公务员公共服务动机对“理性经济人”假设的验证

杨晓曦(中共北京市委党校，北京 100044)

在新时代推进治理能力现代化的重要时期，干部管理制度在制度设计起点面临着利益格局的有机调整。正如十九大报告中指出：“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱。”干部管理制度设计的起点目标是，最大限度地发挥党政干部为人民服务的公共服务动机。

一、干部管理制度面临着制度前端设计的有机调整

(一)公共服务动机理论作为干部管理制度建设的起点的可行性

公共服务动机(Public Service Motivation，简称PSM)研究是政治学界新兴的研究方向，是基于政策和制度的反应。自美国学者佩里和怀斯(Perry & Wise)在论文《公共服务的动机基础》(1990年)中首次系统研究“公共服务动机”以来，主要作为研究对象或研究工具来进行问题分析。本文结合中部某市1680名党政干部的调研数据和相关理论内容分析公共服务动机作为制度设计起点的可能性。

公共服务动机作为一种人类需求，是人们渴望消除或满足的一种“心理匾乏或需求”。Perry认为公共服务动机内容为四个维度：参与公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲。斯蒂尔曼二世(2004)认为“公共服务动机是，为一个社区、一个州、一个国家，甚至全人类利益服务的一般利他性动机”*[美]斯蒂尔曼二世：《公共行政学：概念与案例》(第七版)，北京：中国人民大学出版社，2004年版，第467页。。李小华(2010)将公共服务动机界定为个体提供公共服务，维护公众、维护公共利益的意识的内驱力，核心体现在以公众的需求为导向，并向公众提供优质、高效的服务*李小华：《公共服务动机研究——对中国MPA研究生公共服务动机的实证分析》，北京：中国社会科学出版社，2010年版，第35页。。朱春奎、吴辰(2012)通过探索性因子分析和回归分析方法检验了佩里等人的理论，并在佩里的模型上新加入了“互助意愿”的维度*朱春奎，吴辰：《公共服务动机对工作满意度的影响研究》，《公共行政评论》，2012年第1期。。

为此，笔者认为公共服务动机是指：在特定文化环境和管理制度下，个人所具有的公共精神，体现在为公共事务所服务、奉献、牺牲的内在信念和潜在意识。因此，从理论和实践上来讲，干部管理制度构成影响了公共服务动机的客观制度环境，而公共服务动机构成了干部管理制度建构和有效运行的心理基础；同时通过问卷调查发现中部某市党政干部的高公共服务动机得分，一方面，证明了理性经济人假设的不适用性，一方面，证明干部管理制度保护公共服务动机的可行性方案，即我们党的十九大以来提出的，全面从严治党，制度建党，为中国共产党的为人民服务的执政目的最佳落实方案。

(二)理性经济人假设设计制度无法达到制度预期的好结果

“理性经济人”假设(Hypothesis of Rational Economic Man)是对亚当·斯密“理性人”假设的延伸，强调个人追求的目标是使自己的利益最大化，体现了自利性和选择理性，而这与中部某市公务员体现的“牺牲、奉献、为公”等高公共服务动机特征针锋相对。矛盾引导我们在干部管理制度改革中思考“理性经济人”假设的理论适用性问题。

一是，理性经济人的假说难以解释经济学之外的其他学科现象。1776年，亚当·斯密在《国富论》中分析了人的自利动机，首次提出了“经济人”(Economic Man)的概念，指出：“我们每天所需的食料和饮料,不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠,而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话,而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要,而说对他们有利”*[英]亚当·斯密著：《国民财富的性质和原因的研究》(上卷)，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆，1996年版，第14页。。在亚当·斯密理论的基础上，约翰·穆勒归纳提炼出了“经济人假设”，维弗雷多·帕累托则正式将“经济人”作为专有名词引入经济学。十九世纪，“把理性看作感情奴隶”的大卫·休谟指出，必须把每个人都视为最无赖的坏蛋，这样才能避免制度设计产生最坏的结果，认为“理性”是对正确的人类行为规则——特别是诸如权利、正义或自由之类的理性原则——的把握*[英]大卫·休谟著：《人类理智研究》，吕大吉译，北京:商务印书馆，1999年版，第153页。。20世纪以来，“理性经济人”假设的应用范围不断拓展，从经济学领域拓展到社会学、政治学等领域。政治经济学家布坎南将“理性经济人”假设的方法论运用到公共管理领域。布坎南指出：“我建议我们自己从方法论上在最有限的经济人模型中,即允许经济价值的自变量进入市场和公共选择行为的个人函数中,但仅仅是作为多个变量的一个,而且在许多情况下不一定要作为关键性的变量”*文建东：《公共选择学派》，武汉：武汉出版社，1995年版，第37页。。“追求私利的个人行为，在既定的合适法律和制度结构下，会无意中造成有利于全社会利益的结果”*[美]詹姆斯·布坎南著：《自由、市场与国家》，平新乔等译，上海:上海三联出版社，1989年版，第36页。。此外，布坎南认为“理性经济人”可能不仅仅是个人经济利益的最大化，它可能是个人声望、价值、目标，总之是在公共选择中能够获得的效用。艾伦·艾萨克也认为“他们的公式和证据并不能说明多数政治现象,因为不包括在理性概念中的政治行为实在是太多了”*[美]艾伦·C·艾萨克：《政治学:范围与方法》，浙江：浙江人民出版社,1987年版，第 45-50页。。

二是，理性经济人假设易导致无法控制的制度结果。我们需要辩证分析其适用性，如汪安佑指出“‘理性经济人’对于私营投资者或创业者是适应的，对一国产权制度的建立是具有意义的，但这一假设对从事政府管理工作的管理者和从事教学科研工作的学者是不适应的”*汪安佑：《“理性经济人”假设的适用性研究》，《经济问题探索》，2007年第3期。。批判者则指出了“理性经济人”假设的局限性，如陈庆云认为“在公共管理领域，运用片面的、不变的‘经济人’假设,不但有可能无法达致以制度安排促进公利的不断实现，而且会导致不必要的负面后果”*陈庆云等：《比较利益人：公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性》，《中国行政管理》，2005年第6期。。

表1 中部某市公务员抽样情况表

综上，依托共性的核心原则来理解它则更为现实。“理性经济人”假设核心原则主要体现在两个方面内容：一是“自利”的特征，人受自身利益驱动，以追求自身利益为根本动机；二是“理性”的特征，人是理性的且具备信息计算和预测能力，以追求个人利益最大化为个人目标。

(三)公共服务动机与“理性经济人”假设的关系

公共服务动机和“理性经济人”假设的相同点，体现在二者都是人性假设的范畴，研究的是人们的动机，本质上是一种主观心理状态，是行为的发端、方向和持续性的基础。公共服务动机和“理性经济人”假设的本质，都是人们为达到某种目标的主体心理动机，是推动个体朝特定方向活动的根本原因。从实践应用上看，二者作为管理制度和个体行为的心理基础，直接决定着制度设计的依据，藉此决定了改革和发展的路径和方向。

公共服务动机和“理性经济人”假设的不同点，主要体现在二者内涵特征的差别上，公共服务动机强调“公共利益”偏好，而理性经济人强调的是对“自我利益”的追寻，二者在内容上呈现针锋相对的特点。公共服务动机的“公共政策制定的吸引力、对公共利益的承诺、公民同情心和自我牺牲”四个维度，集中体现了个体自我选择中的超越自我性，为他人或公共事务做出了牺牲，具有利他主义的特征；“理性经济人”假设的“自利特征”和“理性特征”则是个体自我选择中“以自我为中心”的特征，考虑的是自身利益的实现或最大化的问题，体现了利己主义的特征。

二、公共服务动机研究对“理性经济人”假设的验证

对人性的判断是公务员管理的基础问题和起点问题。要全面理解人性假设，需要把它放到客观环境中去分析，特别是在制度环境中进行考察研究。而人性基本假设的改变，将带来公务员管理的制度设计的根本性改变。同时，“理性经济人”观点的多样性，反映了思考和反思“理性经济人”假设的迫切性和必要性。

基于以上分析，公务员的动机研究中，首先需要把握人性的判断问题，即批驳有关“理性经济人”为基础进行的制度设计的缺陷和问题，下文将以问卷调研数据为基础来讨论。调研数据来自北京大学公共服务动机调研组在中部某市的调查研究，调研中共发放问卷1800份，回收有效问卷1680份，样本回收率为93.33%。调查采取分层抽样的方法，在市、县、乡三级进行了抽样，具体情况如下：一是调查了市级有代表的事务性部门。包括财政局、工商局、公安局等16个政府部门调查对象共500人，发放有效调查问卷500份，回收有效调查问卷458份；二是调查了5个县(市)的事务性政府部门，设计时保证与市级相应政府部门相一致。这部分调查对象共1200人，发放有效调查问卷1170份，回收有效调查问卷1099份；三是调查了6个乡镇的基层干部代表150人，发放有效调查问卷130份，回收有效调查问卷123份。

作为经济学理论的基础概念，“理性经济人”强调的是个人利益的最大化追求，具有理性能力且以“自利”为行为唯一动机*林金忠：《“理性经济人”与主流经济理论中的假设问题》，《学术月刊》，2008年第11期。。对比公共服务动机和“理性经济人”，应从以下两个方面把握：一要从人性假设内容上进行分析，“理性经济人”的核心差别体现在“追求个人利益”的动机和“追求经济报酬”的动机；二要从人性假设决定的外在制度设计上分析，在公务员管理中具体体现在工资福利制度、晋升制度、绩效考核制度等具体制度的设计、执行和监督中。

(一)关于对“追求个人利益”动机的验证

“理性经济人”的假设，在市场经济领域具有较好的解释力，因为经济学研究的是一种交易过程，在这样的环境下，只须简单进行假设就可以建成完美的模型，具有工具主义的特征。“理性经济人”的内涵之一是对个人利益最大化的追求，但是，作为提供公共服务的群体，公务员具有自身特点，通过SPSS软件对中部某市1680份有效调查问卷的统计分析，得出了各个维度的得分和公共服务动机的整体得分(表2)，结果显示公务员的公共服务动机得分为3.76分(满分5分)，体现了被调查的中部某市公务员具有较高的公共服务动机。制定公共政策的吸引力、对公共利益和公民责任的承诺、同情心、自我牺牲四个维度的测量高分，直接体现了公务员群体的利他主义和对公共利益的牺牲精神。

表2 中部某市党政干部PSM得分明细表

注：N代表有效值。

进一步分析调查问卷显示，“理性经济人”假设的任性判断实际上也不符合公务员队伍的现实。表3中的四条目，是PSM问卷中涉及个人利益的相关条目，以此来分析“理性经济人”中对自身利益追求的假设。结果显示，80.4%的被调查干部同意以损害个人利益的代价去造福社会；63.7%的干部愿意为社会整体利益作出巨大牺牲；66.3%的干部愿意承担个人损失去帮助别人；84.3%的干部认为“公用责任优先于个人利益”。这样的结果是我国公务员队伍具备较高PSM的客观情况。这种状况，既无法用“理性经济人”来加以解释，也无法用去验证“理性经济人”的假设。

表3 PSM相关条目频率表

注：PSM34为“公务员应该造福社会，即使这可能会损害个人利益。”PSM26为“我乐意为社会的整体利益作出巨大牺牲。”PSM19为“我是那些愿意承担个人损失去帮助别人的少数人。”PSM5为“公共责任应该优先于个人利益。”

借助调研数据，我们可以进一步分析我国公务员群体的主观心理特点：认为“公共利益>个人利益”的情况如下，假设选择“同意+非常同意”是代表“公共利益>个人利益”，选择“不同意+非常不同意”是代表“个人利益>公共利益”，那么，四道题目选择“同意+非常同意”选项的总和大于选择“不同意+非常不同意”选项的总和，并且如果能够满足每道题目的“同意+非常同意”的选项总和大于“不同意+非常不同意”的选项总和，这就能够充分证明，我国的公务员群体具备认为“公共利益>个人利益”的特点。

在这其中，“同意+非常同意”包含的内容为“公务员应该不计较个人利益优先造福社会、我乐意为社会整体利益作出巨大牺牲、我愿意承担个人损失去帮助别人、公共责任优先于个人利益”，这是证明“公共利益>个人利益”的选项；“不同意+非常不同意”包含的内容为“只要损害公务员个人利益就不去造福社会、我不乐意为社会整体利益作出巨大牺牲、我不愿承担个人损失去帮助别人、公共责任不应优先于个人利益”，是证明“个人利益>公共利益”的选项。分析数据发现，PSM34、PSM26、PSM19、PSM5四道题目选择“同意+非常同意”选项的总和为294.7%，“不同意+非常不同意”选项的总和为24.9%。而PSM34中选择“同意+非常同意”选项的总和为80.4%，“不同意+非常不同意”选项的总和为6.2%；PSM26中选择“同意+非常同意”选项的总和为63.7%，“不同意+非常不同意”选项的总和为6.8%；PSM19中选择“同意+非常同意”选项的总和为66.3%，“不同意+非常不同意”选项的总和为6.1%；PSM5中选择“同意+非常同意”选项的总和为84.3%，“不同意+非常不同意”选项的总和为5.8%。

通过调查数据分析，很容易看出，每道题目中“同意+非常同意”的数值远大于“不同意+非常不同意”的数值，更加具体地证明了我国公务员队伍具备的“公共利益超越个人利益”的特点，“利他性”远大于“利己性”，其公共服务动机并非首先是对“个人利益”的追求。

(二)关于对“追求经济报酬”动机的验证

按照“理性经济人”的逻辑，作为个人利益重要载体的“经济报酬”，应是个体追求中处于重点或优先地位。梳理我国经济发展发现，社会风气由“谈钱色变”的特征演变到“一切向钱看”的现实，似乎也印证了“重点追求经济报酬”的观点。如人民网的一篇文章指出，“文化大革命期间，干部群众谈钱色变，更遑论个人经济利益了。改革开放以来，随着市场经济的推进和发展，坚持贫穷不是社会主义、必须让一部分人先富起来并且逐步实现共同富裕的政治哲学”*朽木：《再说“一切向钱看”之祸》，人民网，http://paper.people.com.cn/hqrw/html/2007-10/01/content_23793336.htm。。改革开放近四十年来，在社会主义主流意识之外，我国社会也存在着某些“一切向钱看”的作风，诸如“钱就是上帝”、“有钱能使磨推鬼”等等，似乎钱成了人的最终和最高追求。这种风气，使得 “理性经济人”的假设更具有说服力和思想市场。

在追求经济报酬上，是否真是“官吏和商人并无异同”？问卷数据给出了否定的答案。通过筛选和分析调查问卷中涉及经济报酬的三个题目(PSM6“赚钱比做好事行善重要”，PSM12 “即使没有报酬，为他人服务也会使我心情很好”，PSM17“人不应该只懂得向社会索取，应该更多地回馈社会”)发现，68.%的被调查干部不同意赚钱比做好事行善重要；84.6%的干部认为即使没有报酬，为他人服务也会使自己心情很好；90.6%的干部认为“人不应该只懂得向社会索取，应该更多地回馈社会。”其中，只有2.7%的被调查干部不同意“即使没有报酬，为他人服务也会使自己心情很好”(如图1所示)。

图1 PSM中关于经济报酬条目频率图

注：PSM6R为“赚钱比做好事行善重要”的反转题目。PSM12为“即使没有报酬，为他人服务也会使我心情很好。”PSM17为“人不应该只懂得向社会索取，应该更多地回馈社会。”

以上调查结果显示，即使在没有经济报酬的极端情况下，绝大部分被调查干部的“为他人服务精神”和“乐施好善的品质”并不会改变。如果把“为他人服务也会使自己心情很好”作为一个功利主义命题来考量，那么，被调查对象做到了“己所欲，施于人”。退一步讲，假设提供公共服务的过程是一个“交易过程”，那么被调查对象在这一过程中获得了快乐，这个过程的互惠结果实际是一种伦理价值，而不是经济利益和物质偏好。因此，从追求经济报酬的角度看，“理性经济人”假设在我国公务员群体的现实公共服务动机面前，是苍白的并且缺乏解释力的。

需要说明的是，“经济报酬”在干部“利他性”面前的苍白，并不是说明干部不追求个人物质利益。实际情况也并非如此，调研数据显示，1068名公务员认为当下的工资福利偏低，占比63.57%。另一方面，在利他主义经济学看来，利他是一种稀缺资源，它不适用于任何场合，而调查数据证实了公务员队伍中“利他”资源高概率存在的状况。结合以上两个方面，笔者认为，应该正确认识经济报酬在公务员生活和工作中的地位和作用：经济报酬是公务员工作生活的基础，而非为主导追求。在公务员追求中，处于主导地位和核心地位的是为公共服务的动机，通过调研中的公务员具有的高PSM可证实。换言之，公务员对于自我利益的实现并不仅仅是金钱物质利益，而是较高层次的伦理利益或公共利益。

三、关于对“追求个人利益”、“追求经济报酬”设计制度的验证

许多学者赞同以“理性经济人”假设为基础的制度设计，但并未提出与之有直接关联的单向性建议对策。虽然不能否认公务员也有追求个人利益和经济收入的需求，但是不能够只凭这种需求的存在就将公务员界定为“理性经济人”，并以此人性判断为基础仅仅提出对于工资福利制度进行改进，认为只有现存的工资制度存在颇多问题，而不考虑其他公务员管理制度的联动作用。根据表1和图1的调研数据，公务员自我实现、自我牺牲的需求更重要，因此，公务员管理的激励制度不应只考虑货币激励。

实践中，根据“理性经济人”假设中“追求个人利益”、“追求经济报酬”的内在要求，设计出来的制度主要有以下几个特点。一是，以“理性经济人”假设为前提设计出来的制度，强调的是设计者自身利益，很难使管理者和管理对象的利益达成平衡和一致。如1854年，狄更斯在《艰难时世》*Charles Dickens，Hard Times，Bantam Classics,1981.中写道，资本家格雷认为工人不应该有其他的工作之外的情绪，激发了人们对于人性恶假设前提下制度压迫的抗争。二是，以“理性经济人”假设制定出的制度，大多强调经济报酬是激励手段的首要方式，而经济报酬的激励就体现在收入差距上。这样的制度执行下去，就会塑造人们的行为，使人们都开始一切向“钱”看，形成只追求金钱、物欲横流的社会文化气氛。例如江西省某政协委员反映，部分国企管理人员拿着高薪，但是企业却效率低下，贪污腐败严重，这对公务员管理中如何看待经济报酬的作用具有极好的借鉴意义。三是，以“理性经济人”假设进行的公务员管理制度设计，没有形成其他制度的联动，缺乏发挥系统的作用。同时，单一的奖惩更容易造成制度的瘫痪，带来较大的负面结果，在公务员管理中尤其发人深省。

因此，从公务员管理制度上看，“理性经济人”的局限性主要体现在两个方面：一是在制度设计上，“理性经济人”假设肯定的是人的“自利性”，以“恶”为基点的研究与党政干部的高公共服务动机严重不符，起点的偏差必定导致制定的制度出现“驴唇不对马嘴”的问题；二是在制度对动机的影响上，“理性经济人”基础的制度将遏制公务员“利他性”和“天下为公”的精神，引起动机向负面方向的变迁，不利于正向价值的发挥和发展。

综上三个方面的验证，作为经济学理论基础的“理性经济人”假设，虽然已经在政府改革实践中得到应用(如新公共管理运动的发展)，但其“追求个人利益最大化”的本质是人性“自私自利”的判断，具有极端主义和工具主义的局限性。调研数据的进一步分析也证明，“理性经济人”在解释我国公务员公共服务行为方面是不客观和不适用的。

公共服务动机与“理性经济人”的人性假设的分歧关键在于，对“利他性”和“利己性”的判断上。笔者认为，公务员的个人利益和公共利益，即“利己性”和“利他性”是共存的，核心问题是谁处于主导地位。“理性经济人”体现了“利己性”首要地位，是对个人利益的核心追求，是基础性的“个人性”追求；而“公共服务动机”体现了“利他性”的主导地位，是对公共利益的首要追求，体现了高层次的“公共性”追求。调研数据显示，公务员追求的是“参与制定公共政策”、“承担公共利益和公民责任”、“富有同情心”、“具有自我牺牲精神”，是更高层次的伦理性实现，其公共服务为主导动机。只有以这种主导动机为研究基础，才能真实显示公务员行为的内在信念和潜在意识，才具有科学性和说服力。

结 语

公务员的人性本质是一种客观存在，不因人性假设理论的变化而变迁。马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中指出了人的本质是一切社会关系的总和。公务员的人性具有复杂性和多样性的特征，核心包含了公共服务动机的特征，也有“理性经济人”的影子。实际上，彻头彻尾的利己主义者和始终如一的利他主义者是两个极端，多数人是二者兼有的中间人。“公共服务动机”与“理性经济人”的人性假设的分歧关键在于，对“利他性”和“利己性”的判断上。公务员的个人利益和公共利益的选择问题都是存在，即“利己性”和“利他性”是共存的，核心问题是谁处于主导地位。“理性经济人”体现了“利己性”首要地位，是对个人利益的核心追求；而“公共服务动机”体现了“利他性”的主导地位，是对公共利益的首要追求，更符合公务员群体的人性特征。

与此同时，我们也应看到，“理性经济人”在市场经济具有较好的发展基础，但应充分考虑到“理性经济人”的适用范围和应用条件，毕竟有效用的理论假设并不是“放之四海而皆准”的。因此，深入把握我国公务员从事公共服务工作时的物质动机和合理的物质利益要求，进行相应的制度调整和完善，依托物质利益的基础需求来保障精神追求的核心需求，无疑是我国公务员管理制度改革中需要正视及深入研究的问题。