反思联合国维和行动中的安全风险及应对

作为和平的“保护者”，联合国维和人员（简称维和人员）在不安全的环境中执行任务，伤亡事件时有发生。自1948年第一项维和行动建立以来，70年里已经有3700多名维和人员在执行任务时牺牲，其中包括17名中国维和军人和警察。谁来保护和平“保护者”的安全？本文将对维和行动中的安全风险进行一项全面的研究和分析，寻求一条降低安全风险之路。

维和行动中的安全风险：认识误区

研究发现，联合国对维和行动中安全风险的认识存在两个方面的误区：一个是将威胁维和人员的安全风险局限于暴力行为，而对造成大量维和人员伤亡的其他安全风险的认识不足；另一个是局限于从行动和技术层面而没有从政治和战略层面认识安全风险以及背后的原因。这些认识误区造成了对维和行动中安全风险的认识不够全面，进而不能采取有效的措施应对这些风险以保护和平“保护者”的安全。

（一）维和行动中的安全风险管理：制度建设

冷战时期联合国维和行动追求的是绝对中立，加之大多数行动的规模都不大，所以维和人员遭受暴力袭击的情况并不频繁，伤亡人数在绝大多数年份里都不太多。所以并没有将维和行动中的安全风险当作一个重大问题对待。进入20世纪90年代，随着冷战结束，维和行动运行的环境和执行的任务都发生了重大变化，针对维和人员的暴力行为大幅增加。这一现象引起了联合国的重视。

1994年12月9日，第49届联合国大会（联大）通过了《联合国人员和有关人员安全公约》，以国际法的形式明确了联合国人员和有关人员的非战斗人员地位，规定任何针对他/她们的暴力行为都是犯罪行为。2001年联大授权设立了一个助理秘书长级的联合国安全协调员。然而，联合国系统内安全管理机构分散、缺乏协调机制的问题开始凸显。

2003年8月19日，位于伊拉克首都巴格达运河饭店的联合国巴格达办事处总部遭到自杀式汽车炸弹袭击，造成22名联合国人员及访客死亡，150人受伤。秘书长随即任命了一个专家小组负责对联合国内部安全管理系统进行再一次审查。该专家小组提交了《联合国人员安全问题独立小组报告》（《阿赫蒂萨里小组报告》），指出联合国随时随地都可能成为袭击目标，呼吁制定新的安全战略。2005年1月成立了由一名副秘书长负责的联合国安全部，整合和协调联合国系统内的安全事务，结束了长期以来安全管理机构分散的局面。

2007年12月11日，位于阿尔及利亚首都阿尔及尔的联合国难民署办事处遭到炸弹袭击，造成17名联合国人员死亡，40多人受伤。其后联合国秘书长任命了一个独立专家小组，负责对联合国内部安全管理系统进行全面审查。该小组提交了名为《向着安全和责任的文化》的报告（《卜拉希米安全报告》），针对联合国内部安全管理系统各个层面存在的问题提出了改进建议。经过多年努力，联合国已经建立了一套内部安全管理制度，维和行动中的安全管理工作得到了明显改进。

（二）联合国维和行动中的安全风险：认识误区

联合国内部安全管理制度存在一个公式化的现象：针对联合国人员的暴力袭击，特别是导致重大人员伤亡的暴力事件，促使联合国任命专家小组对已有的安全管理系统进行审查，然后采取一些改进安全管理工作的措施。联合国最近对维和行动安全管理系统的审查就是其典型。

2017年秘书长任命了巴西中将卡洛斯·克鲁兹牵头的三人专家小组，负责对维和行动中的安全管理工作进行审查。在中国-联合国和平与发展基金维和行动子基金的全额资助下，该专家小组于2017年12月向秘书长提交了名为《改善联合国维和人员的安全：改变行事方法势在必行》的报告（《克鲁兹小组报告》）。该报告分析了2013年以来维和人员因暴力行为死亡的人数大幅增加的原因，提出了一系列改进工作的建议。

同之前20多年里联合国为加强维和行动安全管理而采取的各种努力一样，《克鲁兹小组报告》反映出联合国在对维和行动中安全风险的认识上存在两个误区：一个是对维和行动安全风险的认识不够全面，将维和人员的安全局限于避免各种暴力行为造成的伤害，从而忽视了维和行动中其他一些威胁维和人员的安全风险。此外，还忽视了他们在维和行动这一特殊环境中在心理和精神上可能遭受的伤害。

联合国对维和行动安全风险的另一个认识误区是倾向于从行动和技术层面认识安全风险，而忽视了政治和战略层面的因素对维和人员安全的影响。针对近些年维和行动中暴力行为造成维和人员伤亡数量大幅增加的情况，《克鲁兹小组报告》将主要原因归为领导不力、行动方式不当、不愿意使用武力、不敢主动出击、出兵/警国不作为以及在培训、装备、情报和医疗条件等方面存在的不足。在此认识的基础之上，该报告建议采取更为强势的行动模式，通过配备更为先进的装备和采取更为主动和先发制人的方式应对各种危及维和人员安全的暴力行为。

维和行动中的安全风险：更为全面的认识视角

维和行动是高风险的全球安全治理行动。维和行动中的安全风险应当是一切可能危害维和人员生命安全和身心健康的外部因素。

（一）维和行动中的各种安全风险

维和行动部将造成维和人员死亡的原因分为四类：事故、疾病、暴力行为和其他原因。鉴于因“其他”原因死亡的人数占比很小，所以重点研究的是暴力行为、事故和疾病对维和人员安全的威胁。同时相关研究还涉及在维和行动这一特定的环境中维和人员承受的心理压力及其影响。

1.暴力行为

在迄今70年维和史上，暴力行为并非导致维和人员死亡人数最多的原因，但却是联合国安全管理工作关注的焦点。在后冷战时代联合国多维维和行动任务区，东道国政府治理能力弱，武装团体和政治派系林立，各种致命武器泛滥，维和人员随时可能遭遇武装冲突、恐怖袭击、暴乱、伏击以及其他各种形式的犯罪行为。进入21世纪以来，维和行动的重心向非洲转移，许多非洲任务区的社会都经历过高强度武装冲突，各种现代化致命武器流散严重，加之2011年利比亚卡扎菲政权被推翻后，该国陷入混乱，大量武器弹药流向撒哈拉以南非洲地区。一些敌视联合国及其人员的非法武装、恐怖组织和犯罪分子手里甚至拥有火炮、重机枪、肩扛式火箭筒和高性能炸药等重型武器装备，先进精良程度已经远远超过了大多数维和人员，随时可能造成维和人员的重大伤亡。维和行动是非战争军事行动。面对各种具有高度不确定性的暴力风险，维和人员只能采取防御和自卫的姿态，而不能像军队在传统战争中那样通过主动出击消除风险。这样，就使得维和人员在各种暴力行为面前处于劣势。

暴力行为反映了针对联合国及其人员的敌意以及维和行动的整体安全环境恶劣。维和行动特派团不得不将大量的人力和资源用于防范袭击，而不能有效地完成安理会授权的维和任务。暴力行为还影响出兵/警国的维和政策。1993年10月3日，联合国索马里第二期行动（联索二期）中发生“黑鹰坠落”事件之后，美国时任总统克林顿签署命令，宣布禁止美军参加非由美国人领导的军事行动。受美国维和政策调整的影响，许多其他西方国家也都逐步退出了维和行动的主要出兵/警国之列。

2.事故

从70年维和史看，事故是造成维和人员死亡人数最多的原因，是维和行动中主要安全风险。维和行动任务区主要的事故风险包括交通事故、自然和人为灾害、动物和毒虫伤害以及战争污染等。

（1）交通事故。维和行动任务区东道国通常经历多年冲突动荡，国家发展水平低，基础设施落后，已有的道路桥梁等基础设施年久失修或者在冲突和战争中遭到严重破坏，驾驶环境恶劣。维和行动任务区道路环境差，车辆磨损严重，加之维修保养条件有限等原因，车辆状况往往很差，安全隐患多，很容易发生事故。部分维和人员驾驶技术不合格，驾驶车辆时很容易危及自己以及同车乘员的安全。任务区的道路特别是在乡村道路上，经常会有行人、野生或者家养的动物突然出现而引发交通事故。

维和行动任务区还有一种常见的特殊交通事故——空难。任务区道路条件差，乘坐直升机和固定翼飞机出行很常见。但是由于起降设施的简易化和飞机老化以及飞机被高频率使用等原因，空难频频发生。与一般机动车交通事故死伤最多几人不同的是，空难往往造成多达数十人伤亡。

（2）自然灾害。主要有飓风、地震、暴雨及其次生灾害，包括洪水和泥石流等。维和行动任务区经济和社会发展落后，国家治理水平低，房屋和基础设施抵御自然灾害的能力弱，维和人员在这样的环境中和当地民众一样，很容易在自然灾害中遭遇伤亡。具有代表性的是2010年海地地震。联海稳定团总部所在的太子港位于地震带上，在2010年1月之前的100多年里曾发生过两次毁灭性地震。联合国在这样的地方开展维和行动，在选择总部大楼等办公场所时，是否认真开展了防震安全评估是一个值得深思的问题。

（3）动物和毒虫伤害。最常见的是被狗咬伤。此外，任务区有较为原生态的自然环境，人与各种野生动物在同一空间里生活。毒蛇甚至是蟒蛇在维和人员的工作和生活场所出没，容易出现伤人的事故。此外，任务区还常常出现维和人员被诸如蝎子、黄蜂和不知名毒虫伤害的事故。

（4）战争污染。主要是在巴尔干地区和伊拉克等地。战争污染造成伤害的后果一般在短期内不会显现，而是可能在维和人员执行完任务回国之后数月甚至数年才会显现。有报道称，一些曾于20世纪90年代在巴尔干地区执行过维和任务的北约国家军人回国后患上了辐射病。笔者在北欧做调研时也了解到贫铀弹伤害维和人员的案例。

3.疾病

在2000年之前的52年里牺牲的1651名维和人员中，疾病导致死亡的人数要远远少于事故和暴力行为。自2000年以来的18年里，除去2010年和2017年这两年，其他16年疾病造成维和人员死亡的数量都要多于事故和暴力行为。

研究发现，自1999年年底以来，联合国先后在非洲建立了10项大型维和行动。其中，疾病除了在马里稳定团和联合国中非共和国多层面综合稳定团（联中稳定团）排名第二，在其他8项维和行动中都排名第一。也就是说，2000年以来疾病之所以成为维和行动中最大的风险，与维和行动任务区的地域特征有很大的关系。

上述10项在非洲的大型维和行动有一个共同的特点：处于热带。这些维和行动任务区东道国非常贫穷，国家治理能力弱，公共卫生条件差，缺乏基本的疾病防控能力，疟疾、登革热、黄热病、非洲锥虫病、血吸虫病和丝虫病等各种热带疾病肆虐，当地民众患病率很高。在这样的环境中，维和人员很容易在接触传染病病毒或者被携带病原体的蚊虫叮咬后感染疾病。事故和暴力行为造成的伤害往往都能够即时显现出来，而疾病造成的伤害有时却会延迟。比如，疟原虫可以在人体内存活几个月甚至多年后才会引发疟疾，但是在这种情况下往往会造成患者和医生的疏忽，不会将病症与曾在热带地区工作的经历联系起来，从而延误了治疗的时机。

4.心理压力

心理压力首先来自对上文所述三类安全风险的意识和担心。依据心理学理论，人类经受的压力有三种：普通压力、积累式压力和创伤后应激障碍，更可能伤害维和人员身心健康主要是后两种。积累式压力由普通压力逐渐积累而成，其特点是维和人员自己一般不容易发现症状，但是一旦出现明显的症状就已经到了非常严重的阶段。创伤后应激障碍源于维和人员在经历重大事故时，比如目击了严重的暴力事件、事故或者遭遇文化“惊吓”，受到的突然精神刺激超出了承受的限度。心理压力病例严重的可能引起抑郁症甚至精神崩溃，有的患者甚至会有自杀的倾向和行为。见证了1994年卢旺达大屠杀的时任维和行动特派团维和部队司令罗密欧·达莱尔饱受创伤后应激障碍的折磨，曾经三次自杀未遂。

心理压力会影响维和人员的工作和生活，比如导致人际冲突、工作中的安全事故并容易感染疾病。心理压力的表征通常是隐性的，往往不能及时发现并得到关注。一些维和人员通过抽烟、酗酒等方式排解压力，但是这会产生更多的问题。

（二）强势维和行动中的安全风险

《克鲁兹小组报告》的出发点是近些年来维和行动中因暴力行为死亡的人数明显增多。特别是2013—2017年间的五年里，有多达195名维和人员因暴力行为死亡，超过维和史上的任何一个五年期。该报告将导致维和人员大量牺牲的原因归为联合国及会员国没有针对维和行动中日益增加的（暴力）风险与时俱进地采取应对措施。该报告提出，要减少维和人员的伤亡，联合国和会员国必须在四方面采取行动：转变观念，提升能力，改变存在感显示战略，和强化责任意识。

该报告主要从技术和行动层面认识维和行动中的暴力行为风险，提出了变革维和工作的建议。但是，技术层面的分析并不能解释暴力行为产生的主要原因，提出的建议也不能解决根本问题。维和行动从本质上讲是政治行动。过去70年的经验和教训表明，维和行动中的根本问题首先需要从政治和战略层面去探究原因。

自1948年以来，暴力行为造成维和人员死亡人数出现过三次高峰。第一次是1960—1962年，第二次是1992—1995年，第三次是从2013年至今。深入分析发现，三次高峰出现都主要是因为建立了大型的强势维和行动。

70年的实践经验和教训表明，维和的基本条件是要有和平可以维持。维和行动在马里陷入了两难的境地：一方面需要面对恐怖威胁，另一方面却既没有任务授权也没有能力开展反恐行动，面对恐怖袭击往往只能被动地防御。马里稳定团实际上是在一个没有和平的环境中维持和平。

在当前的强势维和时代，维和行动在政治上的强势并不能掩盖行动能力上的短板。自20世纪90年代中期以后，就很少有主要发达国家愿意向联合国主导的维和行动派出成建制维和分队。发展中国家维和人员成为维和行动中的绝对主力，出现一个严重的问题是维和人员的选拔和培训质量难以得到保证，装备普遍比较落后，后勤保障不得力。与非法武装和恐怖组织相比，许多发展中国家维和人员在装备和技术上并不占有优势。

《克鲁兹小组报告》建议采取更加强势和主动的行动，包括通过主动出击和预防式打击消除安全威胁。但是，维和行动最主要的属性是政治行动而非军事行动。维和人员是会员国自愿派遣的，一项大型维和行动中的维和人员往往来自数十个国家，装备和训练水平参差不齐，各出兵/警国对于本国人员使用武力和承受伤亡的政治意愿不一，各国维和人员的指挥系统和文化习惯不同，很难整合出可以应对各类风险的行动能力。可见，强势维和并不能达到预期目的。

联合国维和行动中的安全风险应对

要切实改善维和行动中的安全环境，保护“和平保护者”的安全，就必须转变观念，从现实出发全面地认识维和行动中的各种安全风险。而且，需要超越技术和行动层面，从政治和战略的层面认识并应对。在这样的认识基础上，本文就如何应对维和行动中的各种安全风险提出五点建议。

（一）反思强势维和的理念

联合国需要反思强势维和理念，并在政治和战略上对这些国家的大型强势维和行动进行重新设计，将强势的建立和平与维持和平进行切割，必要时由安理会授权相关区域和次区域组织或者多国部队通过必要的军事行动建立起可供维持的和平。有了可以维持的和平，才能够从根本上改善维和行动的安全环境并让维和行动特派团将主要精力和资源用于维持和平与建设和平之上。

联合国需要认识到，过去几年里，是美国为首的西方大国通过武力手段在其他主权国家推行政权更迭的非法行为造成了中东恐怖主义兴起和利比亚武器扩散。要从根本上改善维和行动运行的安全环境，还需美国等西方强国在打着道义旗帜武力干涉他国内政之前，认真衡量干涉行为可能对国际和平与安全造成的深远影响。

（二）增强应对暴力行为的能力

面对非法武装和恐怖组织，必须转变观念，认真对待维和行动中不断增加的暴力安全风险，通过改进领导指挥、增强行动能力、改善武器装备、重视战术情报能力、改进战地医疗保障和改变存在感显示策略等措施，增强维和行动应对暴力行为的能力，减少维和人员的伤亡。维和人员应当确保在武器装备和行动能力上占有优势，以便对各种潜在的暴力威胁形成吓阻，并在必要时根据武力使用原则行使自卫权，对恶意的暴力行为进行有效的还击。但是，本文并不赞同《克鲁兹小组报告》所提出的采取更加强势和主动的行动，通过主动出击和预防式打击消除安全威胁。

（三）加强事故和疾病预防工作

联合国、出兵/警国、维和分遣队以及维和人员个人，都应当认识到事故和疾病是威胁维和人员身体健康和生命安全的重大风险。应当通过派遣前培训和任务区岗前培训，强化维和人员的安全意识，帮助他们了解维和任务区常见的事故和热带疾病，并学习有利于预防和应对这些风险的基本知识和技能。联合国应当将参与维和行动安全管理工作的意义提升到政治层面，通过政治手段督促出兵/警国加大在相关培训、装备和管理上的投入，减少本国维和人员因事故和疾病而出现的伤亡。

（四）关心维和人员的心理健康

长期以来，维和人员心理健康问题主要依靠个人、分遣队和出兵/警国政府。联合国应当督促会员国对拟派出的维和人员进行严格、科学的心理测试评估，严防将有心理疾患的人员部署到任务区。此外，维和人员进入任务区以及6个月之后，应当接受心理测试。对于心理健康异常的人员，应当进行心理干预；对问题严重的，应当予以遣返。

应当要求维和部队以及维和警察防暴队在营区建设和队伍管理上营造和谐环境，并督促出兵/警国，落实、保障维和人员应得的福利，包括落实休假制度。维和人员完成任务回国后应当接受心理健康测试和咨询。对于心理健康问题严重特别是在执行任务过程中经历过重大事故的人员，应当接受专业的心理干预。联合国应当向各出兵/警国推介关爱维和人员心理健康的最佳实践。

（五）改进对牺牲和伤残维和人员的抚恤工作

联合国为以民事职员为主体的正式职员提供了较为丰厚的薪酬和健康保险。但是，对广大维和人员牺牲、伤残和疾病的关照还有巨大的提升空间。中国人寿为2018年4月赴南苏丹的安徽警队12名维和警察赠送保额为3800万元保单的做法具有启示意义。建议通过商业保险，解决对维和人员因牺牲、伤残和疾病引发的抚恤和治疗困难。联合国应当考虑募集资金，建立维和人员健康保险基金。若是联合国自己不能解决维和人员的保险问题，就需要督促出兵/警国去承担这样的责任。联合国应当推行一些制度性的规定，确保所有维和人员都能够得到相关的基本保障。

结论

维和行动中的安全风险不但来自暴力行为，还来自各种事故、疾病和心理压力等。改善维和行动运行的安全环境，需要全面考虑各种安全风险，进而有针对性地采取应对措施。应当将当前几项稳定特派团中强势建立和平任务从维和行动中剥离出来，让有能力的区域组织、次区域组织或者多国部队去完成。这既是那些已经陷入困境的维和行动的出路，也是保护维和人员安全的治本之举。

恐怖主义对维和人员安全的威胁应当引起特别重视。如何从马里稳定团中吸取教训并有效应对恐怖风险，是一个值得研究的问题。商业健康安全保险既可以解决联合国和出兵/警国在维和人员的健康安全福利保障上面临的困境，也可以在很大程度上消除维和人员直面各种安全风险时的后顾之忧。

保护“和平保护者”的安全，最重要的是需要明确包括联合国、出兵/警国、东道国、维和分遣队以及维和人员个人等各方的职责。需要制定一份综合性的维和行动安全风险管理手册，明确维和行动中的各种安全风险以及维和行动的各级行动者应当承担的职责。