职业教育供给侧改革的系统设计

2019年是新时代中国特色职业教育改革发展的“元年”。一年来，国务院颁布实施《国家职业教育改革实施方案》(后简称“职教20条”)，相关部委就中国特色“双高计划”、深化产教融合、产教融合型企业建设、职业教育师资队伍建设、职业教育教学标准体系、职业证书体系、“1+X”证书试点、职业院校学生奖助学金设置、“大扩招”与“大培训”等方面做出了全面部署，拉开了新时代职业教育供给侧改革的序幕。

1 职业教育发展成就有目共识

新中国成立70年来，尤其是改革开放40年来，职业教育持续适应国家工业化进程，从短期培训、半工半读到职业学校教育，从中职教育到专科高职，再到应用本科与专业研究生，形成了相对完整的职业教育体系，为国家现代化建设培养输送了数以亿计的技术技能人才，具体体现在如下5个方面(1)“数说新时代职业教育”—教育部2019新春系列发布会之第三场.《国家职业教育改革实施方案》的主要内容和下一步工作考虑，教育部官网，2019-02-19.。

1.1 职业教育规模世界最大

2018年，全国有职业院校1.17万所；中等职业教育和普通专科招生928.24万人，在校生2685.54万人。中职学校招生和在校生分别占高中阶段教育的41.37%、39.47%；高职招生和在校生分别占普通本专科生的46.63%、40.05%。为巩固义务教育成果、推动高中阶段教育普及化、促进高等教育大众化做出了极其重要的贡献。同时，近年来每年超过900万的职业院校毕业生、上亿人次的各级各类培训(2)2018年全国教育事业发展统计公报，教育部官网，2019-07-24.，为国家经济社会发展提供了不可或缺的人力资源支撑。

1.2 职业教育的社会贡献度不断提升

中职毕业生就业率连续10年保持在95%以上，高职毕业生半年后就业率超过90%，近70%的职业学校毕业生在县市就近就业，在现代制造业、新兴产业中，新增从业人员70%以上来自职业院校。职业院校毕业生成为支撑中小企业集聚发展、区域产业迈向中高端的生力军。

1.3 职业教育公益性的“强度”持续提高

近三年来，850万家庭通过子女接受职业教育实现了拥有第一代大学生的梦想，职业教育成为阻断代际贫困的重要支撑。同时，依托职业院校实施的职业教育东西协作行动计划，面向农民、农村转移劳动力、下岗失业人员、残疾人员等开展职业培训，近年来平均每年为我国年均超过1000万人减贫，为缩小贫富差距、维护社会稳定作出了重要贡献。

1.4 特色发展道路愈加清晰

进入新世纪，创新发展产学研结合，为深入推进产教融合、校企合作，组建了56个全国性行业职业教育指导委员会，成为行业指导职业教育的组织平台；组建了1400个职教集团，3万多家企业参与职业教育；广泛开展订单培养、校中厂、厂中校、现代学徒制、新型学徒制、中德双元制等，初步形成了产教协同发展和校企共同育人的格局。

2 职业教育存在的问题依然突出

“职教20条”既充分肯定了职业教育改革发展成就，又深化了对职业教育属性、重要地位和作用的认识。同时明确指出“与发达国家相比，与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比，我国职业教育还存在着体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全、企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善、办学和人才培养质量水平参差不齐等问题”等职业教育存在的问题。

3 职业教育存在问题的属性

分析“职教20条”关于职业教育问题的基本判断，职业教育存在问题的属性可以划分为3个方面。一是发展水平问题，即“与发达国家相比，与建设现代化经济体系、建设教育强国的要求相比”，职业教育存在发展水平有待提高的问题；二是发展能力问题，即“体系建设不够完善、职业技能实训基地建设有待加强、制度标准不够健全”；三是发展环境问题，即“企业参与办学的动力不足、有利于技术技能人才成长的配套政策尚待完善”；四是职业教育办学主体不充分、不均衡的问题，即“办学和人才培养质量水平参差不齐”。

归结起来，就是中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾在职业教育领域呈现为“国家经济社会发展和人民群众对丰富优质的职业教育需求与职业教育发展不平衡不充分发展的问题”。职业教育领域主要矛盾的破解之道，必然是深化职业教育供给侧改革，为我国新时代经济社会健康发展、职业教育受教育者的全面发展、职业教育的特色发展提供更加充分优质高效的供给。

4 职业教育供给侧改革的总体目标

聚焦职业教育的主要矛盾，“职教20条”将未来5-10年职业教育改革发展的主要目标确定为推动职业教育发展的“三个转变”。

4.1 办学方式转变

“职教20条”提出的第一个转变是“职业教育由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”。“政府统筹管理”是国家现代治理体系框架下中央与地方职权划分，以及中央“放管服”改革导向的职业教育治理方式转型，是职业教育的公益性属性要求的政府职能；“社会多元办学”体现了职业教育类型特征要求的职业院校办学必须从封闭式学校学历教育向开放性职业教育培训转型，以及职业教育要培养适应经济社会要求的技术技能人才，必须用好社会资源、必须主动要求相关方充分参与。

4.2 发展路径转变

“职教20条”提出的第二个转变是“职业教育由追求规模扩张向提高质量转变”。发展路径的转变基于两个基本事实，一是“老龄化”与“少子化”社会形态已经生成。“老龄化”与“少子化”并存的社会形态的形成，意味着新增适龄受教育人口的持续下降。学校教育规模的持续减少已经是经济发达国家的社会现实，并在我国义务教育阶段和高中阶段学校数、每年招生数、在校生数持续减少上呈现；二是随着云计算、物联网、大数据、智能化加快进入生产生活，以及受教育者对优质职业教育的需求的增加、职业教育的开放共享性，这都要求职业教育必须进入高质量发展的“新赛道”。

4.3 办学模式转变

基于职业教育的类型特征，“职教20条”提出的第三个转变是“职业教育由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变”。职业教育的类型特征要求职业教育机构(职业院校、培训机构)必须遵循职业教育基本规律，即职业教育必须面向职业教育需求方、同时又是职业教育资源的供给方的“真切”需求，以“产业链—人才链—创新链—教育链”四链联动为基础，在产教融合协同办学、校企合作共建专业、工学结合人才培养、知行合一育人机制上下功夫。

5 职业教育供给侧改革的主要方向与推进路径

5.1 增强党对职业教育领导力的政治能力供给

“职教20条”的第19条“加强党对职业教育工作的全面领导”既是深化职业教育改革的政治要求，又是职业教育供给侧改革的主要内容。第19条关于“党对职业教育领导力的政治供给”包括5个方面。一是在指导思想上，将习总书记关于职业教育的重要论述作为职业教育改革发展的根本遵循；二是在组织领导上，加强党对教育事业的全面领导，全面贯彻党的教育方针，确保职业教育改革发展的正确方向；三是职业院校党组织领导能力建设上，要充分发挥党组织在职业院校的领导核心和政治核心作用，牢牢把握学校意识形态工作领导权，将党建工作与学校事业发展同部署、同落实、同考评；四是在各类课程建设上，提高思政课程与课程思政的有效性、感染力，使各类课程与思想政治理论课同向同行，努力实现职业技能和职业精神培养高度融合；五是在职业院校内设基层党组织政治动员能力建设上，有效发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，以党建带群团组织建设，激发全体师生员工的积极性和主动性。

5.2 完善职业教育治理体系与治理能力的制度供给

党的十八大以来，党中央进行了系统的“四个全面”战略布局，并从中国共产党长期有效高效执政、国家长治久安的战略高度，对全面深化改革进行了全面部署，党的十九届三中全会讨论通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定》。“职教20条”之第1、5、6、8、13、14、17等7条，从不同层面对健全国家职业教育制度框架做出了全面规划与明确要求，形成了完整的中国特色社会主义职业教育制度体系。

5.3 增强职业教育发展能力的现代职业教育体系供给

党的十八大以来，党中央从培养中国特色社会主义建设者与接班人的战略高度，先后颁布实施《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》、《国家教育事业“十三五”发展规划》，再到《国家职业教育改革实施方案》，对中国特色社会主义现代职业教育体系建设进行了系统部署。“职教20条”之第2、3、4、7等4条，共同构成了从普通教育的“职业启蒙”，到“职业培训—中职教育、高职教育、应用本科、专业研究生”等6个层面的职业教育体系，并以“学习成果认定、积累和转换”(第8条)设置了普通教育与职业教育两种教育类型互联互通的制度安排，构建了服务现代经济体系发展与学习型社会建设的终身教育体系。

5.4 增强职业教育机构发展能力的优质教育资源供给

从学习者视角，职业教育学习资源要素包括作为物质保障的办学条件，如教室、实验室、实训室、实训工厂(学位、机位、工位数)，信息化学习保障的带宽；作为线上线下一体化的“立体教材”(活页式、数字化，纸质与电子介质交互支持)；作为学习指导主体的双师型结构化教师(双师比、生师比等)。优质教育资源有效供给包括资源规模的充分性(数量)、资源内容的先进性与适用性(质量)、三类资源之间与各类内部的匹配性与协调性(结构)、资源使用的效能等4个方面。仅以职业院校生师比为例，2018年中职教育与高职教育生师比均在18:1，处于合格水平，与职业教育培训需要的理论课小班教学与实训课分组指导要求相比，职业教育资源高度紧张。再考虑到“大扩招”与“大培训”，以及高中阶段教育的巩固率为88.8%、高等教育入学率为48.1%(均为2018年数据)，职业教育资源严重不足。为解决职业教育资源不足问题，“职教20条”的“发展目标”部分提出了“到2022年，职业院校教学条件基本达标”的普及性要求。同时，“职教20条”之第9、11、12等3条分别就职业教育专业、课程、线上线下一体化教材建设，高水平职业教育实训基地、高水平专业化产教融合实训基地、校企共建校内实训基地、以及实训基地运营管理模式，高素质、专业化、双师型、结构化教师培养培训提出了明确的要求，设置了一批国家级建设项目。

5.5 鼓励行业企业参与职业教育改革发展的组合式政策供给

孙春兰副总理在2018年全国教育大会上指出，“当前，农村义务教育、学前教育、职业教育仍是短板，必须下力气解决，否则不仅影响教育现代化进程，也会影响全面建成小康社会的成色”。为补齐职业教育的短板，推动职业教育高质量发展，“职教20条”第10、13条提出了推动支持校企全面合作的利好政策，支持参与产教融合型企业建设的企业“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策，支持企业举办职业教育并给予相关税费减免的财政安排。

5.6 严管与扶持相结合的职业教育第三方供给

为扩大职业教育优质资源供给，“职教20条”第14条提出“调动社会力量，补充校园不足，助力校园办学”，实际上是培养培育一批职业教育“非营利型”社会组织，参与职业教育培训评价，成为除职业院校、合作企业之外的职业教育“第三方”，鼓励更多“第三方”依据国家有关法规和职业标准、教学标准参与实施职业技能培训评价。同时通过放宽准入，两严(严格末端监督执法、严格控制数量)三扶(扶优、大、强)，以及社会化机制公开招募方式，加强第三方管理，确保培训质量和学生能力水平。

5.7 提高技术技能人才地位的政策供给

贯彻落实中央人才、科技、教育领域的破“五唯”要求，“职教20条”第15条从“四个支持”(凭技能提升待遇、建立大师工作室、到职业院校担任兼职教师、参与国家重大工程项目联合攻关)、破除职业院校就业与晋升的“天花板”、清理调整对技术技能人才的歧视政策、以及表彰奖励宣传等组合拳，提高技术技能人才经济地位、社会地位、职业地位，为形成人人皆可成才、人人尽展其才的良好社会环境提供政策支持。

5.8 健全职业教育发展的资金供给

作为与现代产业发展密切结合、以就业为导向、巩固普通教育成果、服务终身学习体系的教育类型，职业教育具有高公益、高投入、高消耗的三重特征，办学有常态化的专项资金支持。“职教20条”之第16条，要求各级政府建立与办学规模、培养成本、办学质量等相适应的财政投入制度，制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准，优化教育支出结构，新增教育经费要向职业教育倾斜。同时鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育，拓宽办学筹资渠道。中央政府设置现代职业教育质量提升计划、产教融合工程等专项，对组织实施成效好的省份实施奖补的方式支持职业教育改革发展。

5.9 适应“放管服”的职业教育办学质量督导制度供给

推动办学方式转变是职业教育改革的重要目标之一。在职业教育由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变的发展环境下，各级政府在进一步深化“放管服”改革的同时，转变统筹管理的方式。“职教20条”之第17条提出要建立“以学习者的职业道德、技术技能水平和就业质量，以及产教融合、校企合作水平为核心”的职业教育质量评价新体系；要对面向国家资历框架的新的职业技能等级证书试点工作进行抽查和监督；要对培训评价组织行为和职业院校培训质量进行监测和评估。同时丰富评估主体(政府、第三方)，强化评估结果应用，完善职业教育督导评估办法，建立职业教育定期督导评估和专项督导评估制度，落实督导报告、公报、约谈、限期整改、奖惩等制度。

5.10国家层面系统性职业教育决策咨询供给

面对国家职业教育改革的“一盘大棋”，需要建立科学决策、民主决策的组织体系与制度框架。“职教20条”之第18条在决策咨询方面做了制度化系统性安排。一是组建国家职业教育指导咨询委员会，协助政府主管部门就职业教育改革发展的重大问题，提出重大政策研究建议，参与起草、制订国家职业教育法律法规，开展重大改革调研，提供各种咨询意见，规划并审议职业教育标准，持续提高政府决策科学化水平；二是委托国家职业教育指导咨询委员会作为第三方，对全国职业院校、普通高校、校企合作企业、培训评价组织承担的改革发展任务，进行指导、考核、评估，充分发挥专家团队的指导作用。

5.11统筹职业教育改革发展的政府部际联席会议制度供给

为加强中央政府职业教育统筹指导管理能力，“职教20条”之第20条提出成立由国务院分管教育工作的副总理担任国务院职业教育工作部际联席会议并就联席会议的组织机构、职能职权、沟通协调提出了明确要求。新的更高层级的职业教育部际联席会议制度，将增强政府统筹能力、密切政策配套衔接、强化政策合力。

5.12基于依法治教的职业教育法律制度供给

党的十八大以来，党中央就依法治国做出了全面部署。2014年10月党的十八届四中全会讨论通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》2019年10月党的十九届四中全会讨论通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定》，标志着全面依法治国进入新阶段。“职教20条”从总论“落实《中华人民共和国职业教育法》”开始，到“推动落实《中华人民共和国职业教育法》，为职业教育改革创新提供重要的制度保障”收尾，既彰显了依法治教的理念，又提出了完善以《中华人民共和国职业教育法》为核心的职业教育法律体系建设的必要性与急迫性。