WTO“两案”裁决后中国资源性产品出口政策调整

一、问题的提出

自然资源国际贸易战，我国该如何应对？根据传统贸易理论的解释，自由贸易政策会带来很多社会福利。早期古典学派学者认为一国在拥有丰富自然资源的情况下，应将此作为比较优势，大量出口资源密集型产品，并以此作为本国参与国际贸易和国际分工的基础，从而获得贸易收益。胡健、焦兵对传统经济增长理论进行了梳理，认为一国的经济发展水平会受到该国资源禀赋状况的影响，煤、天然气及石油等资源可以为资源丰裕国家提供“风落”收入以弥补资本不足带来的约束，使得该国经济超越“贫困陷阱”而获得快速发展。［1］美国19世纪到20世纪经济的高速发展，与铁矿石、石油等资源的开发利用密切相关。资源出口可以获得经济利益和非经济利益。前者主要包括经济租金，后者则包括技术进步等方面。以经济租金为例，Mcconnell和Brue曾将经济租金定义为超过正常利润的收益，具体包括超过正常利润的级差收益、稀缺性收益。［2］所谓级差收益，主要是指由于土地（资源）质量的好坏而产生的租金，而稀缺性租金则是在资源供给受限而需求不断扩大时，二者差距所带来的租金。对资源贸易而言，WTO分析了各国资源贸易的状况后，认为资源贸易中确实存在经济租金的问题，资源性产品的分布不均衡性、可耗竭性带来了资源的稀缺性，这一稀缺性在经济学意义上便会产生出口经济租金。［3］吴朝阳认为与一般的商品不同。资源性产品的出口国更倾向于限制资源的出口，同时也尽可能提高出口价格以获得更多的收益。为此，资源出口国通过国内规制政策和对外贸易政策直接或间接地对资源性产品的生产、加工、进出口贸易、收益分配等事项产施加影响。然而，随着经济全球化的不断深化，一国的国内政策和国际贸易政策往往超越国界对其他国家的经济社会利益产生影响。可以说，一国单边规制与国际多边规制之间的冲突和协调是有待解决的重大问题。［4］当前关于资源性产品出口贸易政策的研究对象主要集中在出口关税、出口配额、出口补贴等措施上。

但并非拥有资源即意味着经济发展，20世纪60年代“荷兰病”现象的发生引发人们对依靠资源出口发展经济模式的反思，Sachs和Warner以实证分析的方法，得出了“资源诅咒”的概念，通过计量分析显示：资源性产品的出口占GDP比重较大的国家，其经济增长速度在随后的20年里会放缓，甚至与经济增长速度呈反比。［5］（P398）Collier和Goderis以130个国家为样本，通过构建自然资源商品出口价格指数的方式对1963—2003年的面板数据进行分析，其结果强有力地支持了 “资源诅咒”的存在性。［6］（P351）“荷兰病”“资源诅咒”是资源性产品实行贸易保护、进行贸易限制的重要理论依据之一。“荷兰病”和“资源诅咒”现象都警示我们，过分依赖于某种相对丰富的自然资源对经济发展是非常危险的。［7］

有关学者从反工业化效应、制度效应、挤出效应和冲突效应四个方面分析了具体原因。

一是“反工业化”效应。Corden和Neary在研究“荷兰病”时，提出了反工业化的两种机制：“要素流动机制”和“支出作用机制”。前者认为自然资源部门的快速发展会导致其他部门的生产要素流向资源部门；后者则认为自然资源部门的繁荣导致该部门收入增加，从而提升了国内收入和内需水平。两种机制带来资源部门的繁荣，致使该国实际汇率上升，制造部门的竞争力下降，从而出现反工业化现象。［8］

二是制度效应，制度对经济的发展起着非常重要的作用，在诸如产权不清晰、法律不健全、腐败等制度不完善的情形下，资源充裕不会对经济发展起到促进作用。Bulte和Damania认为在独裁统治下，政府制定自然资源政策的主要目的是从这些部门中获取利益，而不是为了社会公益或社会福利，独裁政府通过使用自然资源部门收益来发展镇压型安全措施以巩固自身的统治。［9］Torvik认为丰富的资源会促使从事非生产性寻租活动的人数增加，减少了从事生产性活动的人数，从而导致经济增长缓慢。［10］总之，由于自然资源部门的繁荣带来的丰厚收益，企业和个人有寻租的动机和动力，而这也会加剧官员的腐败行为，诱使他们攫取资源开采和出口的利润，这样就最终减少了社会福利。

三是挤出效应，自然资源部门的繁荣挤出了诸如人力、资金、技术等经济发展所需要的重要要素，从而不利于经济的发展。WTO指出，迅速扩大的资源出口所导致的收入增加，提高了国内收入和内需水平，由于贸易产品价格决定于世界市场，所以增加的支出导致实际汇率进一步提高。［3］（P105）

四是冲突效应，自然资源会导致国内战争、冲突的爆发。Tornell和Lane认为在一些资源丰富的国家，资源的高租金与产权的不确定性同时存在，每个集团都想最大限度地获取资源租金收益的分配额，这无疑增加了相关利益集团的竞争与冲突，从而导致不稳定因素的存在。［11］Collier和Hoffler通过对1960—1999年间的52次武装冲突进行分析，结果发现在不涉及自然资源的情况下，仅有0.15%冲突发生概率；而在涉及自然资源的情况下则猛增至23%。［12］WTO前总干事拉米也认为资源贸易领域内国家利益的相互竞争是国家冲突的根源。

资源性产品是经济社会发展的重要物质基础，是工业的“粮食”。但改革开放以来，我国的出口战略实质上是为满足出口创汇需求而采取的以量取胜战略，鲜有考虑对资源、环境的影响，从而造成了矿产资源的大量减少、环境质量的急剧下降的后果，进而给我国外贸的发展造成了不良影响，而资源性产品的分布不均衡性、可耗竭性、负外部性等特性决定了对资源性产品的贸易管理不会像一般商品那样，以自由贸易或保护贸易手段来进行管理。随着全球可持续发展和环境保护意识的日益增强，我国逐渐改变了资源出口战略，对资源性产品的出口进行了一定的限制，这引起了长期从我国进口、储备战略资源的发达国家的强烈反对。［13］近年来，我国为保护资源和环境，采取出口关税、出口配额及出口许可证等出口政策收紧了资源性产品的出口数量。而这些政策因我国在“中国原材料案”“中国稀土案”中败诉而导致实施受到了极大限制，这也意味着我国的资源性产品将不得不无障碍地向国际市场敞开供应。在此背景下，应尽快完善我国的资源性出口政策，使之既能够符合WTO规则，又能够起到调控资源性产品出口数量、价格的作用，进而达到保护我国资源和环境的目的，实现循环经济和可持续发展。

二、WTO“两案”裁决对中国的影响

出口政策的实施有助于将外部成本内部化，而WTO在“中国原材料案”“中国稀土案”中裁决我国的出口关税、出口配额措施违规，这无疑使得我国承担了资源性产品生产过程中的绝大部分负外部成本，贸易政策也受到相应的影响。

“中国原材料案”“中国稀土案”两案后，WTO对中国资源性产品出口政策约束的依据主要包括GATT1994、中国入世承诺、WTO争端解决机构在“两案”中的观点。对出口关税而言，税种的设置应严格限定在84种产品之内；出口关税税率的上限不得突破附件6列表规定；按照《贸易便利化协定》的要求，出口关税的缴纳程序须便利透明；可持续发展及其他正当目的均不是扩大征税范围的理由。对出口配额而言，中国原则上不能采取出口配额手段限制资源性产品的出口。但如能符合WTO例外条款，即GATT1994第11.2（a）项、GATT1994第20条（b）和（g）款，则可以实施出口配额措施，WTO规则的这一要求无疑对中国出口配额政策的实施提出了更高要求。另外，WTO规则还要求出口配额的实施坚持透明度和非歧视原则。对出口许可证而言，中国仅能基于维护公共利益、有效保护不可再生自然资源、防止国内供应短缺、自主约束等四项目的且在符合GATT1994第11条、第20条的情况下才可以设置具有数量限制作用的出口许可证。

WTO规则约束了出口关税、出口配额及出口许可证政策的实施空间。《贸易便利化协定》要求中国出口许可证的管理程序和出口配额实施更加透明和便利。对出口关税而言，税种的设置应严格限定在84种产品之内；出口关税税率的上限不得突破附件6列表规定。对出口配额而言，中国原则上不能采取出口配额手段限制资源性产品的出口，在一定程度上不利于我国的资源环境保护和经济的发展。

“中国原材料案”“中国稀土案”两案后，我国的资源性产品出口管理受到了三方面的冲击。

一是“两案”前我国收缩资源性产品出口的主要原因在于转换以往依赖高污染、高排放、低附加值产业的粗放型增长模式，而出口关税、出口配额及出口许可证等出口政策能够最直接地约束资源性产品的外部需求，从而进一步影响国内资源性产品的生产。“中国原材料案”和“中国稀土案”后，中国的资源性产品出口管理受到冲击：原有出口制度在调控资源性产品出口量、价方面基本失效，而在新的管制政策未出台的情况下，资源性产品基本上处于“自由贸易”的状态，造成了资源的大量流失。内蒙古包头稀土研究院院长杨占峰曾表示，2015年内蒙古的稀土出口量明显增长的现象与稀土出口配额的取消管理不无关系。［14］

二是中国资源性产品的定价权缺失问题一直未得到改善。有学者曾对中国稀土、钨的定价权进行了研究，结果显示，中国在20个钨矿出口市场中，仅在孟加拉、印尼、巴基斯坦、瑞士等少数市场拥有一定的市场势力。中国在17个稀土出口市场中，仅在香港、印尼和泰国市场拥有有限的市场势力。资源性产品出口贸易定价权的缺失也导致中国企业的利润受到巨大侵蚀。出口政策的实施有助于将外部成本内部化，而WTO在“中国原材料案”“中国稀土案”中裁决我国的出口关税、出口配额措施违规，这无疑使得我国承担了资源性产品生产过程中产生的绝大部分的负外部成本。

三是资源性产品的生产过程会产生很多对环境有害的污染物，如二氧化硫、氮氧化物、氟化物等。

三、WTO“两案”裁决对中国的约束

资源性产品是一国经济、社会乃至全球产业的基础。长期以来，国际社会大力推行的贸易自由化政策虽然带来了全球经济的高速增长，然而在WTO框架下，资源性产品的进口国和出口国之间有着不同的立场，资源进口国（通常是发达国家）更多的是考虑如何低价、持续地获取相关资源性产品；而资源出口国（通常是发展中国家）则相反，他们更多的是考虑如何在出口资源性产品获取收入的同时，降低资源开采过程带来的负外部性问题。中国“原材料案”和“稀土案”中，专家组、上诉机构对中国资源性产品出口关税的税种设置、税率设定、征收程序等方面进行了裁决，这些裁决观点对中国资源性产品出口关税的实施产生了重要影响。另外《贸易便利化协定》也对中国资源性产品出口关税的征收程序产生新的约束。

（一）对出口配额政策的约束

设置条件方面。在当前资源性产品贸易领域内，援引最多的例外条款有三项：GATT1994第11.2条（a）款（缓解临时短缺）、GATT1994第20条（b）款（保护人类、动植物生命健康）、GATT1994第20条（g）款（保护可耗竭资源）。只要能够符合三者之一，中国就可以采取出口配额措施对资源性产品的出口数量进行管制。作为中国常态化管理贸易的措施，出口配额显然是不符合该项条件的，故GATT1994第11.2条（a）款在证明出口配额的合法性方面作用非常有限；在两案中，中国的出口配额政策没有得到WTO的支持，主要是不符合出口配额措施的设计，未能体现出保护资源的目的和“必需性”要求。因此中国今后通过引用GATT1994第20条（b）款来证明出口配额具有合法性的难度是非常大的；而WTO对GATT1994第20条（g）款的引用总体上保持着一种比较保守的立场，这客观上不利于被诉方成功获得免责。

管理程序方面。依据WTO规则的要求，中国在管理贸易过程中应当坚持非歧视原则和透明度原则。非歧视原则要求成员方不能对贸易商进行歧视，而应当公平对待。透明度原则也是WTO的要求之一，这一原则不仅要求与贸易有关的法律、法规及时公布，还要求所公布法律、法规的条款含义清晰，不存在歧义。为此，出口配额的管理程序也应当坚持公平性和透明度原则。

（二）对出口关税政策的约束

税种设置方面。中国入世之时在出口关税方面作出的特殊承诺主要体现在《入世议定书》第11.3段之中。第11.3段规定，中国原则上应取消全部产品的出口关税，除非属于本协定附件6中所列的84种产品，这一结果极大地限制了中国出口关税方面的政策空间。尽管从附件6中的商品种类来看，矿产品（6种）及贱金属（69种）在84种产品中的比例分别为7%、82%，但在各自的类别中所占的比例却非常低，因为衡量某一产品能否被征收出口关税，除了名称吻合外，还要核查其8位HS码是否在列表之中。故从现有规定来看，中国仅能对附件6中所列的84种产品征收出口关税。

税率设置方面。附件6除了上述84种产品的名称外，还设定了这些产品的出口税率，税率为20%～40%。两案争议的主要焦点就在于“例外情况”究竟是允许中国能够突破税种限制还是税率限制。如果严格按照字面意思来理解，中国的理解存在偏差，因为该句话中的“例外情况”一词是承接“现行实施税率”一词的，也就是说，如果发生“例外情况”，中国可提高现行税率而不是扩大税种，故此处的“例外情况”应是与正常情况相对应的特殊情形，并非属于GATT1994中的“例外条款”。［15］但结果是中国对84种产品所征出口税的税率不能突破附件6中所标明的最高税率。

管理程序方面。《贸易便利化协定》实施后，会对中国资源性产品的出口贸易产生无法从海关程序上对资源性产品的出口进行管制的影响。协定要求即使出口贸易商与海关之间存在纳税方面的争议，只要出口贸易商缴纳了足够的押金，海关部门就必须放行。这意味着中国的资源性产品出口商几乎可以不受限制地出口相关产品。

（三）对出口许可证政策的约束

设置条件方面。根据中国入世《工作组报告》第158段的内容，设立出口许可证有“维护公共利益、有效保护不可再生自然资源及防止国内供应短缺、自主约束、履行国际条约义务、统计”五种情形。其中，前四者均属于具有数量限制效果的出口许可证措施，而后者的“统计”则不具有限制数量的效果，其本身就符合GATT1994第11条的内容，故无须再符合其他条件。而且，中国设立的情形之一是“维护公共利益”，究竟何为“公共利益”存在界定难题，中国在贸易争端中还必须承担所实施的措施是为了维护公共利益的举证责任，难度无疑是巨大的。［16］

管理程序方面。WTO规则对成员方出口许可证信息的公布、向WTO通知、申请材料的提交及授予许可证等提出了要求。WTO原则上不允许成员方采取具有数量限制作用的出口许可证措施。根据《贸易便利化协定》第2条的规定，中国不能突击修改法规，法规修改之前应尽可能给其他成员方足够的时间去了解和讨论，法规实施之后留有足够的时间供其他成员方去了解和掌握。

四、中国资源性产品出口政策的调整对策建议

出口许可证政策在“中国原材料案”中被裁决为不合法，但上诉机构撤销了专家组的这一裁决，加之“中国稀土案”中也没有涉及出口许可证的问题，虽然现在出口许可证尚未被WTO否定，但这并不意味着出口许可证的管理不存在问题。WTO规则下，中国资源性产品出口政策的调整可从两方面着手：一是出口政策本身的调整；二是行业配套政策。

（一）出口政策的调整建议

一是出口配额政策调整。援引GATT1994第20条（g）款的关键点有两个：“措施与保护资源有关”“一并实施”。（1）中国应认真梳理相关国内政策，建立国内政策与出口配额政策的相互衔接机制，将出口配额纳入中国环境保护的整体框架之中，并具体明确出口配额政策在环境保护中的作用。（2）出口配额应与生产环节、加工环节、销售环节的配额量在时间上、数量上全面衔接。（3）对中国资源性产品贸易而言，今后应注重挖掘资源性产品的国防、军事价值，建立完善的出口管控清单，从而为中国引用GATT1994第21条创造条件。

二是出口关税政策的调整。原则上，WTO并不限制成员方实施出口关税。中国因入世之时在出口关税方面作出了较为严格的承诺，且两案的裁决结果表明这一承诺无法援引WTO例外条款，故中国出口关税政策的实施已经受到了极大的限制。中国今后的努力方向是争取实现出口关税由附件转变为减让表（如俄罗斯入世之时，并未将出口关税放入议定书附件之中，而是直接为出口关税创设了减让表5，将700多种商品的出口关税全部纳入其中）。

三是出口许可证政策的调整。中国出口许可证政策的调整应从两个方面着手：一方面，对不具有数量限制作用的出口许可证，尽可能实现“普惠许可”。从《贸易便利化协定》来看，出口许可证今后的趋势应该是坚持便利化的改革方向，依法行政，将法律法规中一些措辞明细化，申请程序简单化，交易费用逐步降低，提高发证程序的透明度，将出口许可证的出口管制职能逐渐转变为出口服务职能，提升出口许可证管理工作的水平；另一方面，在一些需要进行数量限制的领域，中国可采取具有数量限制作用的出口许可证，但必须做到与例外条款相衔接，特别注意与GATT1994第20条（g）款规定的条件相符。

（二）行业配套政策建议

一是完善资源储备机制。中国应完善资源储备问题：（1）注重立法，尽快建立资源储备法，确保中国的资源储备行为有法可依，建立全国统一的资源储备体系。（2）可仿照日本，建立国家为主、民间为辅的二元储备体系。国家凭借行政权威和经济实力实现资源的全国调配，形成储备主体，另外，若干资源企业可以向行业协会或企业组织缴纳资源储备基金，由行业协会或企业组织统一实施资源储备计划，政府可以给出一定的收购价格，储存稀土资源。［17］（3）对中国重要的、稀缺的资源，尽可能予以封存，并积极走出去，“扩大资源外交,使资源进口多元化”［17］，保障资源来源。（4）实行优惠政策，鼓励矿企“走出去”，积极参与全球矿产品交易，从而保证中国日常所需的资源。

二是建立现代资源企业。建立现代资源企业经营制度，中国的资源企业应当在以下三个方面努力：（1）掌握大量优质的资源性产品。中国的资源类企业应当加大资源勘探力度并进一步加强国际资源勘探合作，尽可能掌握更多的资源信息，为企业获得更多的资源打下基础。（2）实行“资源—资产—资本”一体化管理，实现企业的资源、资产和资本三者良性互动，提高中国资源企业的国际竞争力。（3）是坚持“引进来”与“走出去”相结合，在注重进口的同时，协调好与国内产业的关系［18］，提高利用国际、国内两个市场的能力。一方面，通过合资合作、债券融资、私募融资、借壳上市等多种引资方式吸引具有雄厚资金、先进技术和管理经验的国外矿业企业来中国投资办矿；同时，鼓励外资以参股、并购等方式参与境内矿业企业的兼并重组，促进外资股权投资和创业投资发展。另一方面，加快实施“走出去”战略。按照市场导向和企业自主决策原则，引导有实力的中国资源企业到海外勘探开发矿产资源和投资矿业资本市场。

三是调整产业政策。在遵守WTO规则的前提下，参照别国经验，中国可从以下五个方面实现出口政策与产业政策的协调：（1）建立贸易政策与产业政策协调的正式机构。在国务院或商务部内部设立一个协调机构，该机构由贸易政策制定机构的代表、产业政策制定机构的代表组成，这一形式将有助于实现贸易政策与产业政策更好地协调。（2）充分发挥行业协会、企业组织的中介作用，在制定政策时多倾听企业的呼声。（3）重视WTO例外条款的理解和适用。贸易政策和国内产业政策的协调能够符合例外条款规定的条件。（4）严格遵守透明度原则。对所制定的贸易政策、产业政策及时公布。（5）清理、修正不符合WTO要求的中国资源政策。

四是加强资源国际合作。中国与“一带一路”沿线国家在资源性产品的贸易合作方面有着非常广阔的前景。为此，一方面要倡导资源共享理念，特别是在一些稀缺资源的合作上，各国应在信息分享、技术合作、资金支持等方面形成一定的常态化合作机制，并以各国政府间的公报、公告、协议等形式确定下来；另一方面要倡导共同打击未经政府许可或批准的资源开采和交易行为，并在此基础上形成“共同打击地区资源违法犯罪行为公约”。

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［17］樊瑛，樊慧．自然资源贸易：中国应对之道［J］．国际贸易，2010,（5）．

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