徐州黄河故道规划变迁及其启示

徐 可

(江苏师范大学 商学院，江苏 徐州 221116)

一、黄河故道徐州段与大运河的渊源

(一)汴泗交汇之盛

在徐州黄楼东约300米处的黄河故道北岸上立有“汴泗交汇碑”，顾名思义此处是两河交汇处。自汉代起，起源于荥阳的鸿沟的汴水(又称汴渠)，经开封—商丘—徐州，在彭城东北隅与泗水交汇。而泗水出自山东泗水县东蒙山南麓，因四源并发而得名，经曲阜—兖州—济宁—沛县，然后与西来的汴水交汇，合流后向东南流至淮安注入淮河。

众所周知，北宋及之前中国的政治中心位于西安、洛阳、开封等地，因此，汴水与泗水是连接京城与各州的水上动脉，徐州得两河之便而成为交通枢纽。韩愈在徐州任武宁军节度使幕府时写下《汴泗交流赠张仆射》：“汴泗交流郡城角，筑场千步平如削。短垣三面缭逶迤，击鼓腾腾树赤旗。”苏轼《与梁先舒焕泛舟得临酿字二首》云：“彭城古战国，孤客倦登临。汴泗交流处，清潭百丈深。”现在徐州市内和平桥以北的黄河故道东岸石壁上仍留有“古道漕运”河图。据《江苏省通志稿》记载：“永乐十三年正月，设淮安府常盈仓、徐州广运仓，并置大使、副使各一员。”万历年间徐州漕运达到鼎盛时期，张居正曾与人信中写道：“四百万军储江海并运，洪涛飞越，若涉平津，自仆有知以来，实未见有如是之盛者。”[1]

(二)黄河改道之衰

徐州的漕运史也是治河史。据《徐州自然灾害史》记载，早在汉元光三年(公元前132)，黄河在濮阳瓠子(今河南濮阳县西南)决口并导致徐州在内的梁楚之地(今豫东、鲁西南、皖北和苏北一带)受灾。当时丞相田蚡因封地在黄河北岸，黄河决口南流，其封地更安全，故反对堵口。黄河泛滥24年之后，元封二年(公元前109)，汉武帝才豁然醒悟征发数万军民堵口，将梁楚诸郡从水患中解脱[2]。

苏辙在《黄楼赋》中记载了苏轼在徐州的事迹：

“熙宁十年秋七月乙丑，黄河决口，水及彭城下。苏轼适为彭城守。水未至，苏轼使民具畚锸，畜土石，积刍茭，完窒隙穴，以为水备，故水至而民不恐。及水至城下，苏又以身帅(率)之，与城存亡，故水至而民不溃。”

潘季驯也多次赴徐州疏浚黄河。“万历十八年(公元1590)河大溢徐州，水积城中逾年，众议迁城改河，潘季驯浚奎山支河以通之。”[3]从嘉靖四十四年(公元1565)起，潘季驯反复出任总理河道都御史并主持治理黄河和运河前后长达27年，可见河工不易。

徐州运河的转折点在清朝咸丰五年(公元1855)。这一年黄河在河南兰阳(今河南兰考)决口，改道离开徐州转向东北最终由山东大清河入海。自此，京杭大运河徐州段南北断流，昔日风光不再，仅在徐州境内留下了黄河故道。黄河改道后虽然没有了水患，但荒滩积水，风沙盐碱，灾害频仍，亟待治理。

运河的存废兴衰书写了沿岸生民厚重的“大历史”。正如黄仁宇所言：“我一向提倡的大历史，也无非将其中的因果关系拉长拉大，使之超过人身经验。”[4]他主张放宽历史眼界，在纵向和横向的对比之中，把具体事件置于历史脉络之上来审视，方能彰显其实际意义。那么，聚焦大运河徐州段黄河故道的规划，在最近的十年中也历经了三次主题变迁，由“早期开发”“综合治理”到“旅游休闲”，同样也彰显了国土资源的价值脉络与区域发展理念的变迁。

二、黄河故道早期开发的交通先行

近代以来黄河主河道称为废黄河也即黄河故道。它从苏皖交界处的丰县二坝起，经丰县—铜山—徐州市区和睢宁，在徐州总长度累计为234公里。黄河故道幅员辽阔，但由于频繁改道致使这些地方远离城镇，人口稀少，珍贵的国土资源长期得不到充分利用，亟待开发。

1998年以来为了应对亚洲金融危机，我国首次实施积极的财政政策，中央财政对公共基础设施加大投资力度，开始对中原地区的黄河滩区、商丘和苏北黄河故道进行开发与整治。2008年我国中央财政宣布四万亿元投资政策，继续扩大内需，加大了对黄河故道的开发力度。而在黄河故道的早期开发治理中，首要解决的是交通不便的问题，交通建设在当时处于核心位置。

黄河故道的交通虽然简易但又具有综合性，因此，需要立体的交通规划层次，既包括县级黄河航运、黄河浮桥建设，也包括沿河纵向的村级公路与横向的应急撤退道路。同时公路的建设还要考虑到防洪防汛、人口密度、农业生产、土壤地质、交通节点以及与当时全国普遍建设的“村村通”公路相互匹配等因素。

为了方便黄河故道人民的生活、生产，同时配合村庄整治与搬迁，当时考虑选取水文地质条件适当的地点作为码头以恢复黄河航运。这需要对疏浚河道、取土挖沙的实际情况进行调研，同时还要兼顾县级交通、水产捕捞等因素。我们通过对县志与黄河航运历史进行研究，依据长期的水文资料进行了规划，尽量将交通、旅游、捕捞等三大功能结合在一起。具体的建议内容如下：

一是浮桥成为黄河通行的特色。浮桥建设可以极大地方便两岸群众的生产生活。浮桥建设地点拟根据水文条件、两岸距离、两岸人口规模等因素进行筛选。浮桥建设可以参考河南省经验，以载重10吨为限。浮桥建设可以考虑地方集资的模式，也可以考虑设置收费站。

二是沿岸简易交通体系。根据实际情况选取河床的适当距离进行纵向交通建设，优先考虑利用原有的避水台面进行修建，即“避水莲台”。一些近岸复杂地段修建煤灰、砖渣、钢渣等简易道路，或者铺设沥青路面道路。水文地质条件较好的地段可以按照现行公路标准进行村级公路建设。纵向道路必须慎重考虑水文条件，根据实际情况进行护坡处理。同时，纵向道路还要兼顾航运、浮桥的建设，形成交通节点。

三是横向撤退道路。依据防洪防汛标准和人口分布状况，适当修建横向辐射状的应急撤退道路。撤退道路按照当时的“村村通”标准进行施工设计。撤退道路是防汛防洪的得力措施，是黄河两岸人民群众生命安全的保障。撤退道路的设计要考虑长期水文历史情况，同时也要兼顾村庄整治与旅游开发。同时还要与黄河航运、浮桥、纵向简易道路形成适当的交通节点。

黄河故道的交通建设在微观上是便民基础设施建设，在宏观上是拉动内需抵御经济危机的政策举措。黄河故道的开发取得了立竿见影的效果，方便了人们的生产生活，并促使人们更加珍视这一国土资源，拉开了持续综合治理的序幕。

三、黄河故道综合治理的特色农业

随着时间推移，国土资源日益稀缺，黄河故道开发建设标准也在不断提高，开发与保护的矛盾也凸显出来。黄河故道的交通建设也迅速转向了综合治理。作为黄河故道区域最大的中心城市，徐州于2012年9月启动了黄河故道综合治理工程。江苏也将其列入支持苏北发展的重点工程进行推进。

徐州市委市政府在“综合治理”的理念下划定了黄河故道沿线综合治理的范围，并强调了规划的“顶层设计”：坚持水利、农业、生态、文化旅游、交通“五位一体”的综合规划，围绕行水、蓄水、资源、生态、文化、旅游的“六大功能”，扎实推进水利工程、交通工程、土地整治工程、特色农业体系工程、绿色生态工程、历史文化建设工程、旅游观光工程、村庄环境整治工程的“八项工程”，高标准推进项目综合开发。以上简称为“568”规划。

然而规划的全面性与综合性并不意味着“大推进”。在实际规划与项目实施中必须找到推手与重点突破口。为此我们提出了“抢抓黄河故道开发历史机遇，深入搞好新一轮扶贫开发工作”的想法，根据徐州市委市政府《关于实施徐州境内黄河故道沿线二次综合开发的意见》总体部署要求，结合《江苏省农村扶贫开发“十二五”规划纲要》等文件精神，将“扶贫开发”与“特色农业”相结合并以之为推手，立足苏北区域经济的实际情况制定了《徐州市黄河故道沿线综合开发扶贫规划》。

通过在黄河故道的深入调研，我们认为特色农业是扶贫开发的重要支柱，是加快区域脱贫的造血工程。规划区内具有特色蔬菜、优质果品、特种水产、优质稻麦的种植基础，农民普遍具有发展特色产业的积极性。当然也面临着较多制约因素，主要表现在：一是主导产业尚未形成规模；二是初级产品多，中高档产品少；三是内销产品多，外销产品少；四是生产多以分户经营为主，组织力度小；五是技术含量低，标准化生产水平低等。总之，“黄河”特色知晓度不高，自然环境优势还没有完全转化为市场优势，需要借助扶贫的力量进行重点攻坚以求突破。

当前我们将黄河故道治理与乡村振兴计划相结合，针对区域经济的实际情况，在黄河故道地区继续主张推动实施有机农业、采摘农业、观光农业、都市农业等现代农业种植方式，结合“淘宝下乡”和农村电商网点建设提升农民的市场意识与自组织能力，持续提升黄河故道特色农业经济的活力与创造力。

三、黄河故道休闲旅游的特色小镇

当前郑徐高铁已经通车，徐连高铁正在建设，高铁促使徐州都市圈加快成型。徐连高铁上的邳州距离徐州仅75公里，作为徐州都市圈卫星城市的地位得以提升，也为黄河故道以及运河沿岸提供了新的发展机遇。

京杭运河与陇海铁路交叉处名为大榆树，原本是运河东岸荒村，1925年铁路通车后称为运河站并成为水陆交通中心。1954年邳州人民政府迁此后改称运河镇。运河镇在运河沿岸筑有煤炭转运码头，徐州煤炭多经此装船南运并且带动了当地的水泥、化肥、造船、轴承、农机、缫丝、食品加工等产业发展，从而富甲一方。当然，今天的运河镇已经失去了往日的交通运输集散功能，但是，其旅游休闲功能得以凸显。

目前邳州成为徐州都市圈假日休闲短途旅游的好去处，前往黄河故道和运河沿线旅游的人数近年来开始激增。我们在做邳州旅游规划时依据文脉资源，力求确立古镇旅游的地方特色。主要是突出金色历史(三国文化等)，红色经典(小萝卜头纪念馆、宋绮云故居、郭子化故居、邳州青年抗日义勇军诞生地、碾庄战斗前沿指挥所等)，蓝色运河(亲水生态旅游、绿色生态、观光农业)三个主题，以此来凝聚旅游特色形象。

在邳州旅游规划中我们坚持了以下原则。一是整合原则。按照“严格保护，统一管理，合理发展，永续利用”的思路，通过整合旅游资源，将开发与保护工作相互结合。二是阶段原则。在旅游景区的开发过程中，依据规划指导，项目实施步骤要区分轻重缓急，先易后难，循序渐进，着力推进精品景点建设，还要制定阶段性的保护目标和重点，逐步落实。三是互补原则。将邳州黄河故道与运河旅游开发区逐步打造成山水互映、名胜古迹与休闲观光互补的旅游格局，塑造与邳北已有的艾山九龙风景区互相呼应的“魅力邳州、人文佳境”的整体旅游形象。四是人文原则。加强文化遗产保护，深挖文化内涵。讲好邳州的“运河故事”，以人文旅游资源来培育特色旅游景区，最终形成“一带(运河)+三景区”的旅游与休闲的空间功能布局。

当前特色小镇迅速从理念走向实践，邳州铁富镇与碾庄镇都入选了全国特色小镇，而运河镇借助大运河的人文资源其实更有申报的优势。我们也希望将邳州旅游规划与特色小镇建设结合起来，使其成为徐州都市圈的“后花园”。

2017年12月习近平总书记到徐州的潘安湖神农码头调研采煤塌陷区治理情况时说：“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章，实践证明这篇文章完全可以做好。”[5]绿水青山就是金山银山，随着徐州淮海经济区中心城市与徐州都市圈建设进程的提速，黄河故道与运河的生态涵养价值必将更为突出。为此，徐州要前瞻性地按照人口流动趋势做好生态容量预判，依据“海绵城市”的思路，将黄河故道与运河沿岸作为生态涵养与吸纳的蓄水池，纳入徐州都市圈的有机组成部分。具体来说就是编制水资源消耗、涵养、疏泄的综合平衡表，以生态与环境的规划红线倒逼破解经济发展与环境保护、资源利用与生态涵养的一系列矛盾。

四、黄河故道商丘段的规划前景

规划工作是区域经济的顶层设计，规划思路的变化背后透视着发展思路的演进，具有明显的时代特征。长期以来发展区域经济成为地方政府的头等大事，我们耳熟能详的一句话是“文化搭台、经济唱戏”，文化似乎成为经济发展的媒介与工具。然而在当前新的历史时期，我们需要重新考量经济资源与文化资源的相互关系。

当前我国经济发展处在动力转换的关键时期，物质生活得到基本满足以后，文化需求的规模增长与档次提升的态势显著。大运河承载的厚重历史与文化资源亟待发掘，沿岸人文价值亟待弘扬，通过文化资源的整合必然能够提升沿岸城市群的文化认同感与向心力，为区域经济增长注入新的活力。大运河是一张珍贵的国家名片，需要在全国总体规划的统筹协调下突出地方特色，讲好地方故事。例如，黄河故道也是商丘地区宝贵的国土资源，黄河故道商丘段还亟待进一步深入开发其国土价值。目前商丘湿地的“健步走”活动开展得非常成功，在保护环境的前提下提升了周边群众对黄河故道的知晓度[6]。今后商丘还需要借鉴周边山东、江苏经验，借助“大运河”这一知名文化载体继续发掘商丘黄河故道的人文历史价值、环境保护价值、休闲健身价值，为商丘都市圈建设规划做好前期准备。