从“一网通办”大数据看房管行政审批档案的管理

文/赵静漪

行政审批是指行政审批机关（包括有行政审批权的各级组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利和行为能力的行为。

随着经济的迅速发展，我国经济市场化的步伐不断加快，各类行政审批的项目也越来越多。2018年，上海市委、市政府印发《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》。 “一网通办”即在线上、线下推行“互联网+政务服务”。为形成创新型社会，创新行政管理，打造“服务型”政府，2019年底，上海市已全面建成“一网通办”总门户，审批事项完成接入，同时打造以“市民云”为总入口的“一网通办”移动客户端，实现PC端、移动端等各类入口、出口的统一，这意味着政府办事更加透明、更加高效、更加便捷，企业的营商成本、创业成本进一步降低，“群众跑腿”变成了“数据跑路”。审批材料电子化程度越来越高，对行政审批过程中形成的行政审批档案的管理工作也提出了新的要求。住建委房屋管理行政审批作为上海市政府行使行政职能的一个平台，其工作质量和办事效率直接反映了政府的形象，了解房管行政审批档案的重要性及管理现状，加强制度建设，及时做好纸质及电子材料的一并归档，拓展管理思路，对加强房管行政审批档案的管理有重大意义。

一、房管行政审批档案的特点及重要性

房屋管理行政审批档案是指上海市房屋管理局在房屋管理行政审批过程中产生的具有保存价值和参考作用的各种文字、图表、声像、电子等历史记录。房管行政审批档案管理是一项专项工作，是房管行政审批的关键内容，贯穿房管行政审批整个过程。这项工作记录了房管行政审批的整个历程，是不可缺少的步骤和环节，能够真实反映审批的整个过程。做好行政档案管理工作，可以解决很多难题，大大降低行政管理成本，为其他各项工作创造条件。从文件和档案的利用角度出发，房管行政审批档案可作为其他房管工作及相关主体责任认定的依据，而这种特性要求房管行政审批档案需在较长的时间内受到反复检验，行政审批所产生的准予、不予、变更、不予变更、准予延续、不予延续、撤回、撤销、注销、通知等结论性文件，与业务办理过程中提交或产生的各种审批依据性文件，有着很强的关联性，能完整、全面地反映整个事项的审批过程。因此，应注重维护房管行政审批档案的权威性、可靠性及可追溯性，保护审批文件之间的有机联系。

行政审批的信息化时代已经到来，信息技术和行政管理体制的改革不断深化，更突显了行政审批档案管理的重要性。行政审批档案是政府依法履行行政职能的法律凭证，是政府行政管理部门无形资产中最为宝贵的财富。审批部门应根据行政审批规定，做到在收到服务对象申请材料后，对当场能办结的行政审批项目和审批服务事项，将其材料登记，申请人及经办人签字盖章后，由窗口进行妥善保管，并负责归档整理，对当场不能办结的行政审批项目和审批服务事项，窗口工作人员应对申请材料进行审核，装入档案件袋，由项目主管部门指定人员将申请材料取回，对需联合审批的事项，由窗口工作人员将相关送审材料转交和分送至联合审批部门，在接、取送审材料的过程中，要按照审批材料流转过程的要求，认真做好转接件登记手续，注明取件时间、取件人及经办人，并保证材料的完整性、保密性，做到不丢失、无损坏。对已办结的批件及审批档案进行统一整理，分类归档，集中保存，及时进行数字化，保证档案齐全、目录清晰、管理规范、方便利用。上海市房屋管理局在进行“一网通办”行政审批时，积极推进网上提交审批材料，并大力推行“电子证照库”，减少重复提交审批材料，这一改革也使上海市房屋管理局的行政审批材料档案信息化取得了重大发展，为提高政府行政审批工作的效率和质量提供了信息支持和保障，推进了服务型政府的构建进程。2019年上海市“一网通办”承诺审批时限平均为法定时限的一半，办理时限平均为承诺时限的一半。目前，上海市房屋管理局的审批时间由20天减少到10天，报批材料减少52%，通过源头清理证明材料、数据共享等手段，做到申请人实际提交材料平均为上年的一半。

二、房管行政审批档案管理的发展过程

1.从资源分散到统一受理。原先由于行政审批业务由不同的主管部门实施，由此产生的行政审批业务档案也分别由各个业务主管部门管理，一般需要一到两个部门审核原件并出具初审意见，然后由许可决定部门设专家审查、公示、申诉补正、复审、内部流转、领导审核等环节，导致档案信息长期滞留在经办人手中，资源严重分散，形成条块状管理模式，很难提高审批档案的利用效率。2002年，市房地资源局设立行政审批一门式受理窗口，受理行政审批项目主要包括新建住宅市政（公建）配套工程初步设计审批、新建住宅市政（公建）配套工程项目建议书审批、新建住宅市政（公建）配套工程可行性研究报告审批、征收安置房项目认定、房地产开发企业资质核定、房地产估价机构备案、优秀历史建筑改变（调整）使用性质及内部设计使用功能和修缮（装修改造）审批，行政审批档案与行政许可事项一一对应。2019年，上海市政府“一网通办”平台的住建委房管系统将公共服务、行政处罚、行政检查、行政确认、行政许可等五大板块接入房管行政审批系统。

2.从缺乏规范到有序规范。行政审批部门在审批过程中，如没有及时整理归档相关审批档案，会导致在不同时段上报的相同审批项目在名称、依据、审核等内容上存在差异，没有规范的、科学的法规、制度，使行政审批档案收集不完整、缺乏时效性。从一门式受理窗口成立以来，相关档案部门根据业务需要，及时收集审批完成的文件材料。根据房管行政许可事项，确立了房地产开发企业资质、房屋征收许可证审批、房屋征收安置、建设配套费包干、住宅配套建设、优秀历史建筑的修缮和改造项目等六块房管行政审批档案内容。

3.从难以兼容到纸质档案归档后及时数字化。房管行政审批类业务从资料受理到审批实现完成，需经历“申请——受理——审核——界定——告知”这一系列环节，因审批人员的变更、审批时限的变化、审批档案归档的不及时等，会导致房管行政审批系统中的档案信息数据被分割，档案系统性不强，电子文件及数据的档案属性不明确，使房管行政审批系统与档案业务管理系统不兼容，制约了行政审批档案的利用。成立一门式受理窗口后，档案部门在定期收集行政审批文件的纸质材料时，及时对档案进行数字化，从而实现了网上查阅。

4.从缺乏制度到逐步健全。对于行政审批类档案的管理，国家档案局与相关行政主体曾发布过一系列规章制度，但这些规章制度制定时间太久，诸多行政审批档案未被纳入统一管理的范畴内。在“一网通办”平台设立以后，房管档案管理部门先后制定了《上海市住房和城乡建设管理委员会档案管理暂行规定》、《中共上海市城乡建设和交通工作委员会、上海市住房和城乡建设管理委员会机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表》、《文书档案、专业档案整理细则》等管理制度及技术规范。

三、房管行政审批档案管理的思路

1.加强总体设计，增强管理的整体性。房管行政审批档案是房管行政审批工作的重要组成部分，应考虑利用互联网及信息技术来增强档案管理的整体性和协调性，在审批事项实现网上办理的基础上，进一步加强审批档案管理制度建设，制定合适的归档范围，明确行政审批事项办理过程中资料的收集和整理标准，统一档案利用法律原则和具体要求，实现审批档案归档的规范化、整体化。

2.建立房管行政审批档案前置管理、后期监督机制。建立档案行政主管部门牵头、行政审批业务部门参与的行政审批档案资源管理组织构架，将档案管理工作纳入行政审批改革中，实行档案前置管理制度。参与行政审批的政府部门，依据档案形成的流程、整理的要求，及时开展前期收集、日常管理。加强后期监督管理制度实施，保障文件分类的精化、内容的完整、表述的准确、管理的系统，以保障今后查档、检查及利用文件等服务工作的开展。

3.加强政府房管信息公开力度，实行房管行政档案信息资源共享。行政审批信息公开是政府信息公开的重要组成部分，做好政府房管信息公开的前提是加强房管行政审批档案的信息化建设，实现行政审批业务网和档案系统间的无缝衔接，保证档案信息的产生、归档与查阅利用等流转的无障碍，并在流转过程中保证档案信息的真实、完整及有效。用数据库、扫描仪等先进技术，把行政审批档案信息由纸质文件、声像档案等组织成一个有序的电子档案信息库，整合信息资源、实现信息共享、满足大数据时代对档案信息化建设的现实需求，利用现代信息技术手段保障专业档案的安全及完整。

4.同步开展纸质档案和电子档案双向归档制度。纸质文件是一次审批形成的全部材料一卷一号，通过行政审批网上办理，将相关电子文件同步归档，与纸质文件档号一致，一并在办结后及时移交，统一管理。要着力解决行政审批业务系统和档案管理系统之间数据难以兼容的问题，实现两者数据的实时交换与信息的共享利用。建立行政审批业务数据交换的中间库，行政审批业务完成之后，会自动向中间库移送电子文件及数据信息，档案系统自动捕捉新的数据信息，实现实时在线归档。同时应统一数据交换标准，以规范完成系统自动组卷、查询。建立审批档案利用制度，严格履行查阅登记手续。

中央要求行政审批手续日益简化，企业要求松绑、减负，创新服务方式的产生，“互联网+政务服务”模式的发展，实现了网上政务服务平台互通、数据共享、标准化水平提高，给行政审批档案的管理带来了前所未有的机遇。应按照档案所反映的业务工作的要求和规律，在现代化档案工作的框架下，建立一套包括管理人员、管理部门、规章制度三个组成部分的严谨、科学、系统化的管理体系。为更好地促进互联网行政审批平台中文件的归档与管理，档案部门应积极参与行政审批平台的设计建设工作，对归档模块提出相关要求，包括归档范围、时间、数据格式、数据结构等，实现真正的数据交换和资源共享，同时为档案利用提供完善的制度保证，实现行政审批档案利用的规范化、制度化及程序化，更好地实现行政审批档案的社会效益。