从总体支配到技术治理：国家教育事业“五年规划”文本的话语演变

汪卫平

（复旦大学，上海 200433）

一、研究缘起和研究方法

在国家政策规划研究方面，与社会发展规划相比，教育规划研究非常薄弱，这也决定教育事业五年规划研究文献少之更少。而有关国民经济与社会发展“五年规划”方面，研究颇多。他们的关注点在于战略分析、文本解读、历史比较、规划执行情况等方面，总体来看，研究体系齐全，研究范围较广，研究时间较长。已有关于教育规划的研究，研究者对于文本选取具有局限性。仅有少部分研究教育计划文本，研究对象要么是每年教育部年度工作要点或指导性意见，要么是中长期国家教育发展规划纲要解读，或是地方政府执行国家规划的努力程度以及与之博弈行为［1］，或是地方与中央规划目标的比较分析［2］。但这种时间跨度“太短”（年度）与“太长”（十年）的规划内容挖掘，其分析结果可能有与教育现实不一致的致命缺陷。本研究考虑到文本要与教育实际相符的要求，以及中国社会发展“五年规划”文化的重要地位，因此选择五年计划文本为研究对象。

本研究采取“价值-行动-约束”框架，对国家价值引导、行动体系、约束条件等最能体现规划内容本质的三个维度进行内容分析和对比分析，进而来考察教育规划文本的话语演变逻辑。内容分析是一种对传播的内容进行客观、系统、定量的描述的研究技术，通过系统、客观地分析信息的特有属性来获得推论，根据关键词的覆盖率判读变化特点。而对应分析法是通过分析由定性变量构成的交互汇总表来揭示变量间的联系，揭示同一变量各个类别之间的差异，以及不同变量各个类别之间的对应关系。将高频关键词与历次五年规划文本结合起来，进以解读不同五年规划文本中主题的偏重及趋势。对于时间较早的文本，由于内容太少，我们打乱了文本结构，按照分析框架进行编码；而对于晚期的文本，我们将严格遵循文本结构，不会跨越文本之间的逻辑结构进行编码。在内容分析与对应分析过程中，本研究使用澳大利亚QSR公司开发设计的Nvivo Pro11.0软件以及IBM SPSS19.0软件，对20世纪90年代以来的六个教育事业五年规划进行文本的深度挖掘。

二、国家教育事业五年规划的话语变迁

按照五年规划文本结构，将其划分两个阶段，第一阶段是“计划时期”（“八五”到“十五”），第二阶段为“规划时期”（“十一五”到“十三五”）。文本在上述两阶段呈现出较大差异，后一时期文本内容与框架相对更加丰富。首先，文本篇幅有所增加，由一万字提高到四万字左右。其次，文本名称变化明显。名称中“全国”改为“国家”，“计划”改为“规划”［3］，同时，由《全国教育事业“#五计划”和##年发展规划》转变为《国家教育事业发展“#五”规划纲要》；规划时间方面，由既有五年又有十年发展目标过渡到只涉及五年目标；内容框架方面，在“发展环境、指导思想、主要目标、基本任务、政策措施”等内容基础上，增加了“保障措施”部分，且以问题模块展开论述。

（一）价值引导：政治理念到技术监督

本文将教育事业五年规划的价值引领划为三部分，分别是目标体系、指导理念、基本思路，各指标下还涵盖下一级衡量的主要维度。从表1来看，教育规划文本中：效率始终贯穿目标体系，但公平型目标也不断扩大比例，数值型目标扮演重要的治理关系载体；教育的“社会意义”与“意识形态意义”挤压了教育自身的意义内容；存量规划与战略设定等“技术型治理”［4］理念逐渐受到青睐。

表1：教育规划的价值引导各主题覆盖一览表（%）

首先，就目标体系而言，效率型目标始终处于主线位置，但公平与量化目标开始引起关注。从“十五”规划开始，公平型与量化型目标比重逐渐增加。尤其是“十五”与“十一五”规划中，这两类目标不仅占据绝对优势，在覆盖比重上还有较大跃升。这主要因为，2002-2007年间，如义务教育均衡、中西部教育、农村教育、弱势大学生等一些关乎教育公平的问题引起了社会广泛关注，这些都在文本中得到体现。同时，教育规划也逐渐呈现“数目字管理”形态。在“十五”规划之后，规划文本中都会将规划目标进行单独表格形式呈现，各级各类教育目标都进行多重指标的结构设计。最为重要的是，吸收了国家经济社会发展“十三五”规划理念，在教育“十三五”规划中，第一次采用了约束性指标（九年义务教育巩固率）与预期性指标的概念（除九年义务教育的巩固率之外的所有指标）进行区分。相对于后者，约束性指标也即必须完成的目标，没有讨价还价的空间。

其次，就指导理念而言，文本中意识形态与社会服务的内容占据比例较大，而有关教育自身发展的内容相对较少。尽管意识形态与社会服务比重在逐渐缩小，但其依然是指导理念的主要内容。而教育发展部分内容原本就不足，还呈现较大浮动，这意味着部分规划文本中，至少在指导理念这方面没有表述教育自身价值。这可能是因为之前的规划文件制定时，社会正处于社会主义与资本主义思想碰撞状态，因此在规划文本中呈现当时的部分意识形态内容。随着中国社会主义市场经济发展，国家综合实力提升对教育提出了新要求，经济社会发展对教育领域的需求愈加强烈，教育自身的发展逻辑有所忽略，尤其是教育教学方面在指导理念部分表述相当少。如在1992年《关于加快发展第三产业的决定》直接将教育定义为第三产业，教育被赋予更多的是一种社会生产力的意涵。

第三，就基本思路而言，文本中增量规划［5］的内容逐渐减少，教育规划更加注重存量基础上的调整（存量规划）。与此对应的是，“战略规划”也开始引起决策层关注。这可能是因为，随着中国教育经费来源多元化，传统的注重资源性投入的规划理念逐渐让位于盘活现存教育资源的追求。同时，随着战略规划理论在社会中得到重视，通过更宏观的战略设计规划教育发展变得更流行。如“十五”规划中是第一次在指导方针部分加入了“战略要点”的论述，将教育发展与其他战略规划置于同等重要位置。此外，文本中着墨较多的“工程”与“项目”内容，其实质是政府对公共服务新型治理体系治理的推崇，而“项目治理”恰恰是最契合理性化的目标管理和过程控制的制度精神。［6］

（二）行动体系：国家管控到治理改善

借鉴胡鞍钢等人建构国家五年规划实施机制框架，我们将教育规划实施的行动体系分解为：体制安排、结构布局、人才培养。［7］同时，前文提及的“福利共享”放置在“结构布局”指标下，表达的是教育发展让所有人共享的公平理念。具体而言，即考察行动体系中是否涉及农村地区、中西部地区、弱势群体等教育问题。通过表2可以看出，政府管理与学校办学比重呈现反向趋势，招生考试制度比重逐渐上升；教育结构、福利共享以及对外开放的内容均处于上升趋势；人才培养环节重视程度缓慢提升。

表2：教育规划行动体系各主题覆盖一览表（%）

首先，就体制安排来而言，政府管理部分比重呈现逐渐缓慢下降趋势，而学校办学、招生考试的内容比重则呈现缓慢（间断性）地上升趋势。具体来看：除了“九五”“十一五”“十三五”规划中的空白，其他几个规划文本中，政府管理部分的覆盖比重趋向下降。而强调学校层面办学管理的内容比重，则从“八五”规划中0.61%提高到“十五”规划中的6.78%。该现象的出现，与当时一系列关于深化教育领域体制改革的系列文件有关，如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》倡导的“简政放权”思想，以及1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的”教育体制［8］。甚至是“九五”规划中，其发展目标部分还单独论述体制改革，足见体制改革在当时的重要性。而招生考试制度内容在“十五”规划文件中的覆盖率上升，这也与1998年颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》涉及“加大招生和毕业生就业制度改革力度”的背景相吻合。

其次，就结构布局而言，结构调整是主线，福利共享与教育布局的对外开放逐渐受到重视。20世纪90年代的理念是发展大于改革，教育发展追求规模与速度。因此，教育结构调整、福利共享、对外开放布局等内容基本处于上升的趋势。但是，增长幅度差异较大。对外开放部分比重上升幅度最小，教育结构调整部分比重上升幅度最大。具体来看：教育结构部分，在“十一五”规划期间出现非常明显的跃升趋势，“教育结构”部分内容覆盖比重增长幅度为172%。这主要因为，进入新世纪以后，尤其是2002年左右，教育改革与发展重点在于建立全面教育类型与层次体系，以及覆盖城乡、东中西的区域教育格局，因此，在“十一五”规划中，教育结构部分内容得到较多呈现。福利共享部分的内容覆盖率，除了“十一五”规划文本中，其他规划文本中的覆盖率基本都处于上升趋势。而对外开放部分，虽然总体处于比较缓慢上升趋势，但在“九五”与“十五”规划文本中都出现过空白。

第三，就人才培养环节而言，教育教学、人才质量以及育人环境内容比重都取得长足提升。具体来看，尤其是“十五”期间，“人才质量”部分比重出现很大幅度提升，这很大程度是因为进入新世纪后全社会对于教育质量的更高期待。如1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，则是一份直指人才培养深化改革的重要纲领性文件。此后，虽然该内容的比重出现下降的趋势，但相对于其他部分，人才培养的比重还是相当大。同时，关于人才培养方面的教育教学环节，以及营造良好的学校与社会育人环境的比重也在增加。这也部分反映了教育规划者对于人才培养目标达成理念的转变，即从传统只重视教育教学投入到营造宽松、和谐、积极、绿色的校园与教育教学改革并举。

（三）约束性条件：资源投入到合作宣传

教育规划的约束性条件包括：组织保障（政治领导、管理架构、评估督导）、基础条件（教师队伍、经费投入、学校硬件）、社会支持（政府角色、舆论宣传、多方合作）。研究发现，“总体性支配”权力从意识形态领域让渡到约束性条件领域，规划内容从关注资源约束到注重规划实施的社会支持因素（见表3）。

表3：教育规划约束性条件各主题覆盖一览表（%）

首先，就组织保障来看，管理架构建设是主线，政治领导与评估督导逐渐得到强化。这主要因为：一方面，在组织保障方面，历次文本中都重视部门之间的协调与合作以及依法治教理念。我们在编码过程发现这点在法治建设部分尤为明显。在管理架构维度，从“十五”到“十一五”规划的覆盖比重就出现大幅度上升（从2.67%到9.66%），这背后很大程度是因为法治建设部分内容的增加。这一点同样在现实背景中找到佐证。党的十六大提出全面落实依法治国、建设法治型政府，使依法治国更加具体。从法治规范文本来看，该时期颁布的国家与地方层面法律法规文件超过8000余份。［9］另一方面，评估与督导实践逐步成熟，教育政策对于规划实施效果反馈重视程度加强。值得注意的是，该处“组织保障”中的“政治领导”比重逐渐加强（如“十三五”规划中对教育部门党组织建设规定进行了专题论述），这恰好与前文提到指导理念中的“意识形态”内容趋向弱化形成鲜明对比。由此可得，政治对教育的影响已经从传统只强调命令与支配，过渡到注重理念引导与政治保障相结合。

其次，就基础条件来看，资源性投入取向弱化，而教师队伍建设却经历起伏。“十一五”规划之前，财政经费与学校硬件比重较大，意味着决策层的关注重点在于向教育领域的资源性输入，教师队伍关注程度却在不断下降。传统观点认为，1994年税费制改革导致的地方教育经费不足是上述问题的主要原因。但从文本角度观察，国家层面教育规划对于经费方面的关注并没有较大变化，反而是对于教师的关注度经历了严重的“滑铁卢”（覆盖率从8.90%骤降到1.58%）。因此我们不能简单将税费制改革归结为上述问题之主因。与之对应的是，“十一五”规划开始，教师队伍比重又开始上升，而经费投入与学校硬件建设趋向下降。这也与前文中提到的“存量规划”思路有关，政府不再单纯进行资源投入，而更加注重在现有经费与硬件基础上进行配置。

第三，就社会支持来看，政府角色转变、多方合作以及舆论宣传等营造教育规划实施的支持性因素逐渐被强调。我们可以看到很明显趋势，在“十五”规划之前，社会支持性因素基本不存在，但在这之后，多种渠道争取社会支持的比重逐渐上升，尤其是政府角色与强调多方合作的部分。此外，在“十一五”之后，文本中对于舆论宣传也有了专门的规定，强调与新闻媒体建立互动机制。这些明显的变化背后彰显了教育规划制定与实施的理念变迁，从之前由政府决策部门或者领导人员单一制定与命令实施，到如今文本制定到实施都强调政府服务型角色、民主参与以及舆论宣传的作用。

（四）五年规划总体文本的演变：对应分析的结果

将“八五”到“十三五”的六个规划文本整合为一个文件，通过Nvivo Pro11.0软件的词频功能，选取词频最高的50个关键词（最短字符长度为3）。其中，通过软件的“停用词”功能，将那些在规划文本中常见的但与规划没有实质相关的关键词删掉。然后，绘制50个关键词在五年规划文本中使用频率的两维度列联表（处于篇幅考虑而省略）。最后，以“50个关键词”为列变量，“第N个五年规划”为行变量，“高频关键词在各规划文本中覆盖的频率”变量为加权变量编码，并输入IBM SPSS19.0，进行对应分析。分析结果散点图如图1所示。

研究发现：“八五”规划与“九五”规划在第一象限紧邻分布，“十二五”规划在第三象限分布，“十一五”规划在第四象限紧邻分布，而“十五”规划与“十三五”规划则紧邻原点分布，这说明两个文本之间的主题有较多的相似部分。这一结果表明，至少从时间轴上看，与国民经济与社会发展五年规划相比［10］，历次五年规划不存在明显变迁周期，但总体上与国家教育事业发展大背景是一致的。此外，结合前文划分的“计划时期”与“规划时期”两个阶段，以及对历次文本内容结构的考察，综合考虑对应分析的象限分布结果，我们发现不同阶段的规划文本内容衔接程度较低，但“十五”规划之后的文本内容框架逐渐统一（如图1所示）。

图1 高频关键词（前50）与五年规划文本的对应分析

从覆盖主题来看，历次教育事业五年规划文本都带有时代烙印，也与国家教育政策发展背景大体一致。分时间段来看：“八五”规划主题是社会主义现代建设，其主要内容是服务社会主义现代化建设，如“社会主义”“现代化”“在校生”“党组织”。“九五”规划的主题是教育规模扩张，其内容是学校数量、学生规模、研究生扩招、毕业生就业等内容，如“高等学校”“大学毕业生”“研究生”“大学生”。“十一五”规划主题则是新世纪之后对教育质量的新要求，内容涵盖义务教育与教育信息化（义务教育、青少年、少数民族、人民政府、信息化）。“十二五”规划主题是教育公平，其涵盖的内容是非义务教育阶段与特殊群体的教育问题（幼儿园、特殊教育、学前教育、自主权），与《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》“办人民满意的教育”主旨一脉相承。虽然“十五”规划与“十三五”规划文本在统计学上没有被很好解释（两个维度只提取各自30%左右的信息量），但我们仍可看出两个文本的内容存在很大相似性，即都属于知识应用以及区域教育协调的主题（中小学、技能型、应用型、中西部）。

三、结论与讨论

（一）研究结论

本文发现，教育事业五年规划文本话语演变延续社会治理“从总体支配到技术治理”的历史逻辑。但教育领域这种变化的步调稍微滞后。与整体社会治理结构变迁相比，教育规划文本从“八五”规划后，才逐渐显露政府包揽教育向技术型经营过渡的趋势。而这种技术型经营另一种表述是“社会工程师”的顶层设计，表现为文本新增项目制、责任制、数字管理、目标考核、公共关系、政府角色等。具体而言：在价值引领方面，从政治意识教育到目标管理与绩效评估结合的技术监督；在行动体系方面，从强调教育事业国家管控到追求教育公平与质量而进行的公共治理改善；在约束条件方面，从关注资源约束到注重规划实施效果的保障机制（社会合作与舆论宣传）。

（二）理论回应

首先，当前教育规划价值引导，更多的是关注社会服务功能，而忽略教育发展本身逻辑，这无不反映了菲利普·库姆斯（Philip H.Coombs）关于教育规划三种取向（社会需求取向、劳动力取向、回报率取向）的论述。其次，“十五”规划之后，教育规划目标更加精细与量化（“目标上墙，数字上表”），这又体现了教育规划者对数值推崇，对技术理性的乐观态度。再者，教育规划文本中也充斥“模糊”“委婉”等保守型词语。而这反映的是技术理性与有限理性理念在教育规划中同时并存现象。［11］最后，教育规划内容部门化。这背后正是不同利益部门在文本形成过程中政治性的博弈。如规划文本中高等教育部分比重相当大，而基础教育部分尤为不足，学前与特殊教育部分则更少。该结论与法雷尔（Farrell）曾提到的教育规划的四种张力之一的“技术性”与“政治性”张力的观点不谋而合［12］。

（三）未来研究展望

长久以来，困扰发展中国家教育规划的“抱负与资源”的难题依然没有解决，且该难题也在随社会发展而不断变异［13］，但教育规划的研究道阻且难。本研究后续可将规划文本政策环境识别的内容纳入研究范畴，同时也可在收集更多规划文本基础上有更多政策分析。而对于更高层面来说，国内既有理论高度又有实践指导意义的教育规划丛书相对较少。这点不妨借鉴国外的做法，如英联邦国家秘书处出版的“挑战的范围”系列丛书的新增本《小型国家教育规划与管理》（Educational planning and management in small states）以及联合国教科文组织国际教育规划研究所出版的“教育规划的基础”（Fundamentals of Educational Planning）丛书等。