瑞典保障性住房政策的研究启示

郭娇丽

摘  要：衣、食、住、行是民生之根本。近些年全国房价总体上持续走高，致使很多人都买不起房，沦为“房奴”。而保障性住房，则为低收入人群提供了满足其基本生活需要的住房，对提高人民福祉水平、增强社会发展活力、推动城乡统筹发展、巩固社会和谐稳定意义重大。现阶段，瑞典的住房保障制度已相对完善，本文从瑞典住房的基本情况入手，借鉴瑞典住房保障的经验，对发展我国保障性住房体系提出若干建议。

关键词：保障性住房政策;利息补贴;多元化主体

1 瑞典的住房基本情况

二战后，瑞典对住房建设进行大力投资，住房存量快速增加，瑞典的住房套均面积不大，2003 年所有住宅的平均使用面积为92 平方米，新建住房则要大许多，平均达到128平方米。这与近年新增住房以独立私人住房为主有关。以人均来看，2003 年瑞典人均住房使用面积为44.4 平方米。瑞典的住房设施条件相当完善，100% 配有集中供暖、热水、淋浴设备。截至2013年，瑞典共有463万套住宅。其中，43%为独栋或联排住宅，50%为高层住宅，另还有约2%的其他住宅和5%的特殊住宅（包括学生宿舍，集体宿舍等），相对于瑞典980万的总人口来说，住房总量已不是问题，人均有1.7个房间。各种国际统计都显示，瑞典是世界人均住房拥有量最高、居住条件最好的国家之一。

瑞典居民能拥有如此优越的住房条件，除了其经济发达、国力强盛是基本条件，与瑞典政府在住房建设方面的大力支持和推动也是密不可分的。

2 瑞典的保障性住房制度

瑞典住房市场上存在三种住房产权结构：私人所有、租赁、合作所有。而瑞典保障性住房主要有市政住房公司建设的公共租赁住房和住房合作社建设的共有产权住房两类住。现如今，这两类住宅的比重非常高，这与瑞典的合作社会传统与发达的公共住宅租赁体系紧密相关。

2.1 瑞典的公共租赁住宅

公共租赁主要是从市政住房公司租借住房。市政住房公司的住房主要由中央政府资助地方市政当局进行投资兴建，其运作是非盈利性为特征。瑞典的公共租赁住宅兴起于上个世纪三十年代大萧条时期。经济停滞、失业非常严重，政府组建了住宅公司，由市政当局所有并控制，作为独立的非营利企业运营。1950 年代到1970年代中期，瑞典建设了大量用于出租或合作住宅的高层公寓。1970年，公共租赁住宅占到瑞典住宅总量的23%。之后由于住宅供应趋于饱和，住宅建设趋缓，上世纪八十年代中期的年住宅建设量仅为鼎盛时期的1/3左右。之后有所回暖，上世纪90年代后维持在年15000—30000套的规模。不论公共租赁住房还是私营租赁住宅，租赁住房都是不能再出租的。这样的政策杜绝了住户把租来的住宅，再到市场上二次出租的寻租行为。

2.2 瑞典的公共合作住宅

合作住宅是一种非常具有瑞典特色的住房产权形式，是“瑞典模式”高福利的一个重要组成部分。瑞典的住房合作社是从1920 年开始。当时瑞典住房条件大部分比较差，也比较乱。只有部分人拥有好条件的住房。一些知识分子，为了解决这种情况而发起组织了一个住房合作社，目的是为中低收入者提供比较好的住房，并很快就在全国展开。1950 年瑞典颁布了法规，规定了住房合作社如何成立。目前瑞典全国各地都有住房合作社，约有44.5万成员（即住户）都住在合作住宅中。一个住房合作社，也许有20 个家庭，或是50 个家庭，也可能是200 个家庭。当前，合作住宅的市场交易已经完全开放。住户可以在市场上自由买卖住宅的居住权，价格完全由市场供需关系决定。如果住户要出租自己的住宅的话，住户合作协会对出租时间甚至租金都有权进行严格管制。成员如未经批准出租自己的住房，合作组织有权强制该成员出售其住房。这个特别的机制有效地压制了瑞典住房市场上对非自用性住房的需求。这样，就有效地实现了合作住宅是用来住的，不是用于营利性出租的政策目标。

3 瑞典的住房保障政策的演变

3.1 第一阶段：20世纪40年代初至80年代末

20 世纪初，工业化伴随城市化的进程中，瑞典出现住房紧缺问题。政府通过了立法限制租金、贷款补贴、住房救济金以及非营利市政住房公司建设公共住房来增加供给，缓解住房需求压力。二战后，瑞典政府提出“为所有人提供优质住房”的口号，住房政策以建立一个高质量、居民负担得起、惠及全体居民的住房保障体系为目标，以增进全体居民福利。1965 年，提出了“百万工程计划”，建设100 万套公共住房。1968 年，政府实施租金价格谈判体系，由租户、房东、租户协会通过集体协商确定租金价格，通过《租房法》保护租户权利，规范了租赁期限、合同终止条件、转租限制、租户装修权等有关权利和义务。由此，瑞典基本建立起政府主导的、以公共租赁住房和共有产权住房为主要类型、覆盖全体居民的住房保障政策体系。

3.2 第二阶段：20世纪90年代初至2014年左右

20 世纪80 年代后期，欧洲国家普遍面临“福利危机”。20世纪90年代以来，由于经济衰退，瑞典政府无法在公共住房方面提供大量的资金支持。1991年保守党在经济危机中上台后实行新自由主义经济政策，决定停止国家对建房的贷款，同时还大幅度减少了对房地产公司的利息补贴。地方政府开始对建筑用地开始实行市场价格。这一时期瑞典住房政策向更加市场化的方向发展，市政住房公司由于不再拥有资金、税收等方面的政策优惠，逐步开始按照商业化的模式運营，私人新建住宅数量明显高于市政公司和住房合作社。

3.3 第三阶段：2014年以来

自2014 年以来，经过20多年住房商品化的发展，租金水平的不断上涨与公共租赁住房在存量住房市场上占比持续下降的情况并存。对此，瑞典社会民主党重新执政后，为提高住房保障水平，采取了一系列住房制度改革政策。其一，瑞典政府增加了对公共住房的投资，并将主要精力集中于对已建住宅的更新和维护。其二，政府提升了住房补贴，主要针对妇女和低收入群体。更多地体现出了救助保障性的特点。

4 瑞典住房保障政策的经验与启示

瑞典的经验表明，通过公共租赁住宅和合作住宅等方式租房也可以获得稳定而体面的居住权。“他山之石，可以攻玉。”瑞典的住房政策体系对于我国构建房地产市场长效机制，保障房子是用来住的，而不是用来炒的，具有重要的借鉴意义。

4.1 坚持普惠主义与效率导向

瑞典住房政策的普惠主义首先体现在市政住房的非选择性原则，即放宽资格限制，向全体居民提供住房服务，其次便是涉及到的覆盖面广，瑞典政府以为全体居民提供高品质住房为目的，基本上构建了一个不分社会阶层、不论家庭状况的普惠性住房保障体系。瑞典居民整体居住环境优越，公民居住权实现拥有制度保障;而效率导向主要体现在瑞典政府根据不同发展阶段制定不同的效率目标，而不仅仅是单一的追求公平。我国当前也存在住房保障过分依赖政府的问题。在新时代住房保障制度改革中借鉴瑞典经验。以普惠性住房保障作为政策目标，充分考虑国家经济社会发展水平的基础上确定住房保障适度水平，将政府职能由以直接提供保障性住房供给转向提供政策支持和监管服务，同时在保障性住房建设运营中适当引入市场机制，建立起动态的保障性住房管理制度，重點是保障性住房的准入和退出机制。

4.2 发展多元化住房保障模式

瑞典逐步发展出多元化住房保障模式，形成了住房类型相互替代、财政金融灵活配合、供应主体互为补充的住房政策新局面。目前我国社会组织和市场力量在住房保障体系中作用仍然较弱，应在改革中注意补上这个短板，根据居民收入水平差异，丰富保障性住房类型，确保居民的住房需求得到精准保障。借鉴1990 年代以来瑞典市政住房公司引入市场化运营机制和公共租赁住房转为共有产权住房的经验，打通保障性住房和商品房转换通道，培育社会组织力量，逐步实现政府、市场和社会组织在住房保障供给中的相互协作。

4.3 制定和完善相应住房法规

瑞典在20 世纪六七十年代就相继颁布了《瑞典合作建房法》与《瑞典合作经济协会法》，对合作建房及住房合作社的相关问题进行规定，从法律上保证了住房保障制度的构建和完善。我国目前不仅缺乏专门的住房保障法规，甚至至今都没有出台一部住宅法，因此建议有关部门尽快制定出符合国情的统一的住房保障法规，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及给一些骗取保障优惠的行为予以严惩等。同时明确中央政府、地方政府及各种专门机构之间的权责划分以及对违法违规行为的惩处措施，为住房保障建设提供良好的法律环境和有力的制度保障。

4.4 强化地方政府责任

保障性住房多元供给主体变革强调在引入市场竞争的同时，仍然要关注公平、公正目标。因此，在制度上应该明确中央政府与地方政府有关保障性住房供给的责任划分，且地方政府应当承担主要供给责任。瑞典国家住房、建设和规划局负责制定全国性住房政策，负责管理住房津贴。而在地方层面，住房保障政策的具体实施由市政当局负责。《瑞典住房供应法》规定，市政当局在地方层面负责推动住房供给。这些地方政府是瑞典住房保障政策的实际推行者。而当前，从我国保障性住房的供给现状来看，中央政府扮演了保障性住房相关政策制定者的角色，而各级地方政府是其政策的执行者。我国可以对保障性住房供给的财政支持手段应该向地方财政自立自主转变。中央财政只是起到对各地保障性住房供给的辅助作用，而不是主要力量。当地方政府要自行解决当地保障性住房融资问题时，方能激发其服务者的责任意识，积极主动地解决资金问题，为当地筹建保障性住房。

5 结语

从瑞典保障性住房的发展情况可知，瑞典的保障性住房政策中一个突出特点便是多元化的供给主体，保障性住房不仅仅是政府提供，社会组织和市场都参与其中。相比与我国单一的政府主导模式，这一点恰好是我国所欠缺的。坚持普惠主义与效率导向、制定和完善相应住房法规、强化地方政府责任，以及培育非营利性住房组织有助于发展我国多元化的住房保障模式。

参考文献

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