信息社会背景下服务型公共行政模式探析

李子森

（华南理工大学公共管理学院，广州510000）

信息社会背景下服务型公共行政模式探析

李子森

（华南理工大学公共管理学院，广州510000）

在信息化浪潮的冲击下，僵化、封闭的传统行政模式已无法适应现有的环境和满足社会良性发展的要求。而在此背景下，服务型公共行政模式成为政府治理的发展方向。然而，该模式在实践中仍面临模式转型步履艰难、统筹规划缺失、运作载体不适应、社会力量参与缺位等问题。因此，急需推进服务型公共行政模式转型进程，制定模式发展的整体规划和标准，同时打造电子政府这一最佳模式载体，加强与其他社会力量的合作，培育和提升社会资本存量。

信息社会；服务型政府；公共行政

当前电子化技术和网络技术的迅猛发展，推动了世界从工业社会向数字化的信息社会的转变进程。信息社会的到来不仅极大提高了社会生产力，而且深刻改变了人们的社会生活方式。在信息化浪潮的冲击下，僵化、封闭的传统行政模式已无法适应于现有的环境背景，无法满足进一步推动信息社会发展进程的现实需求，人们迫切需要一种新型的政府治理模式以改变既有的模式运行弊端。服务型公共行政模式在此背景下应运而生，成为了当前政府治理的发展方向。

服务型公共行政模式是以政府为核心的公共组织、其他社会组织及公民，以有效促进公共利益最大化为宗旨，以一种积极主动的姿态，科学民主地运用公共权力，依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务，构建社会和谐发展的政府治理模式。服务型公共行政模式区别于传统的行政模式，具有公共性、回应性和透明性，并以提供公共服务的效率和效能、追求公共目标、实现公共利益最大化作为自身产生、存在和发展的最终目标，能够对社会公众的公共服务需求做出及时回应。同时，该模式还能顺应信息社会条件下的未来发展趋势，解决由传统模式难以为继、信息格局改变、社会力量崛起等外部行政环境变迁而引起的一系列社会治理难题，满足社会良性发展的需要。因此，在信息社会背景下建构与发展该模式具有重要意义。

在党和国家的重视下，现阶段我国服务型公共行政模式的发展速度正在不断提升，并逐步取代经济主导型行政模式，成为当下信息社会的主导行政模式。但与此同时，我们也不能忽视服务型公共行政模式在我国实践环节中所存在的一些问题，包括模式转型步履艰难、统筹规划缺位、运作载体不适应等。为此，本文从推进模式转型进程、统筹模式发展规划和标准、打造电子政府载体、加强与其他社会力量合作等剖析中，来提出积极的对策建议。

一、服务型公共行政模式实践中存在的问题

（一）服务型公共行政模式转型步履艰难

近年来，在信息资源自由流动、公民意识觉醒等积极因素的影响下，传统的行政模式受到了极大的冲击，不得不顺应时势而走上变革之路，逐步向更具公共性、服务性的服务型公共行政模式转型。但现实中，传统的行政模式仍发挥着作用，迟迟不肯转变。虽然党和国家一直在大力推动行政体制改革，但现状却是各地方政府在实际执行中并未做好推进模式转型发展的决心，仍将大量的行政资源运用在GDP的增长方面。而与之相对应的，是政府在社会管理、公共服务等方面的严重缺位，造成了诸如非法信访、暴力抗法等社会问题的产生。例如，我国很多地方政府将食品企业列为重点招商引资对象以推动当地GDP的增长，但被民众广为诟病的食品安全问题却一直没得到妥善的解决。在公共服务和社会管理方面的缺位致使普通老百姓并没能真正享受到经济发展的果实。这种地方政府中，“以经济建设为中心”的意识形态无疑与服务型公共行政模式的运行宗旨背道而驰，公共服务职能的从属地位更是无法体现出服务型公共行政模式的公共性和回应性，这些问题都将阻碍该模式的转型进程。

（二）缺少对服务型公共行政模式发展的统筹规划

我国公共服务体系的完善程度较低，是一个不均等、低水平、不健全的体系，该问题可归因于缺乏系统性而零散实行的社会政策、法律法规。一方面，关于服务型公共行政模式的建构方面的专门性权威法律迟迟没有出台，“无法可依”的局面致使各地方政府在制定公共政策中所依据的法律条款各不相同，加剧了地区间的政策差异；另一方面，党和国家虽然提出了建设服务型政府的整体目标，但却并没能将其细化成地方政府的具体建设方略，这使得地方政府在推进服务型公共行政模式的发展中各自为政，不顾虑整体而只从自身职能需求和工作便利出发，造成各地区的社会政策标准各异、难以整合的局面。

缺乏系统规划的模式发展形式将会加剧各行政主体间在公共政策制定上的条块分割状况，进一步恶化传统体制中权责不分、职能交叉等弊端，成为阻碍服务型公共行政模式良性运行的消极因素。这种弊端在当前的信息社会环境下，会因信息流动的即时性、知识经济下的整体性而不断被“放大”，从行政领域延伸至社会发展的方方面面，最终成为信息社会进步的束缚性因素。

（三）运作载体在电子政务环境下出现不适应

随着信息社会的来临，形成于工业社会条件下的运作载体——官僚制组织逐渐显示了其在信息社会电子政务环境下的不适应性。具体表现为以下几点：一是传统层级节制的科层结构无法满足电子政务对于组织结构扁平化的要求，没能在信息时代下通过电子政务减少政府管理层次、加快权力分散化的目标，并因此阻碍信息社会知识经济的发展，直接导致政府服务效率的降低。二是电子政务的运用加大了各部门间的信息交流，而缺乏信息流动性的组织运行机制无法及时处理复杂多变的政务工作，加剧各部门间的协作困境。三是信息社会技术的进步与网络的发展对政府在公共服务供给方面提出了实时性、全天候的要求，而传统的窗口化办理、纸张办公等服务形式显然已落后于时代的需求。与环境具有兼容性的良性运作载体是行政模式得以高效运行、发展的必要条件，而不具有兼容性的运作载体则会极大地阻碍行政模式的运行与发展。而服务型公共行政模式亦是如此，若不变革现有的运作载体，使其转变为适应于当下电子政务环境的信息型运作载体的话，该模式的运行和发展将会无从说起。

（四）缺乏与社会力量的协作交流

服务型公共行政模式的构建和运行过程中存在缺乏与社会力量进行协作交流的问题，具体表现为：一是政务信息公开程度仍然不足，许多的权威政务信息资源仍掌控在政府的手中；二是在现行政府体制中缺乏与社会组织的具体协作机制。在信息持有格局发生变化、公民意识大幅提升的当下，一个拒绝公民参与监督、包办一切的公共行政模式是难以让任何公民承认和接受的。因此，该弊端是服务型公共行政模式在优化过程中所必须解决的。

二、信息社会背景下完善服务型公共行政模式建构的基本对策

（一）进一步加快服务型公共行政模式转型进程

1.变革旧有观念，积极推动服务理念的树立

服务型公共行政模式是社会本位、服务本位的政府治理模式，因此必须要树立以人为本的服务理念。在观念转变过程中，部门领导干部的观念转变又显得尤为重要。这是因为行政首长负责制是当前我国的行政领导制度，部门中的多数决策工作是由领导完成的，所以只有领导干部知晓贯彻“为人民服务”观念的重要性以及发展服务型公共行政模式的必要性，才能明确该模式的正确运作方向。领导干部的观念转变可从以下几个层面着手推动：一是在意识层面，应通过党校教育、日常讲座等形式加强服务意识的培养，为基层带个好头；二是在技术层面，要结合信息化技术打造完备的绩效考核机制，对领导干部决策行为的服务性、公共性进行把关监督；三是在制度层面，应将“服务公民，以公共效益为目标”的模式理念以行政法规、条例的法制形式固定下来。

2.打破利益藩篱，加快政府职能转变的步伐

信息社会为我们带来了电子政务这一推动政府职能转变的强力催化剂，使得向公共服务、社会管理职能的迅速转变不再是一个遥远的梦想。众所周知，由上到下的改革难度较大，而由下到上的改革难度则相对较小，但受制于财政、人力、空间等因素的影响，基层改革的具体效果不佳。而电子政务跨时空、全天候、扁平化的优势弱化了这些限制因素，政府完全可以将政务的调整优化从基层做起，形成对整个服务流程负责，在总结经验的基础上摸索出公众认可的施行方式。

（二）优化服务型公共行政模式发展的整体规划和标准

1.加快建立具有保障性的专门法律

目前，关于服务型公共行政模式发展的法律条款较为零散，专门性法律迟迟没有出台，因此建立一部与服务型公共行政模式发展直接相关的专门性法律迫在眉睫。一方面，政府要加大对服务型公共行政模式建构必要的知识性普及力度，使政府内部的服务意识和社会外部的舆论趋势形成合力，从而引起各法律制定主体，尤其是全国人民代表大会及其常委会的重视，尽早进入到立法议程。另一方面，政府作为服务型公共行政模式的直接建构和运作主体，应在广泛征集民意的基础上，凭借其经验优势主导法律草案的制定工作，提高法律草案出台的效率。

2.在长远思维的指导下构建统一的公共政策体系

公共政策的质量好坏将会对服务型公共行政模式的运行状态造成巨大的影响，缺乏系统性、零散的社会政策不仅无法产生应有的政策合力，还会影响到公共服务供给的效率和效能，造成服务型公共行政模式低效运行的局面。因此，政府必须在长远思维的指导下构建统一的公共政策体系。一是要抛弃旧有的短期思维，树立在信息社会下的多维思考能力，在政策制定中加入对公民需求变化、财政水平预测等未来发展趋势因素的考量，更多地以一种“未雨绸缪”的积极姿态去进行政策制定工作，例如利用现代电子计算机技术开发出一种能多维、长远考虑各政策变量的电子化政策制定系统等。二是要在中央层面确立各地方政策制定方面的统一目标，并运用信息化智能手段实现对公共政策目标的明确化、分层化，围绕各子目标提出既统筹兼顾又合情合理的政策制定方略。三是深化财政体制改革。中央政府应加大对贫困地区在社会保障方面的财政投入，解决因各地经济发展水平差异过大而带来的公共服务非均等化问题。四是加强政府内部间的交流协作，打破各部门在政策制定上的条块分割现状。

（三）打造电子政府这一服务型公共行政模式的最佳载体

1.积极推动传统政务的电子化进程

传统政务的电子化可从以下几个方面入手：一是推动办公自动化的实现。办公自动化能替代传统的纸张办公形式，推动政府部门内部效率的提高和自动化水平的提高，增强其信息处理能力和决策能力，是传统政务向电子政务转变的必要基础。政府要加大在计算机基础硬件上的财政投入，特别是在计算机普及率较低地区的投入以提升办公自动化的覆盖水平，同时加强对公共行政人员在计算机方面的水平要求和技术培训，从而推动办公自动化的发展。二是加强政府网站的建设力度。政府网站是替代传统实体化窗口办公的一个重要手段，是服务型公共行政模式服务公众的一条最便捷的途径，是政府搭建与公众进行互动的一座桥梁。各行政主体应加快政府网站的架设进程，并在分析公民需求的基础上加大政府网站上的信息公开程度，将公众需要的信息准确、及时、完整地向公众发布；另外，还应通过报纸、媒体等多种信息传播媒介宣传政府网站，提升政府网站的闻知度，鼓励公民进行日常浏览。

2.增加电子政府建设的制度供给

实现传统政务的电子化并不能直接等同于电子政府建设，简单将政府职能及相应服务程序套用在计算机网络上只会使电子政府的建设流于形式，沦为一种“形象工程”。究其本质，电子政府建设实际上应是一种深刻的制度变迁，其关键就在于完善制度安排，推动体制机制创新，摆脱繁文缛节的规制束缚。因此，必须要推进行政体制改革，增加电子政府建设的制度供给。其具体对策可归结为以下两点：一是需要重新设计和确定政府的职能定位、组织结构和服务流程，将行政资源配置的重点转向公共产品和服务供给方面。二是加强电子政府的法制建设，避免在其建构过程中出现“无法可依”问题，如制定和颁布符合我国国情、具有统筹规划性质《电子政府发展法》等权威性法律；另外，还可以通过对现行法律法规进行完善修改的方式，为电子政府信息服务和办事服务等确立完备的“游戏规则”。

（四）加强与社会力量之间的合作

1.加大政府信息公开力度

服务型公共行政模式是公开透明运行的政府治理模式，为此必须要加大政府信息公开力度，推进政务的公开，实现政府和公民之间的良性互动及沟通，以信息公开方式使公民参与到公共行政的运行过程之中，发挥其建议和监督作用，从而使各部门在公民监督的压力下自觉强化其责任意识，降低权力寻租、腐败问题发生的风险。

政府信息公开的突破点在于建立一种电子政务系统的网络平台，这个平台的优势在于以下两点：一是在电子政务技术的帮助下，平台的信息公开成本几乎可以忽略不计，平台的信息传播可不受地域时间的限制，实现即时发送即时到达。二是政府能够通过这个平台搜集到公民的意见反馈情况，并根据这些情况分析出公民的真实需求情况，从而提升决策制定的效果与质量。

2.加大对社会组织的扶持力度

社会组织能够为社会提供公共服务和公共产品，可对政府的公共服务和社会管理职能起到辅助作用，政府理应加大对社会组织的扶持力度，推动其进一步发展。具体对策可分为如下几个方面：一是加大对社会组织在财政方面的投入，消除其发展的后顾之忧；二是适当地从政府部门中向社会组织输送优秀人才，解决社会组织中人才短缺的局面；三是政府要为社会组织提供必备的信息资源，以此提升部门的运行状态。

结语

服务型公共行政模式是一种能够应对信息社会背景下所带来的挑战，构建满足社会良性发展需要的新型政府治理模式，该模式理应得到重视与推广，成为当下信息社会的主导行政模式。但值得注意的是，我国服务型公共行政模式的转型进程仍“步履艰难”，传统行政模式的残余成为阻碍其进一步发展的因素；缺少对模式未来发展的统筹规划，加剧了各行政主体在模式“落地”上的分化程度；与传统行政模式相配套的运作载体亦不适用电子政务的行政环境，影响了模式运行效用；社会力量参与缺位。因此，必须进一步推进服务型公共行政模式的转型，优化服务型公共行政模式发展的整体规划和标准，打造电子政府，并加强与社会力量之间的合作，以此来完善服务型公共行政模式的建构工作。

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[责任编辑 兴华]

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1673-291X（2017）26-0170-03

2017-07-15

李子森（1991-），男，广东广州人，硕士研究生，从事行政管理理论与实践研究。