协商民主：重大决策社会稳定风险治理的重要机制

杨芳勇

一、前 言

从中共十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，到十八届三中全会进一步提出“推进协商民主广泛多层制度化发展”协商民主正式从地方性和局部性实践上升为国家战略，从政治领域扩展到经济、社会等各个领域，从一种工作方法上升为制度（彭建国、田珊，2017）。习近平总书记在十九大报告中提出了一系列关于发展社会主义协商民主的新思想新论断新要求，深刻阐述了社会主义协商民主的特色优势、重要意义、重要任务和重要途径，强调要发挥社会主义协商民主重要作用，发挥人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用。习近平同志特别强调：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。”①习近平，《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（中共十九大报告），新华社，2017-10-25。这些论述和要求，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为我们通过协商民主加强和创新社会治理提供了根本遵循。

习近平总书记在党的十九大报告中明确要求：“打造共建共治共享的社会治理格局。”为新时代社会治理机制创新和体系完善指明了方向。共建、共治、共享，一连三个“共”，说明社会治理格局的打造必须由多主体参与，建立“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”①习近平，《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》（中共十九大报告），新华社，2017-10-25。，充分调动各方面积极性，引导城乡群众，踊跃参与社会治理，最大限度增强社会发展活力。而随着经济社会的发展，当前我国社会结构正在发生深刻变化，社会矛盾多元多样多发，面临着农村空心化、人口老龄化、农民工半市民化等纷繁复杂的社会难题，不同问题主体之间的利益和诉求呈分歧和分化状态是常见现象，利用协商民主来重构主体分歧，成为打造共建共治共享的社会治理格局的基础性工作之一。

社会治理的领域涉猎比较广泛，如面向社区的社区治理，面向社会风险的社会风险治理。作为狭义社会风险概念的社会稳定风险自然属于社会风险治理的范畴，只是此前尚未明确提出社会稳定风险治理这一概念，各级政府及相关部门对待社会稳定风险问题使用的均是“评估”、“管理”一类的概念，如果说“评估”的过程中尚有多元主体对风险相关事务发表意见和看法的空间，“管理”则相当于将风险管控的责任完全归于风险相关事务的主导一方，在这个多元的社会，依靠单方面力量应对社会稳定风险，本身就是充满风险之举。因此，采用社会治理的方式应对社会稳定风险，尤其构建重大决策社会稳定治理机制显得尤为重要。把这一治理机制比喻为一个治理系统，则至少应包括三个子机制（系统）：一是科学决策与社会稳定风险评估机制，二是协商民主与利益协调机制，三是社会工作与弱势群体社会援助机制。重大决策的出台必然会引发的利益格局改变，惟有这三个子系统都完善，才能将不同利益主体所受到的冲击降到最低，从而化解潜在的社会稳定风险。

二、社会主义协商民主是社会治理的重要机制

协商民主这个概念，最早由西方学者约瑟夫•毕赛特于1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中提出。而我们所讲的协商民主，虽然借用了协商民主的概念，但不仅内涵有所不同，具体实践更是早在新民主主义革命时期就开始了，并完善发展于社会主义建设与改革时期。也就是说，协商民主是中国共产党和中国人民自己的伟大创造（杨建平、向阳，2017）。社会主义协商民主，是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式，与选举民主一样共同构成人民当家作主的重要方式（金建明，2018）。协商民主作为民主协商的重要表现形式，其外延比政治协商更大：政治协商主要是涉及大政方针问题的协商，而协商民主还就涉及群众切身利益的具体问题开展协商，在主体构成、协商渠道、协商形式、协商内容等方面都比政治协商更广泛（陈玉凤，2014）。

社会治理，是在各级党委和政府的统一领导下，组织和依靠各部门、各单位的人民群众的力量，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，解决社会治安问题，实现从根本上预防和打击违法犯罪，维护治安秩序，保障社会稳定的社会系统工程（李丹，2018）。中国共产党领导社会治理创新既有长期执政的经验保障，又具有理论优势、政治优势、组织优势、制度优势和密切联系群众等方面的独特优势，这是党委领导社会治理体制创新的根本保障（孙涛，2015）。协商民主是党领导的社会治理创新的重要表现形式，首先体现在党对协商民主的顶层设计和组织领导，对协商民主在社会主义民主政治中的价值地位、协商民主与选举民主的关系、协商民主的系统化建设等进行整体规划和设计，形成更为完善的协商民主制度程序；其次体现在党领导人民治理国家时，协商民主形式符合民主集中制原则；最后，党领导加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践。

协商民主是一种治权意义上的民主，它不是通过选举对政治权力进行委托授权，而是一种公共事务治理模式的民主化（曾正滋，2018）。协商民主的主体是政府部门、利益相关主体和社会公众，协商的行为不只是发生在这三者之间，也可以发生在利益相关主体和社会公众之间，以及利益相关主体之间，本质上是多主体之间的协商。协商民主的主要方式是，通过搭建一个协商讨论的平台，进而改变个人偏好，达成基本共识，这个过程也就是诉说分歧、了解分歧、重构主体分歧的过程。这种解决问题的方式与多中心治理模式相同，属于为保障公共事务和公共利益而形成的治理民主。协商民主治理机制的关键是各主体的协商代表是自由平等自愿的，参加审议的目的是为了做出决策，决策的正当性通过相互陈述理由的过程来体现，而这些理由又是可以相互理解并接受的，所做的决策是开放的，对所有人既有约束力又能接受各种挑战。协商民主由于重视不同主体在决策过程中的意见和作用，从而构建出政府、市场和社会之间的相互依赖和良好合作，化分歧为统一，从而有利于提升社会治理的效果。

三、化解重大决策社会稳定风险需要协商民主

重大决策一般都是事关人民群众切身利益，牵涉面广、影响深远，易打破现有利益均衡的政策、举措、工程、活动等。政府部门做出这种决策的初衷都是为了经济社会的发展，但正如德国社会学家乌尔里希·贝克所言：“风险无处不在”，潜在的风险如果没被发现和重视，就会累积到一定程度由量变到质变，由潜在风险转变成显性社会稳定风险进而发展成危机乃至冲突。因此，进入新世纪以来，从中央到地方都非常重视对风险的预警和防范，尤其是2004年以来，各级政府先后出台文件，将社会稳定风险评估作为重大决策中必要的一环，必须通过了评估才能出台相关决策。如果说此举是“倒逼”决策部门增加一项民主决策程序来预防风险，那么协商民主则是通过促进利益相关主体的有序参与，来化解风险。

协商民主提倡通过引导相关群体有序参与，理性表达利益诉求，进行平等的讨论、协商，协调多元主体关系、从而在公共决策等方面达成共识。参与式治理作为风险社会制度性建设的重要内容，其含义其实包括两个方面，一是突出利益相关主体的有序参与，二是采用治理的手段。约瑟夫·毕塞特、哈贝马斯等协商民主理论的代表人物认为，参与是协商民主的核心，没有参与就谈不上协商，也无法彰显民主的精神。推动利益相关主体有序的参与，一方面要完善既有的人大制度、政协制度和基层民主制度；另一方面要开辟更多更丰富的渠道，如协商对话制度、民主恳谈制度、民意调查制度等。所谓治理，其实是一个使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程①The Commission on Global Governance，Our Global Neighborhood.Oxford：Oxford University Press，1995：P2-3，治理的本质在于利益对立双方的合作，通过利益相关方的积极参与，实现重大决策与执行的民主化（杨芳勇，2013）。通过有序的参与，人们可以养成自己的责任意识，规范自己的言行，并勇于承担公共责任，避免无序参与引起的社会不稳定。

协商民主制度下所建立的丰富的利益诉求渠道，能推动个体、社会组织与政府三者之间的良好互动，通过协调各自的利益关系进而促进公共利益的顺利实现。随着改革开放的深入，多元利益格局所导致的不同利益群体之间的冲突日益显现，社会稳定风险的出现往往是由于客观的利益冲突无法通过制度化的参与渠道去消解，又缺乏整合各群体或阶层利益诉求和利害关系的有效机制所导致的。协商民主的作用在于将各种不同诉求的主体纳入决策和利益协调的过程中，在分歧中求协调，在差异中求一致，在对立中求妥协，在冲突中求共存，达成关于公共利益的共识。同时，站在参与式治理的角度看，协商民主能彰显治理的合法性。协商民主是一种关于民主参与的理论与实践，它本身就蕴含了丰富的治理要素。它的吸引力来自于对相关利益各方运用公共协商来做出具有高度合法性的决策和参与公共生活的承诺，其合法性通过重构主体分歧和公共理性体现出来。

四、协商民主在化解社会稳定风险过程中的运行逻辑

用社会燃烧理论审视重大决策的社会稳定风险，从重大决策出台到实施的全过程都面临着社会燃烧发生的风险。由于重大决策的出台总是会打破原有的利益格局、导致利益冲突，因而就相当于具有可燃性特征的“燃烧物质”；在传媒日益繁多、传播手段日益丰富的今天，一些传媒的误导，过分夸大，无中生有的挑动，谣言的散布，小道消息的流传，敌对势力的恶言攻击，非理性的判断，片面利益的刻意追求，社会心理的肆意放大，这些都是促进风险因素演变成危机的“助燃剂”（杨芳勇，2012）；而某些突发性事件，如政策执行中的简单粗暴或者因不可抗因素导致的天灾人祸等都可能是导致燃烧发生的“点火温度”。因而必须在重大决策的决策期和出台后的执行期做好风险社会稳定风险的化解工作，协商民主在其中发挥作用有其特有的运行逻辑。

决策出台前的利益表达与协商式吸纳。从社会稳定风险产生的角度看，重大决策是一个重新分配和调整利益的过程，期间利益相关主体的诉求和意见如果得到充分的表达乃至被吸纳，则政策的出台占尽有理有利合法的优势；反之，如果只是走形式主义的公众参与，借公众之名行个人或部门私利，则必将激发矛盾冲突。协商民主强调的是参与和治理，以协商的方式将相关各方的诉求有序地、制度化地吸纳到政策议程中，所有人都获得同样的信息，在信息透明的基础上，主导决策者仔细倾听对立双方的诉求和观点，每一方都有机会回应对方，使每方都感受到自己的意见被尊重。在协商民主的制度设计中，协商民意测验是一项重要的机制，让受重大决策影响的利益相关主体充分表达意愿拉近了他们与重大决策的距离，提升了决策过程的公开性和透明性，消除了不公正感和相对剥夺感。协商民意测验的要旨在于，通过多次（至少两次）协商民意调查，发现和比较协商参与者的偏好，在有争议的政策问题上找到共同点，凝聚共识，当现实风险和主观情绪被协商式吸纳时，就容易消解风险，远离危机乃至冲突。

决策执行时的舆情回应与协商疏导。重大决策出台以后就进入了决策执行时期，此时，不管是否合理，都会有一些受此决策影响的利益群体和个人采取各种方式来声张自身的权益，而日益发达的传媒以及便利的自媒体就成为他们发声的舞台，协商民主的价值就在于建立一套制度化的参与机制，抑制“助燃剂”的扩展，杜绝“点火温度”的出现。首先应针对舆情变化尤其是网络舆情建立网络公共论坛，这是进行舆情回应的重要机制。作为一个协商民主平台，网络公共论坛提供了一个多元化、去中心化的开放公共空间，直接利益相关主体、间接利益相关主体、旁观者都能在此发表意见，为正确引导社会舆论奠定了基础。其次是建立协商疏导机制，促使各协商主体在协商互动中通过相互博弈达至“公意”的形成。决策部门可通过对与该项决策相关的、基于公共利益考虑的，体现时代和地域特点的热点问题的把握，设计吸引公众参与讨论的话题，从而有效地为公共论坛的协商设置议程，鼓励和引导各协商主体围绕中心议题展开深入讨论，继而实现偏好转换，形成理性认识，从而自发地防范危机和冲突的发生。

五、重大决策社会稳定风险协商治理模式的系统构架

站在战略和战术的角度看，协商民主化解重大决策社会稳定风险发挥的是战术层面的作用，从战略的角度看，则协商民主可视为一种具有鲜明时代特性的社会治理模式——协商治理模式，这种模式在开展领域上呈现出从乡村治理到城市治理的宽范围，在实践议题上呈现出从环境治理到政治文化的多元性，在参与形式和程序上呈现出多层次性（张仲涛、宋卫佳，2018）。在为化解重大决策社会稳定风险而构建协商治理系统时，应体现以下原则。

以互动与包容对待多元化协商主体。重大决策的利益相关主体固然是协商的当然参与者，媒体代表着社会舆论，专家学者代表着科学和理性，也属于协商主体之列。这些协商主体可以是个人、企业、社会组织，更少不了政府相关部门，他们各自所掌握的政治资源、经济资源和社会资源各不相同，能力和社会地位各异，对与重大决策相关背景信息和科学信息的掌握也各有不同。这种多元化的特点使得这些协商主体对待重大决策的态度看起来有天壤之别。因此，在进入协商之前，主导协商者必须有包容的心态，创造条件让所有协商主体都有能力按程序参与其中，同时，积极保障他们拥有平等的权利和机会去表达自己的利益及关注的问题，推动协商主体间积极互动，询问、批判、回应不同的观点和主张。

整合正式与非正式协商实现互补融合。当社会稳定风险已经出现，说明已经出台的重大决策需要重新协商，按照正式参与程序邀请利益相关主体参与协商是一种民主方式，但还有不少无条件、没时间或机会参与正式协商的利益相关主体的观点和态度同样需要关注，此时非正式协商成为必须。哈贝马斯称这两种协商为协商民主的“双轨”模式，他认为这两种协商区分了意见形成和意志形成的过程，代表着非正式的公共领域和制度性组织两个轨道，正式决策领域的协商程序塑造集体意志，同时通过调整非正式意见的形成过程使问题得到确认、阐释、来并使之成为议题（汪玮，2014）。重大决策通过“双轨”协商，获得制度化民主的动力和合法性基础。对协商民主“双轨”进行整合的关键是，建立一种联系机制，使非正式协商的结果能同样被吸纳，凸显非正式协商的效力。

营造互信与合作的参与型协商文化。学界对社会稳定风险的生成有制度和文化两种解释。从制度的角度看，当公众合理诉求的表达、反馈渠道不畅，长期得不到权力部门的有效回应，就会使矛盾从无到有、从小到大，以致最终酿成冲突和对抗。从文化的角度看，社会风险首先来自利益相关主体对“重大决策”和协商效果、程序信任的心理感知，当其期望的目标不能达到时，目标与现实之间的落差就是损失，容易转化为风险（杨芳勇，2012）。营造互信与合作的参与型协商文化就是要降低文化性因素导致的社会稳定风险产生的可能，这要求参与协商的各方主体不仅能够超越私利、彼此信任，还需要具备善于尊重和理解不同的观点、建议，以修正自己固有立场，达成共识且接受决议的合作品质。这种参与型协商文化的形成有赖于三方的共同努力：一是决策者要摒除官僚主义文化；二是普通公众要承认与包容分歧；三是大环境上要培育和提升社会信任。

六、结 语

协商民主的目的就是通过搭建一个讨论平台，经过协商主体之间的平等协商和讨论，改变个人偏好，以便达成基本共识。作为一种治理民主，其核心思想就是重视多元协商主体在决策过程中的作用，促进决策者与各协商主体的相互信任和良好合作。协商民主不只是决策者与各协商主体之间的协商，也包括不同各协商主体以及个人之间的协商，站在化解社会稳定风险的角度看，协商民主使得决策者与利益受影响的个人或群体不再对立；相反，决策者通过搭建协商民主的平台，扮演中立、公正的角色，公信力得以彰显，重大决策的可接受度更高，大大减少了产生社会稳定风险的概率。