区县财政国库现金管理优化研究——以上海市Y区为案例模拟分析

胡海生，王 聪

（上海理工大学 管理学院，上海 200093）

一、引言

国库现金管理是指在确保国库现金支出需要的前提下，按照安全性、流动性、收益性的原则，通过运作国库现金和定期发行短期债券等方式，熨平国库现金流波动，使国库现金余额最小化、投资收益最大化的一系列管理活动。国库现金管理分为两个层面：中央国库现金管理和地方国库现金管理。中国中央国库现金管理在2006年5月已经启动，已运作多年，累计了较为丰富的经验。2014年财政部出台《地方国库现金管理试点办法》（财库〔2014〕183号），地方国库现金管理才开始探索。

随着我国国库集中支付制度改革积极效应的逐渐显现，财政资金从原本分散于各预算单位设立的多重账户，向财政国库集中，库款规模逐年递增。在地方国库现金管理实践过程中，存在着很多问题有待于进一步研究分析、解决。如近几年上海市的国库库款余额充足，普遍维持在1 000亿元以上，不过市和区县财政国库库款均存在不同程度的闲置，大量财政资金得不到充分利用，而在某些特殊情况下，某些突发事件往往又会导致国库短期头寸危机。

建立健全地方区县国库余额现金的管理机制，有利于盘活财政存量资金，降低资金成本，提高财政资金的使用效率，提升公共财政管理水平，并有利于完善现代预算管理制度，进一步发挥公共财政在国家治理中的重要作用。地方区县国库现金管理相关问题研究，已成为目前深化财政体制改革的一个重要研究问题。

二、文献综述

学者关于地方国库余额现金管理的讨论目前主要包括以下几个方面：

地方国库现金管理制度模式方面。梁彩虹（2010）[1]提出了构建我国地方国库现金管理的三种模式：即地方国库由中央国库代管模式、地方国库自主管理模式、组建地方国库管理银行。刘梅、邓伟（2012）[2]认为要开展地方国库现金管理，必须始终把握好地方政府现金管理目标与宏观调控目标的一致性。刘建伟（2013）[3]通过对经济与税收形势、地方政府债务现状等现状分析，认为应该建立全国性的国库现金管理操作平台。江旻（2016）[4]认为应尽快建设一个性能优越、功能完善、运行稳定、共享性好的全国统一的地方国库现金管理招投标平台，该平台作为国库信息化建设的重要组成部分。张文、孙灵燕（2016）[5]建议建立财政“资金池”，打造存量资金盘活统一平台是化解地方财政收支矛盾、促进经济社会可持续发展的现实选择。

地方国库现金投资管理方面。中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组（2010）[6]认为除商业银行存款外，货币市场其他的金融产品，如同业拆借市场、央行票据等，都可以作为国库现金管理的投资工具。汤钟尧、占霞（2016）[7]认为运用Miller-Orr模型更符合国库现金收付随机的实际，并估算了2010—2015年嘉兴市本级国库库存的合理持有量，最后对规范地方国库现金管理提出意见。

地方国库现金管理保障机制方面。李新民、梁清玉、张尚后（2013）[8]提出了积极推进国库集中收付改革、建立国库单一账户、实现国库资金的集中和统一使用管理等方面的建议。中国人民银行上海总部（2014）[9]运用随机离散模型预测国库库存余额，进而构建最佳现金持有量模型。申琳（2015）[10]通过构建包含结构、季节和异常值因素的非线性趋势模型，将上海市市级国库库存余额拆分为确定性部分和随机性部分，对后者建立人工神经网络模型，并将两者结合预测国库库存余额。

从以上学者的分析可以看出，关于地方国库现金管理的研究主要是站在笼统的地方政府角度，而没有细分考虑到地方区县政府和省市级政府在实际现金管理中还存在着较大的差异。本文以上海市Y区为例，首先，侧重于分析目前地方政府现金管理中区级财政与市财政之间的职能角色及存在的问题；其次，介绍了部分发达国家的管理经验；最后，从制度建设、余额设定、投资管理和保障机制四个角度为区县国库现金管理提出建议。

三、国库现金管理的现状分析

（一）Y区国库余额现金管理现状

2013年上海市财政局出台《关于本市区县财政实施国库现金管理的实施意见》（沪财库〔2013〕38号），提出了区县实施国库现金管理的必要性，制定了市级代为区县实施现金管理的模式。2014年Y区开始实施现金管理，近两年现金管理情况如表1所示。

表1 Y区2014—2015年国库现金管理情况表

2014年12月财政部出台了《地方国库现金管理试点办法》（财库〔2014〕183号），规定目前国库现金管理的操作仅限于省级财政部门，区县财政部门暂不能操作。为切实推进国库现金管理试点工作，上海市于2015年1月制定了《上海市国库现金管理操作细则》（沪财库〔2015〕4号），进一步明确了区县委托市财政进行国库现金管理操作模式。

从表1中可以看出，2014年和2015年Y区的现金管理取得了较为显著的投资收益，分别为1 541万元和5 499万元。不过，从图1中可以看出，即便进行了现金管理，Y区国库现金余额规模仍然较高，特别是部分月份余额甚至超过50亿，财政资金间歇闲置现象仍然较为突出，资金使用效率不高。

图1 Y区2013—2015年国库库款月底余额（单位：亿元）

（二）Y区国库余额现金管理存在的问题

1.区县国库现金管理操作报批程序冗长。根据《上海市国库现金管理操作细则》，目前区县国库现金管理采用授权委托的操作模式，由上海市财政局代为操作。区县委托市级代为操作进行国库现金管理，共包括三个阶段九大步，管理程序较为冗长，效率有待提高。

第一阶段为委托阶段，主要包括三步：第一步，区县财政局提交年度实施计划。根据预测的每月现金流量情况，向市财政局提交委托国库现金管理的年度计划；第二步，市财政局确定包括现金管理具体期次、每期金额等内容的具体实施方案，并将信息反馈给相关区县财政；第三步，在每月实施前，区县财政局报经区县政府同意后，正式提交委托授权书，并承诺在收到市财政局下发的中标结果通知书后，按规定上划资金至市财政局国库存款户。

第二阶段为实施阶段，分为五步：第四步,市财政局统一组织实施相关的招投标工作，确定定期存款商业银行及利率；第五步，市财政局完成招标后，将中标结果以书面形式通知相关区县财政局；第六步，区县收到中标通知书后，将本期委托市级代为实施国库现金管理的国库资金上划至市财政局国库存款账户；第七步，市财政局向中标银行划拨资金，并代表区县财政局与各中标银行签订商业银行定期存款协议；第八步，市财政局完成与中标银行签订定期存款协议后，将存款期限和各中标银行的承诺事项，以书面形式通知各区县财政局。

第三个阶段为完成阶段，即第九步，定期存款到期后，由市财政局按规定划还区县财政局。

由于区县委托需经区政府批准，市财政实施前需经市政府批准，整个报批程序显得冗长，使得国库现金管理操作期限上受制，进而影响其灵活性和收益性，抑制了国库现金管理发展。

2.操作品种和方向单一。目前上海市国库现金管理操作方式基于在国库库款余额较高时，依据《上海市国库现金管理操作细则》，国库库款可以采用期限在一年之内的商业银行，以定期存款的方式进行管理，并由商业银行支付利息。定期存款以3个月、6个月、1年期居多，这种只能定期存款方式，在国库资金进出日益繁多，在不可预见因素增多的环境下，显得品种单一、灵活性不足。另外，定期产品操作方向单一，仅考虑国库库款溢出，而对国库库款短缺的反向操作尚不能实施。

3.缺乏可靠的现金流预测和短缺回补机制。国库现金流的准确预测是现代国库现金管理的基础。目前，由于上海市区县无法直接进行国库现金管理，必须由市级代为操作，因此在预测国库现金流量时要预留足够的报批程序时间，同时要兼顾操作期限内不会出现国库库款短缺情况，这就要求财政及各部门对预测和分析要精准。在实际操作过程中，由于缺乏较为成熟的国库现金流预测系统及相关制度硬性规定，各区县对国库现金流入流出及余额的预测较为粗糙，基本依靠过往经验，预测偏差较大。

另外，实施国库现金管理还可能面临国库短期内资金短缺风险，即流动性风险。一旦出现某些突发事件，国库需要较大数额支出时，极易导致国库现金缺口。而目前，上海市及各区县尝试开展的收支预测尚不规范，预测准确度有待提高，一旦发生短缺，区县只能求助于市财政予以短期拆借弥补缺口。在流动性风险控制上，目前上海市及各区县尚未出台相关的短缺补充及风险控制制度。

四、国库余额现金管理的国际经验借鉴

（一）制度建设层面，赋予地方财政一定的现金管理自主权

发达国家国库现金管理模式可分为两种，一是集权型，是指国库现金管理的权限集中到中央政府层面，地方政府不能直接进行国库现金管理；二是分权型，是指中央政府和地方政府各自负责自己的国库现金管理工作。

美国是分权型国库现金管理的代表国家之一。美国联邦政府国库机构和各州政府国库机构相互独立，州和地方政府有管理政府资金的充分自由。地方国库部门委托金融机构的方式开展国库现金管理，金融机构通常采用投资于银行存款和短期债券来管理国库现金。

（二）余额设定层面，设定国库目标余额范围

设定目标现金余额是各国国库现金管理的普遍做法，目标现金余额的设定需要综合平衡风险和收益。国库现金余额设定多少需要考虑到政府财政收支状况、现金流预测，以及后续融资的便利性。

美国中央国库现金管理目标余额普通时期一般保持在50亿美元左右，不过，高峰时期如一、四、六、九月下旬，将目标余额定为70亿美元。英国国库账户日现金余额一般保持在2亿英镑左右，若低于2亿英镑时，则通过发行短期债券或卖出所持有的金融产品筹资资金。若高于2亿英镑时，则买入相应金融产品。

（三）投资管理层面，投向高流动、低风险的金融产品

发达国家地方政府部门常见投资倾向是选择流动性较高、风险较低的金融产品，主要包括商业银行存款、货币市场金融产品、政府债券等。美国各州与地方国库现金管理的投资是多元化的，第一大投资工具是国债，第二是政府支持机构发行的担保债券，第三是商业银行存款和货币市场共同基金。加拿大最常用的管理工具是流动性好、安全性高的产品，主要包括国库定期存款,此外还有短期国库券和现金管理券等。英国国库现金管理的产品包括优质金融产品、回购和逆回购。

国库资金出现短缺时一般有三种做法，一是出售货币金融产品，如当英国国库资金低于限额时，会出售短期货币金融产品；二是发行短期政府债券，如美国每周根据现金流的预测来发行短期国债，主要包括四周、十三周和二十六周的短期国债，发行短期国债的方式在金融危机时发挥了重要作用；三是向银行拆借资金，如英国政府为了及时应对国库资金运转需求，与一些大型的清算银行共同签署《备用透支协议》。

（四）保障机制层面，抵押品种多样化和现金流预测系统化

美国国库资金投资机构都必须对其持有的国库资金余额提供质押。根据美国财政部的担保品目录，接受的担保品有10大类，包括各类政府债券、商业票据、银行承兑汇票等，大约有160个细类。财政部要对抵押品抵押进行检测。

各主要国家均建立强大的现金流量监测和预测系统，收集全面的数据，以准确强大的预测能力为国库现金管理夯实基础。美国债务管理局采用CASH TRACK系统实施跟踪和预测未来6个月的数据。加拿大银行通过不同途径获取各类预测信息，如各级政府部门及项目的详细支出计划，另加强与大额收支部门（2 500万加元以上）的沟通。

五、利用miller-orr模型模拟2015年Y区国库现金投资于质押式回购产品

为更好盘活国库闲置资金，使国库库款保持在一个合理水平，并切实提高国库现金的管理效益，上海市及区县均在积极探索国库现金管理改革。在实际操作中,国库资金流入与流出的时间、金额常常是不匹配的，构建国库现金目标余额持有模型、选择现金管理的投资产品,对提高国库资金使用效益具有重要意义，国库现金最佳持有量的确定和投资品种的选择是国库现金管理的两项重要内容。

结合上述的问题和国际经验，本部分假设Y区进行国库目标余额管理，设定国库现金最佳持有量范围，投资于国债质押式回购产品，模拟计算2015年能够实现的现金管理收益。

（一）国库现金最佳余额测算

1.米勒-奥尔模型简介。借鉴汤钟尧、占霞（2016）的研究，本文采用米勒-奥尔模型对最佳现金余额进行测算。该模型是一种随机模式，用于在现金流入和流出随机波动的情况下确定最佳现金余额。模型设有上下限控制线H和L，目标现金余额最优值为Z。地方财政需将国库现金量控制在上下限之内。当现金余额达到上限时，用现金购入金融产品，使现金持有量返回到最优值；当现金余额降到下限时，则售出金融产品换回现金，使现金余额回归到最优值（见图2）。

图2 米勒-奥尔模型主要参数位置

现金余额的最优值为：

现金余额的上限为：

即：H=3Z-2L

其中；σ2表示现金余额的方差；F表示一定时期国库现金管理的交易成本；K表示国库现金管理的利率，即机会成本。

2.Y区现金管理最佳余额模型参数测算。交易成本F：对Y区国库资金2015年操作次数及金额的统计数据分析，目前Y区国库资金投资产品是3、6、12月的银行定期存款共计75亿元。2015年是Y区实施现金管理的第一年，故交易频率和方式等不具有参考性。在实施现金管理时，定期存款涉及投招标等方式，成本难以准确估算，本文考虑交易次数较多的情况，假定日均转换成本为2 000元。

机会成本K：以2015年中国人民银行公布的全国银行间债券回购市场交易情况统计数据为基准，银行全年平均年利率加权结果得到年利率为1.95%。折算出日均机会成本为0.005 417%。

方差σ2：根据Y区2015年国库资金日余额数据，计算得到2015年国库资金日余额标准差为21.32亿元，方差为454.35亿元。

控制下界L：在设置国库余额下限时，根据Y区的调研结果，本文以2015年的月均支出的50%（即约两周的支出量）作为下限，当年Y区月均支出为22.55亿元（已剔除当年现金管理的影响），则控制下界L为11.27亿元。

将各参数代入公式中，分别计算得到结果如表2所示。

表2 米勒-奥尔模型计算结果 亿元

根据本文计算的结果，Y区2015年的国库余额上限为26.37亿元，最优值为16.30亿元，下限L为11.27亿元。

（二）Y区现金管理最佳余额模型应用

扩大投资范围，允许地方政府利用稳健金融工具进行现金管理，则现金管理收益有望进一步提高。假设投资于7天质押式回购产品，根据2015年全国银行间7天质押式回购加权平均利率，在丰富投资产品、增加地方决策自主度情境下，根据上述米勒-奥尔模型计算结果，进行现金管理。当年Y区现金管理收益模拟测算为1.20亿元，远超过当年投资于定期存款的实际收益。

表3 利用七天质押式回购产品现金管理收益模拟计算结果 亿元、%

六、优化Y区国库现金管理的对策建议

（一）制度建设方面

1.建立市局指导、区府授权、区财政主动管理的机制

考虑到中国经济规模和地域规模与美国更为接近，地方政府都具有相对独立的预决算体系，中国国库现金管理，可以参照美国分权型管理模式，赋予地方政府国库现金管理的自主权。

从第四部分模拟结果来看，提高区县自主度，现金管理收益能够大幅提高。结合上海市区级财政收支和管理特征，建议从投资产品、投资金额和风控管理三方面，进行权属划分，明确各方权力责任机制，逐步放开区级财政自主度，由区县自主举行存款招投标和资金划转。

修订区县财政国库现金管理的实施意见，制定区县投资产品范围和风控管理机制，由区财政直接实施现金管理。投资范围可以限定为流动性较高、风险较低的金融产品，主要包括商业银行招标协议存款、货币市场优质金融工具、政府债券。风控管理应涉及到管理机构的白名单，每年初由市财政局统一招投标，确定合格金融机构白名单库，以及包括操作流程要求、质押品要求等方面的内容。在符合市财政局风控管理要求和投资范围要求情况下，可由区县财政局自主进行国库现金管理。

区政府根据本区经济增长、大额支出等情况，规定国库存款最低余额和区财政局现金管理规模限额，授予区财政局日常现金管理的自由裁量权。区府根据财政收支特点，制定国库日均库存最低余额，余额可设置为上一年平均月支出的1/4，区财政局现金管理后国库存款不得低于该最低余额，否则应申请区府批准。另区府授权区财政局现金管理一次现金规模权限，如每次管理超过40亿人民币，因向区府申请，低于40亿可自由裁量。投资长期限现金管理产品也应控制在一定规模以下，如50%现金管理产品投资应低于6个月，超过50%也应得到区府批准。

2.优化现金管理流程，提高操作效率

图3 区县国库现金管理操作建议流程图

目前区县国库现金管理委托市级代为操作，共包括三个阶段九大步。根据市区两级财政局的权力责任划分，现金管理工作可以分为两个部分内容：一是具体职责分工，市财政局负责投资范围确定和制定风控管理规则，并于每年年初统一招标，筛选符合国库现金管理要求的金融机构白名单库；区政府建立限额授权机制，授权区财政局在一定限额范围内进行主动现金管理；财政局预算部门制定完善可靠的收支预测数据，为国库部门制定现金管理计划提供依据。二是具体流程，现金管理具体操作可分为三步，第一步区财政局需要进行现金管理时，明确投资产品和期限，向白名单库的金融机构询价，确定中标金融机构；第二步是根据签订的现金管理协议，向中标金融机构划拨资金；第三步是期限到期后，收回现金管理的本金和利息，或者应急赎回现金管理资金。

（二）余额设定方面

1.制定和完善国库余额目标制度体系。考虑出台相关国库库底目标余额相关规定，国库现金管理部门根据国库现金流预测结果设定年度国库库存目标余额区间，并报区政府和区人大批准，国库库底目标余额区间经人大批准后，除特殊情况外，国库库存余额不能超出该区间。超过设定目标余额，即开展国库现金管理增值操作；低于设定目标余额，即开展国库现金管理融资操作。建议先在部分区县先行开展库存目标余额管理工作试点，为相关工作推广做好经验积累。

2.根据米勒-奥尔模型设定国库最优、最高和最低余额。可借鉴成熟的国库现金管理米勒-奥尔模型进行现金管理，从第四部分模拟结果来看，利用米勒-奥尔模型，赋予区级财政现金管理自主权，能够较大地提高投资收益率，提高国库资金的使用效率。根据计算结果，Y区目前国库余额目标设定区间是，最优值为16.766 2亿元，下限为11.732 2亿元，上限为26.834 2亿元。考虑到每年经济形势发生部分变化，财政收入波动亦会发生变化，每年国库余额的最优、最低和最高应该根据上年数据和本年计划支出数据，参数进行适当修订。

（三）投资管理方面

1.国库溢出的操作：近期管理工具建议主要为定期存款、地方债回购，远期可拓展至银行间同业拆借和质押式回购为标的货币型产品合理选择地方国库现金管理操作工具。根据国库现金管理的要求以及国内外国库现金管理经验，可以选择风险低、流动性高的产品操作。特别是地方国库现金管理发展初期，应以相对保守的方式开展操作，合理设计操作期限结构，以短期存款循环滚动操作和地方债回购为主。地方债回购由财政部门利用国库现金从债券市场买回未到期的可流通地方债并予以注销或持有到期。

定期存款和地方债回购都存在流动性问题，而且收益率相对偏低。从长期来看，将部分国库现金投资于货币市场上低风险的短期金融工具，以提高国库资金的流动性，提高收益率。该类金融工具主要包括银行间同业拆借和国债质押式回购两类货币型产品。根据第四部分的模拟结果来看，若以7天质押式回购产品为投资标的，流动性非常充足，收益率也能大幅提高，模拟的收益结果是2015年实际收益的2.17倍。

2.国库短缺的操作，建立多层次国库现金流动性回补机制。根据国际发达国家现金管理经验，结合各类回补机制建立的立法难度和操作难度，建议按照以下顺序逐步建立多层级回补机制。

首先，建立产品赎回机制，及时回笼国库资金。可在国库现金管理协议中，与商业银行约定定期存款可提前赎回。在债券市场出售持有的地方债，进行地方债逆回购。同业拆借和国债质押式回购两类货币型产品均可在银行间进行抛售。

其次，建立市区临时周转机制，两级财政、同级财政之间相互调剂。为避免突发事件带来的应急大额支出而引发支付风险，可建立多层次国库现金流动性回补机制，实现两级财政联合式现金管理。

最后，借助金融市场，建立短期融资机制。借鉴英国应对政府国库资金运转急需，与一些大型的清算银行签署《备用透支协议》的经验，允许区县政府向银行临时短期借款。另外，借鉴英国国库管理经验，区县政府可委托市政府发行短期债券，期限可以有7天、28天、91天等。

（四）保障机制方面

1.健全风险控制保障措施，确保国库资金安全。通过投资组合限制措施，来保障国库资金投资安全。利用现金余额进行投资时应以“审慎投资”原则作为指导方针，出于平衡日常现金管理头寸的需要，要对投资资产组合池进行管理。组合池应包括持续期为90天及以内的短期投资，和期限在三个月至12个月的中期投资，并根据政府的不同需求进行调整，规避单一产品风险和流动性风险。结合地方现金余额管理不断扩大的需求，势必要求增加国库现金质押品的种类。考虑到目前我国债券市场的不断发展，尤其是目前已试行地方自行发债，为培育地方发债市场，可以逐步将地方债纳入到质押品范围中。对于地方性金融机构可将信用度高的央行票据等纳入质押品范围。质押品范围扩大有利于健全国库现金管理担保质押体系，确保地方国库现金管理足额质押安全运作。

2.建立全面、完整、及时的国库现金流预测机制。国库现金流分析预测机制是规范国库现金管理工作的基础，同时，也能为国库现金管理提供量化的操作目标。通过长期、中期和短期预测分析体系的建立，能够提高预测的准确程度。

一是要建立国库现金收支预测年度报告制度。对全年地方国库现金需求进行综合分析，形成年度收支计划。

二是优化预算收支编制，建立多部门协调合作的收支预测机制。收入方面，加强与税务、房地等收入部门的沟通协调，特别是尝试根据往年数据，结合目前房地产市场，提高土地出让金收入预测的准确率，争取尽快建立政府主要收入部门向财政部门提供年度和月度收入趋势预测的机制；支出方面，要高度重视用款计划的重要作用，建立月度现金流量预测和每周预测更新机制。

三是逐步建立大额支出报备制度，规定各预算单位和部门的大额资金使用需要提前报备时限。如超过10亿的单笔支出需要提前一月，超过1亿的单笔支出需要提前一周，所有支出都需提前一天，以防国库存款出现随机性短缺。

3.构建现场检查和非现场监测风险预警机制。保证国库资金安全，建立现场检查和非现场监测体系，完善地方国库现金管理业务健康运行。在现场检查方面，应结合阶段性工作特点和要求，适时调整检查重点。当前，应把商业银行国库定期存款会计科目设置和日常操作作为现场检查的重点，切实提高商业银行依法合规办理国库现金管理业务的自觉性。

在非现场监测方面，一是制定日常国库余额提醒机制，根据确定的国库库存资金的上限和下限，明确需要实施国库现金管理操作的阈值，每日、每周、每月对国库余额进行分析，出现偏离阈值区间的异常，要及时对相关部门进行提醒。二是建立定期监测机制，分析中标商业银行的流动性和经营风险，及时进行风险预警，保证国库资金安全。

[1]梁彩虹，2010.浅谈我国地方国库现金管理模式构建[J].财会通讯（10）：79-98.

[2]刘梅，邓伟，2012.财政分权体制下的地方国库现金管理[J].上海金融（8）：40-43.

[3]刘建伟，2013.对地方国库现金管理改革与发展相关问题的研究[J].金融理论与实践（10）：113-115.

[4]江旻，2016.全国统一的地方国库现金管理招投标平台建设构想[J].上海金融（6）：86-87.

[5]张文，孙灵燕，2016.新常态下地方国库现金管理模式创新研究[J].东岳论丛（3）：60-67.

[6]中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组，2010.“十二五”时期的财政管理改革[J].财政研究（11）：39-42.

[7]汤钟尧，占霞，2016.基于合理库存持有量的地方国库现金管理研究[J].上海金融（10）：88-91.

[8]李新民，梁清玉，张尚后，2013.对地方国库开展现金管理的分析与思考[J].金融理论与实践（9）：51-54.

[9]中国人民银行上海总部，2014.地方国库现金管理研究[J].上海金融（11）：90-93.

[10]申琳，2015.地方国库库存预测模型研究[J].上海金融（7）：107-110.