城市治理中邻避问题的公共价值失灵

问题提出与文献回顾

“邻避”概念最初源于20世纪70年代欧海尔（O'Hare ）的Not On My Block 一词，随着学界对于邻避议题的逐步深化以及实务界频发的市政设施、垃圾处理等邻避设施的公共管理问题，最终演化为目前我们统一使用的邻避（Not In My Backyard）一词。邻避问题于2007年前后进入我国学术界的视野，关于邻避的研究一时间百花齐放，在近10年内迅速成为学者们竞相关注和讨论的热潮。邻避现象的本质是邻避设施的“成本-收益”不对等，即社会效益由大众共享而负外部性则由临近居民承担，邻避设施的负外部性和“成本-效益”的不均衡，是导致邻避冲突的主要原因。国内十余年的研究征程已经使邻避这一议题逐渐多元和渐具包容性，无论是研究主题上对于邻避出现的原因、类型、冲突对策的解释，还是研究方法上的实证研究、定量与定性研究的综合运用，抑或研究视角上多学科、多维度、多阶段的切入，都为我们呈上一幅波澜壮阔的研究图景。

以往邻避研究的理论映像的多彩和现有学者对邻避治理中价值冲突的关注，为挖掘邻避治理背后的逻辑提供了新的切入点。邻避在价值层面可以视为公共价值管理失灵——政府奉行的价值和社会价值的结构性冲突，而邻避治理则是以政府为首、社会多元力量为辅的对于公共价值失灵的弥合。循着这种研究路径，本文将公共价值理论引入邻避问题，在重新审视邻避问题的基础上尝试对其治理过程中出现的现实问题进行价值分析。

公共价值失灵与邻避议题的耦合

当市场和公共部门都不能通过提供服务来实现某些核心公共价值时，公共价值失灵便会产生。邻避冲突是以政府奉行的经济价值与社会遵循的价值之间的冲突所引发的公共价值失灵问题。不同价值的秉持方对于各自奉行的价值追求开展博弈和谈判行动，由此引发城市领域的各种社会运动，当各方的价值无法调和或者产生强烈冲突时，表现为各种利益诉求的社会抗争便会出现。因此，邻避的化解也是对于公共价值的弥合。

如果核心公共价值由于政策制定过程中的缺陷而被限制，或者没有足够的手段确保核心价值观的衔接和有效的沟通，或者由于聚合价值的过程出现扭曲，那么公共价值失灵就有可能产生。公共价值失灵理论在分析邻避议题上有自己独特的视角，很好地弥合了邻避研究的需要。作为一种新的思考政府活动和服务递送方式的理论，公共价值失灵理论不同于以往狭隘的市场失灵和政府失灵理论，其跳出传统的政府-市场、政府-社会对立的狭隘视角，而将政府、市场与社会统摄到公共价值的创造和识别中，通过公共偏好的识别界定、公共价值的创造将民主与效率问题有机地整合起来，并使决策者能够对除了经济效率和经济增长的问题之外的科学政策中的公共价值和分配意义做出严格的判断。

我国邻避治理过程中的公共价值失灵

公共价值和价值共识在邻避研究中被忽视的同时，现实场域中的公共价值失灵却频频发生。从北京六里屯垃圾填埋场到广州千人集会抗议南景园变电站，再到四川什邡钼铜事件……由公共价值冲突而导致的邻避事件在地域范围以及所涵盖的项目类别上都呈现扩散趋势。借助波兹曼的公共价值失灵理论，我们从政策过程诱发的公共价值失灵以及补偿失灵两个角度分析邻避问题，并将邻避项目所涉及到的主体以及奉行的价值统摄进思考的范围内，就价值冲突、整合手段构建分析框架，以识别并且梳理邻避治理过程中的公共价值失灵与价值共识的达成路径。

（一）社会价值传达和聚合机制失灵

对所要实现的“公共价值”的不同认知会导致不同的行为路径，甚至诱发不同价值拥护者间的冲突，邻避冲突便是这种价值偏差诱发公共价值失灵的典型表现。政府部门奉行的是整体效益最大化的单一价值，民众关注的则是生活质量和自身权益，非营利组织关注的是环保议题，企业关注的是自身经济效益的提高而非社会效益的最大化。社会多元主体基于自身价值的不同认知，便不可避免会发生价值的冲突，加之政府奉行的价值在实践中往往具有“强逻辑”，体制内沟通渠道的闭塞和政府一元控制导向下的邻避管控，使社会价值的递送边缘化。公共价值失灵也就由此产生。在我国邻避群体性事件的现实语境下，此类公共价值失灵多表现在下面几个方面：

第一，决策主体——代表性不足和“主观同质性”问题。在邻避决策的代表性方面，传统的研究路径关注于公民参与和政民互动， 参与邻避听证会的多为受邻避设施影响的民众代表。听证会虽有企业代表参加，但多数是邻避设施的运营方或者当地大型企业的代表，疏忽了企业内部的异质性和代表性问题——不同企业由于自身立场和行业特性而对邻避设施的不同态度和行为。邻避设施运营方会想办法澄清邻避设施的负面影响，受邻避设施影响的同行业企业以及受其负外部性影响的相关企业则会采取体制内外的隐蔽或公开的手段阻挠邻避设施，甚至进行街头动员。因此在邻避决策的企业层面，至少应关注这三类企业的不同诉求，而且讨论的议题要涉及到具体的细节问题：对邻避设施的运营方要督促其在听证会上主动公开项目信息，对与邻避设施同行业竞争的企业从产业结构层面商议可行性，对受邻避设施负外部性影响的企业要商议具体的补偿措施。

第二，决策思维——封闭式决策和管控式思维。政府在事前采取消息封锁，决策伊始未对相关利益主体进行沟通或者沟通不足便出台选址政策。民众对涉及到自己切身权益的邻避选址全然不知，在邻避设施开始动工之际方才知晓，在群体性事件爆发之后，政府采取控制手段或者通过协商小组和民众进行谈判。信息的不透明，决策过程的封闭，群体性事件解决的控制导向，都限制了将民众、私营部门的价值纳入到邻避决策的过程中。

第三，决策过程——技治主义和形式化决策泛滥。邻避项目往往经过层层的设计论证、风险环评，然而吊诡的是，汇集了如此严谨的专业性和科学性的方案在公布或者执行时却受到社会的一致阻挠。邻避议题往往涉及技术层面的问题，但价值层面——民众对环保的诉求、承受风险的意愿以及相关企业对自身利益的考量等议题也不容忽视。然而现实中存在对价值考量的决策过程刻意“去政治化”的倾向，而突出技术协商和形式决策过程。

（二）可替代性机制——补偿机制失灵

在邻避设施的选址和建立环节往往涉及到征地问题，而具有污染和风险型的邻避设施，政府和设施运营方又倾向于使用经济补偿政策对其损失进行弥补，尽管现有的补偿方式愈发多元，但补偿失灵的现象却并不因此而减少。

首先是现有的补偿机制失灵。2016年国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，意见明确提出权责统一、合理补偿、谁受益谁补偿的原则。在此原则指导下，各地结合自身邻避设施的具体情况开展了针对性的补偿措施。2014年杭州的中泰事件，杭州市政府联合余杭区政府通过向中泰街道投资数十亿元来改善生态、生活和生产环境，并专项划拨千亩土地保障当地产业发展，此项举措极大改善了附近居民对垃圾发电厂的抵触情绪；2016年的潮南垃圾焚烧发电项目，汕头市政府通过上千万元的征地补偿，协助城乡居民缴纳社会保障费用、按人口每年给予固定补偿来改善邻避项目带来的社会抵制；2016年的汕尾陆丰甲湖湾火电项目，陆丰市政府协同项目建设方合伙出资上百万元对当地的基础设施进行更新，邻避项目在10个月内顺利开工。上述案例表明现有的补偿机制在推动邻避设施的建设、消除民众的抵触心理方面具有比较明显的效用，但同时不难发现，上述邻避项目都存在以下共性：

第一，上述邻避项目均属省级甚至国家重点扶持的项目，也就意味着项目建成后社会效益明显、能带来明显政绩、项目的预算资金相对充足，因此当发生邻避事件时，当地政府更有意愿和能力和邻避设施的运营方协商来共同出资补偿受邻避项目负外部性影响的民众；第二，上述项目都是同一片辖区内部的项目，基本不涉及到跨区域的问题，对于补偿对象的界定在技术上更具可行性，无需考虑跨部门协调、跨区项目的通盘估算以及牵扯到的历史遗留和制度冲突问题；第三，补偿的范围大多数涉及到征地补偿，补偿的方法包括按照人口或征地范围进行现金补偿，具体的补偿标准容易界定和测量，除对沟通技术要求较高外基本不存在技术障碍。因此，当项目自身效益较低，或者涉及到跨区域问题时，政府不愿意为其划拨资金或者游说邻避设施运营方共同出资对利益受损方进行补助。

补偿失灵的第二层次是并非所有的价值都可以用替代品补偿。标准经济核算倾向于侧重于边际福利，注重资源的可替代性，而忽视了资源减少、不可替代以及不可逆转性，尽管现在已有学者关注到纯经济补偿的弊端和适用条件，并且指出社会心理性补偿在缓和民众的抵触情绪方面具有独特作用，但是类似生命健康权这样的核心权利无法通过其他任何途径进行替代和补偿。

（三）利益囤积与政府空洞化

经典的市场失灵问题是外部性或溢出效应，即外部性的成本和收益阻碍了有效定价的尝试，因此导致市场失灵。同样，公共领域的福利若因为某些原因未能在人口中自由分配则会引发公共价值失灵。

邻避领域的利益囤积主要集中在两个方面：其一是地方政府GDP主导的刚性发展逻辑容易导致项目收益的囤积，即使邻避设施具有很强的正外部性，但是这种正外部性却没有自由公平地在社会中进行分配，而是集中在少数利益相关者的群体；其二是现有的邻避决策模式容易促使决策沦为优势群体利益和价值偏好囤积的工具。除此之外，在公共价值失灵框架下，提供者不足同样会诱发价值失灵。邻避领域的提供者是指由于“委托代理”的兴起，包括外包和出售公共事业而引发的监督不足，从而使公共价值遭受侵害。

公共价值管理视角下邻避问题的化解

（一）寻回失落的公共价值——邻避事件的再审视

目前邻避治理的现实语境下，邻避运动往往被定义为政府对立面的集体行动，政府视民众为只关注个人私利而无视社会效益的情绪化个人，民众则视政府为不顾民众利益只关注政绩的官僚化组织。在这种模式取向下，邻避项目开工之前政府往往不重视信息公开，在邻避冲突爆发之后政府才开始通过听证会、网上答疑的形式向民众阐释有关信息，民众由于对政府公信力的不信任，产生“遇邻避则反对”效应，最终政府往往屈从压力叫停邻避项目。事实上，邻避冲突本质上是邻避选址和邻避决策过程中对社会价值缺乏回应以及社会价值边缘化而导致的公共价值失灵。因此，邻避治理可以视为对公共价值的弥合，在此过程中，政府所代表的追求整体效益、效率的价值以及民众追求的个体健康、环境的价值、企业追求的自身利益最大化价值以及非营利组织追求的环保价值，都应该囊括进公共价值的创造中。

（二）凝聚价值共识——多元主体的偏好吸纳

其一，完善社会价值的递送机制，通过治理网络吸纳私营部门和非营利组织与民众的价值偏好。结合中国邻避治理的语境，这里的机制意味着在信息公开和决策方面，环保组织、企业和民众代表更应该有实质性的价值表达渠道。可以针对民众开设专栏按照时间段公开邻避设施的指标检测情况，甚至可以邀请民众代表实地参观其他省市该类型的邻避项目；对企业而言，根据企业的立场、行业以及与邻避项目的竞争关系展开针对性的对话是其价值递送的逻辑起点，对不同立场的企业采取不同的价值递送机制：（1）邻避设施运营方要及时在听证会上公开项目的真实信息，直面民众的质疑，同时对于自身的价值诉求也可以以书面形式向社会公开；（2）与邻避设施存在竞争的同行业企业，尤其是规模和影响较大的同行企业，政府要和其协商是否通过产业整合升级、淘汰转型抑或政策优惠的方式降低新引项目对其的影响；（3）对于受邻避项目负外部性影响的相关企业，要搭建对话平台，就是否通过政策补偿、如何补偿，以及补偿的标准问题展开磋商；环保组织则要发挥好其在政策倡议、组织化动员民众、科普宣传以及规范维权行为等方面的影响。

其二，提高多元主体参与和理性参与的能力，以提高其表达集体偏好、参与邻避协商和决策的质量。民众要增强其组织化程度，利用环保组织的科普宣传、政策倡议将民众纳入理性对话的平台之内。除此之外，要利用信息优势增强谈判能力，收集政府和专家忽略甚至不知道的有关该项目的风险信息和数据，以改变政府、专家和运营方对信息的垄断优势而带来的社会话语权缺失问题。企业可以尝试利用自身的资源优势，帮助环保组织和民众发掘邻避项目的风险信息，以及分析政府和专家决策中存在的问题。环保组织则可以发挥组织化优势，将前期与民众和企业收集到的证据通过正式渠道理性地向政府提出诉求，并就双方的分歧展开磋商对话。

（三）综合运用补偿机制和制度机制

现有补偿机制除却直接的经济补偿、社会保障基金补偿之外，也逐渐通过修缮公共服务设施等手段缓解社会对邻避设施的抵触心理。补偿机制在缓解民众情绪、构建理性对话方面发挥着不可或缺的作用，但同时由于其适用的条件范围也常常面临补偿失灵。因此一个可行的思路是，对不同的项目要审慎运用补偿机制和其他制度机制，比如：（1）对于垃圾焚烧类的污染项目以及污名化类、心理不悦类的项目，主要的化解对策是在制度层面拉长公众的参与链，在做好宣传工作的同时消除民众在心理、视觉和风险感知方面的刻板印象；（2）对于PX类石化工业项目则要综合运用补偿和制度机制，对于受损的环境权益和物质权益给予补偿（包括民众和同行业竞争的其他企业、受负外部影响的企业）；（3）对于核电等重大项目则要慎重考虑潜在风险问题，并在价值层面审视其他的补偿机制是否可以弥补由此带来的损害。

（四）加强对项目运营方的监管

为减少邻避项目生产中的利益囤积和政府空洞化现象，一个可能的方向便是提高决策的透明度、参与度以及加强对项目运营方的监管。在邻避设施的运营，尤其是具有明显正外部性的社会大型项目的运营方面，政府往往需要私营企业来承接政府的部分职能，将项目的经营权下放给私营企业，但由于私营企业“自身利益最大化”的价值导向，往往容易致使社会公共价值受到侵犯，此时便需要政府通过加强监管来灌输和传导公共价值。现有的做法是成立项目管理委员会进行项目的监管，除此之外一个可能的措施是通过建立监管信息平台，实施动态的可持续的信息发布，就信息的采集而言，要适当让民间第三方机构和环保组织参与进来协助信息的采集，对于未及时公布相关数据以及指标不达标的项目，要及时对相关责任人进行问责，把监管落到实处。