨的粮食。美国仅以1%的农民养活了99%的城市人口；而我国是以40%的农民养活60%的城市人口。只有减少农民才能富裕农民，这是精准扶贫过程中战略方向的问题。我们所制定的一切方针政策，如果偏离了这一方向，就不可能解决农村贫困人口脱贫以后的再返贫问题。

（四）我国现有三农政策问题

农村家庭联产承包责任制已有近40年时间。现有农村土地政策使规模化经营举步维艰。家庭联产承包责任制的初期，中国农村的社会劳动生产力低下，基本上是沿用几千年的头朝黄土背朝天落后的人工耕作方式。当时的政策制定符合现实生产力发展的程度，因此，极大地激发了广大农民的生产积极性，在极短的时间内就解决了中国人吃不饱饭的问题。现在农村社会劳动生产力已经极大地提高，农业生产实现了高度机械化，农业劳动生产力的发展和变化今非昔比。我国粮食主产区多处于平原地区，适合大型农机具作业，土地规模化经营势在必行。然而，现行的农村土地政策，已远远地不能适应土地规模化经营的客观形势发展的需要，虽然号召进行规模化经营，但是具体施行起来有很多政策上的障碍。

（五）产业扶贫政策问题

这一政策被视为扶贫的根本之策，也就是常说的由输血变成造血。产业扶贫存在着一些现实问题：一是很难提高贫困人口的收入； 二是即使有收入，但是可持续性低、波动大； 三是政府主观意志主导，产业扶贫求大求快。有的扶貧项目生产企业，因为使用了专项扶贫资金，在企业完全没有利润的情况下，也要为贫困户进行分红，使企业生产难以为继。目前，产业扶贫决不能将眼睛盯在一般传统的竞争领域，这样会产生市场挤出效应，对原有的生产企业产生不公平，并与“三去一补”国家产业结构调整和供给侧改革的大政方针相背离。习近平总书记指出，绿水青山就是金山银山。这需要产业来支撑的，这一产业是由政府来主导，它无法实现自由的市场交换。绿水青山的生产和供给，以农村贫困人口为主体承担者，而绿水青山的市场需求是全社会各阶层人民，其间，政府起的是市场交换器的作用。

（六）基层干部在扶贫攻坚中所遇到问题

网上疯传一位乡镇干部的实话《精准扶贫的困惑与反思》，反映出基层工作者所面临的困难和问题。共列举了三个方面的问题：第一方面，揠苗助长、欲速则不达，国家拨下来的扶贫资金无处花、农村贫困户一旦得到扶贫资金胡乱花、乡镇扶贫干部不敢花。精准扶贫的专项贷款、安全农宅、产业发展等输血造血措施，出发点是好的，但未必能达到预期目的，原因是政府的初衷和农户的打算难以“情投意合”。第二方面是繁文缛节，形式主义泛滥。大量的表册（每个户涉及表册约21种）雪片般飘向基层，企图把涉及扶贫的所有信息都打捞上来，遗憾的是设计主次不分，工作精力平均分配，重要信息因精力投入不足被平庸化。第三方面是朝令夕改、无所适从，“下级早已过了河，上级还在摸石头”[2]，缺少具体的行动方案，使基层扶贫工作的干部处于疲于奔命的状态。

（七）党的扶贫攻坚政策的认知问题

在精准扶贫工作中，党和政府不应承担无限责任，使工作走入误区。分清国家、扶贫工作干部和贫困户应有各自的权利、义务和责任。然而，由于宣传不到位，相当大一部分贫困户难以理解和认识党和国家扶贫方针和政策。例如，现在农村贫困户当中漫延着一种思潮，国家在精准扶贫工作中会承担无限的责任，致使贫困群体躺在国家政策上睡大觉，养庸养懒，极大挫伤了勤劳致富群体的积极性。甚至有贫困户误将国家用于发展生产的贷款当作救济款随意花掉，使银行企业遭受不应有的损失。

四、扶贫攻坚之于社会公平的路径方向

无用之用，方为大用。只有充分把握扶贫工作的内在规律，才能打赢这场扶贫攻坚战。精准扶贫就是要重塑中国社会的公平与正义，构建多层次社会公平。寻贫困无用之用，谋国家长治久安之大用。近年来，国家相继出台了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《十三五脱贫攻坚规划》等。这些政策和措施是在充分总结我国30多年扶贫开发工作经验的基础上而得出的。但是，目前需从社会改革视角看问题，准确地找到市场和政府的边界，明确精准扶贫方向。

（一）精准扶贫起点公平的构建

扶贫先扶智，教育扶贫是扶贫攻坚的起点，就是让每个贫困家庭有一个公平的人生起点。以提高贫困人口基本文化素质和贫困家庭劳动力技能为抓手，瞄准教育最薄弱领域，阻断贫困的代际传递。

（二）精准扶贫结果公平的构建

社会兜底保障是结果公平的具体措施。完善农村最低生活保障制度，将所有符合条件的建档立卡贫困户纳入低保范围，做到应保尽保。基本医疗保险实行属地管理，享有教育、养老保险、社会救助、社会福利等社会保障政策。让贫困户得到“两不愁三保障”。

（三）精准扶贫权利公平的构建

农村贫困人口的发展权是通过劳动就业来实现的，要确保建档立卡贫困人口中有劳动能力的家庭成员至少有一人实现就业。加大打击拖欠农民工工资行为，尤其是要保护好贫困人口劳动报酬，对于黑窑矿、黑工厂和黑作坊残酷压榨残智障贫困人口的现象必须杜绝。只有获得有可靠保障的生存权和发展权，才有条件在必要物质生活的基础上有效行使其他经济权利、政治权利、文化权利和社会权利等。

（四）精准扶贫机会公平的构建

机会公平是社会繁荣进步的根本保证。我国将加快实施易地扶贫搬迁工程，通过“挪穷窝”“换穷业”“拔穷根”，从根本上解决制约建档立卡贫困人口的稳定脱贫问题，为贫困人口创造同等的社会公共服务条件，使之有相同的受教育机会和就业机会，进而有相同的致富机会。易地扶贫搬迁应成为精准扶贫的主策，只有减少农民才能富裕农民，这已成社会共识。

（五）精准扶贫方式公平的构建

分配方式有按劳分配、按需分配和按资分配三种方式，其中按资分配则是我国精准扶贫创新方式，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，要强化监督管理，明确资产运营方保值增值责任，建立支付数据平台，监测经营收益，确保资产收益及时回馈持股贫困户。

（六）精准扶贫生态公平的构建

过去，经济发展以破坏资源环境为代价，使自然生态失去平衡；经济发展和资源环境是一对此消彼长的矛盾。今天，绿水青山就是金山银山，这是让贫困人口脱贫致富的重要渠道。我们可以将生态建设视为第四产业来发展，这一产业其中也包括城市垃圾处理产业，可以安置近亿人口就业，这不单解决农村贫困人口就业问题，而且可以解决整个社会的就业问题。推动地区间建立横向生态补偿制度，可以促进区域公平，使贫困群体得到一定程度的补偿和安置，实现双优双促。

五、组建国家扶贫公司保障精准扶贫高效运行

组建国家扶贫公司，由企业化的公司来负责扶贫开发工作，工作效率将极大地提高。我们有众多的大型国企，也搞了30多年计划经济，可以借鉴这些以往经验。扶贫资金入股企业、政府贴息担保、金融机构融资开发扶贫项目，這些工作均具有较强的业务性和政策性，也需要严密的组织机构来执行。我们说是三位一体进行扶贫开发，实则是九龙治水，常常是事倍功半。如果由扶贫公司来主导扶贫开发工作就可以使工作高效有序地进行。

六、扶贫攻坚的社会层面理性思考及借鉴

从社会学角度来讲，扶贫攻坚战也是中国必须进行的一場社会改革攻坚战。这如同20世纪80年代初，在农村实行家庭联产承包责任制，拉开了中国波澜壮阔改革开放的序幕。西方发达国家也曾搞过大规模的扶贫开发运动，有些经验也是可以学习借鉴。

（一）从社会改革方面来认识扶贫攻坚

党的十八大报告指出，在改善民生和创新管理中加强社会建设。必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活[3]。扶贫攻坚所提出的“两不愁三保障”就是具体落实十八大报告社会建设精神。扶贫攻坚也为中国全面进行社会改革提供实践经验。有学者指出：社会改革是中国继经济改革之后所进行的第二步改革。

1.社会改革是为了解决经济改革所带来的社会问题，也就是拉美国家所经历的“中等收入陷阱”。改革开放以来，发展就是硬道理，有学者将之称为“经济主义”经济发展是中国社会的主题[4]。在极短的时间里，中国创造了世界经济史上的奇迹，使数以亿计的人民摆脱了贫困状态，虽然在中国农村还有一部分农民没有脱贫，但整个社会各阶层的人民生活水平均有大幅度地提高。中国社会在经济繁荣的同时，也引发了一系列的社会问题，GDP是各级政府唯一的追求目标，环境恶化，资源浪费，贫富差距扩大，上不起学，看不起病，买不起房，农民工的血汗工资钱被随意克扣等诸多社会问题得不到有效解决。中国计划经济时期所建立的社会保障制度，多是由企业办社会的方式来承担，虽然社会保障的水平极低，但终究是有一定的社会保障，人们存在着一定的社会安全感。今天，这层薄薄的社会保障网已经消失，新的社会保障网刚刚建立。扶贫攻坚就是从农村贫困人口开始，建立起中国的社会保障体系。

2.社会改革可以为经济持续增长奠定新的社会制度基础。《打赢脱贫攻坚战决定》指出，社会改革是扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。目前，中国和世界的经济发展均面临着停滞不前的危险。中国在世界贸易过程中，广为流传这样一句话，中国在世界上是“买什么什么贵，卖什么什么贱”。这是因为中国的经济体量太大，世界上的许多商品，中国都是第一产销大国，在国际贸易保护主义日益抬头的情况下，单纯地依靠国际市场很难使中国的经济得到可持续的发展。中国的内陆和偏远的农村贫困地区，普遍存在社会消费不足的情况。社会改革可以使中低收入家庭和农村贫困人口迈进社会消费的行列，从而促进中国经济和社会的可持续发展。

3.这场扶贫攻坚战完全是由党和政府来主导的，社会改革也必须完全由政府来主导。经济改革时期，所倡导的是政府要“简政放权”。今天，进行社会改革关口，政府要当好“主人翁”，唱好“主角”。因为社会改革所面临的领域，是市场失灵的领域，价值规律无法发挥作用。社会有大量的生产供给，社会自身也有大量的消费需求，但无法进行市场等价交换，政府必须承担起“社会交换器”的作用。实际上，所谓的社会改革，它是深层次的经济改革，其内含的客观规律人们并没有认识清楚，这是现代经济理论苍白之处。尤其是所谓的三次产业划分，更是阻碍经济理论发展的思想障碍，它完全模糊了政府和市场的边界。

（二）国外扶贫模式经验借鉴

世界各国在经济社会发展历史过程中，均对消除本国的社会贫困现象进行过坚持不懈的努力，一些成功经验和挫折教训值得我们在扶贫攻坚工作借鉴。不同的国情有着截然不同的扶贫模式。

第一种是满足基本需求的扶贫，一些国家对贫困人口实行满足基本需要战略，注重对穷人，尤其是对农村贫困人口提供基本商品和服务、基本食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房等[5]。

第二种是开发式扶贫，一些经济发展比较落后的国家，社会有效供给匮乏，这些国家大多采取发展经济的方式来摆脱贫困。

第三种是社会保障式扶贫，欧美等经济社会高度发达的国家多采取这种方式。以美国为例，由于美国农业生产高度发达，已经没有了传统意义上的农民概念，贫困人口主要集中在城市里。美国大规模扶贫起始于1964年，当年美国总统约翰逊宣布“伟大社会”计划[6]，欲彻底战胜社会贫困现象，经过努力，社会绝对贫困的现象基本消除了，但相对贫困依然存在。主要是通過负税率方式来解决社会贫困问题，就是设定最低收入标准，如果收入低于标准线，就依靠负税率来补足。这种方式简明易行，极大地降低扶贫行政成本。

七、结论

习近平在金砖国家工商论坛开幕式上的讲话指出，近年来世界经济处于疲弱期，发展失衡、治理困境、公平赤字等问题显得更加突出。[7]在經济社会飞速发展的过程中，富裕和贫困现象的并存，实际上就是社会公平的赤字。目前，在中国大地所进行的这场声势浩大的脱贫攻坚战，并将在2020年取得全面胜利，就是彻底消除社会公平所存在的赤字。

在这场脱贫攻坚战中，虽然在实践层面上我们已经总结出一整套切实可行的方针和政策，但是在理论层面上我们尚未清醒地认识到这是一场社会改革，这也是我们所说的全面深化改革的深水区。我国救济式扶贫已走过漫长的历史时期，目前应该画上休止符了；开发式扶贫虽然尚未到截止期，但也不应成为精准扶贫的主策，然而目前多半热衷于产业开发式扶贫，将扶贫资金大量用于产业项目开发上，最终将会对未来的经济和社会发展带来巨大的隐患；当前，我们应从彰显社会公平正义角度出发，进行社会保障扶贫，这是从社会制度建设上来保障精准扶贫，而不是用应急的政策来指导精准扶贫工作。

[参考文献]

[1]中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[N].北京：新华通讯社，2015.

[2]王思铁.乡镇精准扶贫真相与反思[EB/OL].新浪，博客2016.http：//blog.sina.com.cn/s/blog_599a3d490102x1qx.html.

[3]中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[N].北京：新华通讯社，2012.

[4]郑永年.保卫社会[M].杭州：浙江人民出版社，2011.

[5]国内外扶贫模式经验借鉴[EB/OL].http：//www.chinadmd.com/file/acxoetou6psorwxxcpzavx36_10.html.

[6][美]迈克尔·休斯，卡罗琳·克雷勒.社会学导论[M].上海：上海社会科学出版社，2012.

[7]习近平.在金砖国家工商论坛开幕式上的讲话[EB/OL] .新华社，（2017-09-03）[2017-09-04]http：//news.xinhuanet.com/world/2017-09/03/c_1121596338.htm.

〔责任编辑：徐雪野李彬琳〕