以城带乡，城乡融合，实现城乡社会治理一体化发展——《郊区城市化与城乡社会治理一体化研究》序

张艳国

2017年年初开学的一天上午，尤琳博士在上完本科生课之后，带着一本刚刚装订的稿本兴冲冲地来到我办公室，高兴地说她承担的2013年国家社会科学基金项目“城镇化进程中郊区城市化与城乡社会管理一体化研究”准备结项，请我提提意见。我愉快地答应了。大约两周后，我将尤琳请到我的办公室，向她反馈我的意见。记得我当时只是简单地肯定了三两句，并未刻意鼓励她，开门见山地表达了两条值得商榷的意见。但尤琳始终笑吟吟地听着，觉得我讲的有些在理，表示愿意回家后再琢磨琢磨。她向我告辞时，很诚恳地对我说：“张老师，等我改好后，圆满地结项了，想正式出版。到时，您能够给我写篇序文吗？”我很爽快地答应了。

我与尤琳都是华中师范大学的校友。我们都深受桂子山“忠诚博雅，朴实刚毅”精神的影响。2013年6月，我应邀主持了尤琳那一届的博士论文答辩。尤琳的博士论文题为“中国乡村关系——基层治理结构与治理能力研究”，指导教师是业内知名学者唐鸣教授。在紧张的一整天答辩过程中，尤琳给我留下了深刻的印象。在答辩中，她除了对导师、对导师组和母校充满感激和敬意外，还自信从容地陈述论文、认真敏捷地记录专家提问、流畅地回答提问和虚心诚恳地接受专家指导。她的这篇博士论文顺利通过答辩，并获得了答辩委员会专家的一致肯定。毕业后，她积极吸取答辩委员会专家的意见，在唐鸣教授的指导下进行了修改，博士论文以原题为书名出版（中国社会科学出版社，2015年）。唐鸣教授在序文中恰如其分地给予评价：该书为研究者“了解和观察乡村关系提供了新的分析视角，也为我们判断和把握乡村关系的未来提供了可资参考的理论框架”①。我是赞同他的判断的。

尤琳毕业后，便由景德镇陶瓷大学引进到江西师范大学政法学院。进校后，尤琳在导师唐鸣教授的推荐下，跟随我做博士后研究。经我们充分商量后，她便选择“现代治理背景下农村基层善治问题”，继续做农村治理研究，并获得中国博士后科学基金第55批面上资助。在站期间，她还获得了中国博士后科学基金第8批特别资助项目“推进农村基层治理现代化的对策研究”。在站期间，她能吃苦，肯思考，勤写作，教学、科研两不误，于2016年底顺利出站。她的博士后出站报告受到评审专家和答辩专家的好评。在站期间，尤琳的投入是满满的，收获也是满满的。她与导师合写的论文《农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径》被《新华文摘》全文转载并得到封面介绍，获得了江西省哲学社会科学优秀成果二等奖，她还被评为教育部高校思想政治理论课教师2015年度30位年度影响力人物，等等。在当下急功近利、急切浮躁的世风影响学风的背景下，像尤琳这样沉得住气、静得下心做学问的青年学者，的确不是太多，的确值得称赞。

尤琳出生在农村。她热爱农村，关注农村，并立志为农村、农业和像她父辈一样憨厚可敬的农民做点什么。从硕士研究生阶段开始，尤琳便选取农村基层治理作为自己研究的方向。而江汉平原淳朴、勤劳和进取的民风，又滋养了尤琳这一代青年学子。在她身上，既有博士、教授的气质，又有农民的质朴。这就是尤琳研究农村基层治理的优势。

本书的研究，是尤琳研究农村治理的一个视角，即由郊区看城市，实现郊区城市化；再反观农村，以郊区为示范，促进农村实现城市化。这就是作者立足中间抓两头的逻辑构架，并由此形成了城乡社会治理一线贯通的研究思路和格局，得出了“城乡社会治理一体化”的研究结论。这样一个研究选题和视角的确定，有着实践的呼唤。党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定指出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”②，这是学术研究必须关注并予以回答的重大实践问题。以城带乡，城乡融合，实现城乡社会治理一体化发展，在经济转轨、观念转变和社会转型的社会主义新时代，很有价值，也很有意义。习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”③。共建共治共享，从治理主体上看，指的是执政党、政府与社会组织、社区居民的关系；从空间布局来看，则指的是城市与农村的关系。由此可见，作者的研究，适时地回应了新时代的社会关切和实践需求。

郊区，既是农村变城市的必经之地，又是城市与农村的边缘地带。这是作者研究的出发点。作者认为，郊区是连接城市和农村的过渡地带，是城市和农村产生经济联系、实现城乡互动的连接点。从某种意义上看，中国的城市化是以郊区为主的城市化，郊区城市化在城乡发展一体化中具有重要战略地位。现阶段，郊区城市化进程使郊区经济结构、郊区社会结构和郊区组织结构产生了变化，出现了多样化、分化和重组等具有革命性特点的变革。这些不可避免地给社会治理带来了挑战和难题：一是越来越多的外来人口进入郊区就业和居住，由此带来治理对象的复杂和治理内容的增加等；二是郊区“失地农民”无法享有与城市居民相同的公共服务，如教育、医疗、卫生、就业和社会保障等，导致农民市民化进程缓慢；三是外来人口在教育、医疗、就业及经济收入和社会保障等方面与城市居民之间差别显著，外来人口在心理上会形成剥夺感和挤压感，给郊区社会治安带来较为严峻的挑战和冲击。因此，如何实现城乡社会治理一体化，如何加快农民市民化进程，如何促进外来人口融入城市，如何促使城乡共享高度发达的物质文明和精神文明，如何促使城乡居民教育、就业、医疗和养老等基本公共服务均等化，是当前亟需解决的一系列问题。

分析城乡一体化发展，实现城乡一体化治理，就必然要以城乡一体化的相关理论为基础，分析郊区城市化给农村发展带来的示范性效应和对城市功能延伸、影响力辐射产生的振动效应，构建农村、郊区和城市一体化进程的逻辑框架，探寻一体化治理的实现路径。由此，作者以郊区社区分化—郊区社区冲突—郊区社区整合为线索，对重庆市、成都市和温州市等城乡一体化试点进行案例分析，探寻其路径演变历程，厘清近年来的具体做法及成效并深入剖析存在的问题，得出通过推动城乡社会治理一体化来实现郊区社会融合的启示。

其一，尝试对郊区城市化的发展形态进行了划分。作者以郊区城市化为研究对象，关注城市经济发展对郊区居民的辐射带动，使之在经济生活上与城市联系更为密切、更为深入，导致郊区在一定空间范围内高度混合城市和农村的各种要素，兼具城市和农村的经济与社会发展特征。此外，作者从郊区城市化的空间形态、生产要素和管理体制等方面，指出郊区城市化进程表现为城市化社区、城中村和农村社区等三种形态。这为政策层面上对郊区治理的“因地制宜”、“分类治理”提供了有益参照。

其二，设计了郊区社区分化—郊区社区冲突—郊区社区整合的研究思路。城镇化必然带来郊区社会结构的变迁，这在社区层面上集中表现为一个社区各组成要素不断更新和重新组合的动态过程，表现为社区分化、社区冲突、社区整合三个阶段。由此，作者以郊区社区分化—郊区社区冲突—郊区社区整合为线索，研究如何通过推动城乡社会治理一体化来实现郊区社会融合。这就形成了研究思路的整合式转换，即把乡村社会与城市社会、乡村问题与城市问题有机联系起来，研究城乡社会统筹治理和城乡问题统筹治理。

其三，构建了城乡社会治理一体化的具体路径。作者聚焦制度设计，并认为城乡一体化的实质是最大限度缩小城乡差别，促使城乡能够共享高度发达的物质文明和精神文明，而这种共享需要通过社会治理来实现，即通过社会治理一体化，推进郊区与城市协调发展。城乡社会治理一体化包括城乡生产要素配置一体化、城乡户籍管理制度一体化、城乡社会治理体制机制一体化和城乡公共服务一体化四个方面。其中，建立城乡生产要素配置制度一体化的核心内容是确保郊区农民的公民财产权得到保护与实现；实现城乡户籍管理制度一体化的核心内容是确保郊区外来人口迁移自由权得到保护与实现；建立城乡治理体制机制一体化的核心内容是推进郊区农民和郊区外来人口市民化；建立城乡公共服务一体化的核心问题是实现全体社会公民基本权利的平等。这就为郊区城市化进程中确保郊区农民合法的财产权益，确保郊区外来人口与郊区农民能够与城市居民一样享受均等的公共服务，重建郊区外来人口与郊区农民对政府的信任和认同，实现郊区社会融合，提供了有益的经验和启示。

从农村、城郊和城市一体化的进程来看，作者提出了一系列值得重视的意见或观点：

其一，关于郊区城市化的发展形态问题。改革开放以来，随着社会主义市场经济的发展，郊区城市化发展开始进入崭新的发展时期，呈现出加速发展态势。在城市经济发展带动下，郊区在一定空间范围内高度混合城市和农村的各种要素，兼具城市和农村的经济与社会发展特征。郊区城市化表现在空间形态上，就是以一个或多个村庄为单位进行整村拆迁，将郊区居民就地或异地整体上楼安置，有一村一社区，还有若干村设为一社区；表现在生产要素上，就是对村集体所有土地、村集体资产进行量化确权，实现“政社分离”。因此，将郊区建设为城市化社区是郊区城市化的发展方向。现阶段，受制于郊区经济社会发展水平，郊区城市化进程表现为城市化社区、城中村和农村社区三种形态。

其二，关于郊区城市化造成的社会分化问题。相对于农村与城市，郊区在社会属性、区位分布、居民构成和生活方式等方面均呈现自发性、异质性和独特性，郊区城市化进程使得社区经济结构多样化、社区社会结构分化和社区组织结构重构。具体而言，郊区社区经济结构多样化主要包括社区所有制结构多样化、社区产业结构多样化、社区就业结构多元化和社区居民收入结构分化等；郊区社会结构分化主要包括社区人口结构多元化、社区社会阶层分化；郊区组织结构重构主要表现为“村改居”的社区组织重构和新兴组织的兴起等。这些新的社会要素，是社会治理必须关注的重点。

其三，关于郊区城市化对传统社会管理体制的冲击问题。郊区城市化造成郊区的社会分化，郊区社会治理的主体、客体及环境相应地发生改变，对传统社会治理体制带来了冲击，即郊区城市化进程中的“三资”怎么处理。这首先涉及郊区农民土地权益如何保护。在郊区土地征用或者流转过程中，由于农民主体地位模糊而处于弱势地位，导致农民土地被低价征收，农民土地权益受到损害。其次涉及如何促进村集体经济组织“政社分离”。目前，多数郊区虽然已经对村集体经济组织进行了改制，但是仍将村集体经济组织成员与社区成员混淆，不仅没有摆脱“政社不分”的束缚，还损害了村集体组织成员的财产权利，降低了改制后村集体经济组织的效率。最后涉及如何完善村集体资产的管理体制。目前大多数改制后的村集体经济组织普遍存在村集体资产产权不明、村集体资产大量流失和村集体资产管理主体长期缺位等问题。

其四，关于加快郊区农民市民化进程问题。第一，促进郊区农民就业。基于郊区农民文化素质偏低、专业劳动技能缺乏的状况，需要提高郊区农民的就业能力与就业质量，以促进郊区农民更好地适应郊区城市化进程。第二，提高郊区农民对郊区的心理认同。基于郊区农民在生活、就业方面的困境，需要加大郊区公共产品供给的力度，让郊区农民在郊区公共产品方面享有与城市居民同等的待遇，提高郊区农民对郊区的心理认同。第三，实现郊区农民社会关系的重建。基于市场化、城市化的冲击造成了郊区农民曾有的社会网络被撕裂的现状，需要帮助郊区农民在与城市居民共同居住的社区达成互惠、信任和规范的社会关系网络，让他们能够享受与城市居民同等的公共服务资源、获得向上流动的社会资本。第四，提高郊区农民的综合素质。基于郊区农民在综合素质上与城市居民差距较大的现状，需要提高郊区农民的综合素质，促使他们在生产方式、生活方式、行为方式、思维方式以及价值观念等方面逐渐达到与城市居民相当的标准。第五，实现郊区农民与城市居民社会保障制度的衔接。为了保障郊区农民在土地被征用后的基本生活、促进社会公平和社会稳定，需要建构城乡一体的最低生活保障制度、基本养老保险制度和医疗保险制度等社会保障制度。

其五，关于促进郊区外来人口融入郊区并最终融入城市问题。社会融入过程是外来人口的城市化过程。目前，郊区外来人口在经济层次的融入、社会层次的融入、心理层次的融入和身份层次的认同等方面融合程度都较低。这就需要改善外来人口的经济状况，让他们与郊区社区本地居民享有均等的基本公共服务和社会福利，让他们参与当地公共事务的管理，帮助他们与郊区社区本地居民结成相互沟通、深度融合的社会关系网络，提高外来人口对所居住的社区的认同感和归属感，最终实现外来人口由融入郊区到融入城市的目标。

其六，关于创新社会治理体制机制以适应郊区城市化冲击问题。基于郊区治理中存在管理主体和手段单一、社区居民自治发育和发展相对落后等问题，需要创新社会治理体制机制以适应郊区城市化的冲击。具体包括以下几个方面：一是如何理顺郊区社会治理组织体系；二是如何更新社区治理理念以适应郊区社会发展需求；三是如何改进社会治理机制以适应多样化的社会需求。

其七，关于构建城乡社会治理一体化的路径问题。城乡一体化的实质是最大限度缩小城乡差别，推进城乡协调发展。城乡社会治理一体化的路径包括城乡生产要素配置一体化、城乡户籍管理制度一体化、城乡社会治理体制机制一体化和城乡公共服务一体化四个方面。

一是实现城乡生产要素配置一体化，促进郊区生产要素的市场化配置。郊区土地、资金、房屋和资源等要素面临的困境和约束，是导致农民不能真正享受自己拥有的财产权益以及郊区生产潜力难以激发的重要因素。这就需要通过对郊区土地、房屋等生产要素的市场化配置，促进郊区过剩劳动力从土地脱身进行非农生产，保护郊区农民财产权益，在村集体经济组织、村民与国家之间建立土地资源增值收益共享机制。同时，明确改制后村级集体经济的法律地位，形成一种股份合作、自主经营、风险共担和收益共享的新型合作经济组织。在保护原村集体经济组织成员权益的前提下，规范股权继承、转让和赠与等流转原则和办理程序，建立股权管理制度，促进产权要素走向市场化。

二是实现城乡户籍管理制度的一体化，促进郊区农民与外来人口市民化。在郊区农民市民化方面，要尊重郊区农民的合法财产权。在郊区农民向市民身份转变的过程中，要让他们享受与本地城镇居民同样的公共服务和福利待遇。在促进郊区外来人口市民化方面，应建立统一城乡户口登记制度，对郊区暂时没有落户的外来人口建立居住证制度，并以居住证为载体，建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务供给机制。要健全城乡一体化的人口服务和管理机制，逐渐推进城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。

三是实现城乡社会治理体制机制一体化，促进多元治理主体的有序参与。（1）推进政府治理转型。要规范政府行政权力运行，促使政府治理法治化；科学界定政府职能履行范围，促使“服务型政府”角色得以实现；搭建管理与服务平台，为社区居民提供“一站式”服务；走市场化、社会化道路，为社区居民提供多样化服务；治理方式从管制向协商转变，推进多元治理主体共管共治等。（2）完善社区市场经济体系。要发挥市场在资源配置中的决定性作用；扶持和培育社区经济的发展；促使社区经济组织建立现代企业制度；加强对社区市场经济秩序的监管等。（3）培育和发展社区自治力量。要加强社区党组织建设；推进村（居）委会依法自治，促进社区社会组织的健康成长，大力创新社区居民参与制度和参与载体。（4） 构建政府、市场和社会三个治理子系统之间的制度化互动机制。要合理划分政府与社区经济组织、居委会和社区社会组织之间的权力边界；加强政府、市场和社会之间的功能耦合，促使三者之间相互配合和互相补位。

四是实现城乡公共服务一体化，使郊区所有居民都能享有与城市居民同等的公共服务和社会福利。要积极推进城乡基础设施建设一体化，使郊区的道路、水电、通讯、照明和娱乐场地等公共基础设施与城市社区保持同一水平，让郊区居民能够享有完善的公共交通、通信网络、娱乐休闲、水电气暖等社区公共服务，改善郊区居民生产生活条件。要积极推进城乡就业、教育、养老、医疗和社会救助等社会保障制度并轨，建立城乡一体的公共服务供给制度。要建立公共服务均等化供给的公共财政制度，建立事权和支出责任相适应的制度，省和市、县政府按照事权划分承担和分担相应的支出责任。此外，还要建立由政府、企业、社会和个人等共同参与的多元化成本分担机制，以缓解政府在基础设施建设和公共服务支出等方面面临的财政压力。

可以说，以上研究结论是有认识的启发性和思想的冲击力的。人的思想来自于社会实践，认识深化人们对社会实践的认识又有助于解决实践中不断涌现的问题。这就是科学研究的价值所在，魅力所在。

当然，任何一种研究设计和范式都不是尽善尽美的，在解决突出问题的同时也会暴露其局限甚至是弱点。尤其是由于各地郊区城市化的表现形态多样，各地在城乡一体化社会治理实践中的探索也不尽相同，因而这一研究不可能覆盖农村、郊区以及城市社会治理一体化发展的所有问题。这就需要学术界有更多的专家深入研究，形成更多共识，并将其运用于实践之中。

我相信，尤琳并不会就此止步，她还会有更大的决心和勇气去关注和研究新时代中国农村社会的转型变迁，并不断取得新的成果。然而，学术研究正如古人所言，“言授于意，密则无际，疏则千里”④，因而就需要学者在研究上有更高的追求、在精力上有更大的投入、在思想上有更多的新锐，不一探究竟、不弄清原委就绝不罢手。这就是古人的治学境界和严格要求：“学为实事而文非空言”⑤。这也是古往今来学者治学的优良传统和学风，在当下尤其值得传承和弘扬。

在尤琳的著作出版之际（该著已列入“江西师范大学政治学学术文库”），我乐于讲述以上一番话，权做序文，以示并不爽约，更在于对青年学者积极进取、勤于研究的肯定与鼓励。文中不乏勉励的话语，就算作老师对学生在今后教研工作中精进上扬的一种期许吧！

是为序。

注释：

①尤琳：《中国乡村关系——基层治理结构与治理能力研究》，中国社会科学出版社2015年版，第4页。

②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月15日。

③ 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《党的十九大报告辅导读本》，人民出版社2017年版，第48页。

④ 刘勰：《文心雕龙》，王志彬译注，中华书局2012年版。

⑤ 章学诚：《文史通义》，罗炳良译注，中华书局2012年版。