结构性嵌入和功能性融入——党建引领基层社会治理的双重逻辑

赵海星，孙钦军

（中共北京市委研究室，北京101100）

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视党建对基层社会治理的引领作用。习近平总书记指出，党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松[1]。基层社会治理，离不开党的领导和党建工作。以党建引领基层治理创新，是新时代基层治理方式创新的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

近年来，我国基层社会出现各种社会组织、民间组织和群团组织，思想多元、结构多变、诉求多样成为基层社会的显著特征。基层原有的碎片化、单一化管理模式已难以适应新形势。在此背景下，特别是在社会治理重心下移的条件下，如何处理基层党组织与其他各类治理主体的关系，形成基层治理合力，成为亟待解决的难题。本文拟从北京市“HT 地区”这一典型案例出发，提出街道、乡镇和社区、村不同层级党组织引领基层社会治理的分析框架，探讨结构性嵌入和功能性融入的治理逻辑，剖析党建引领基层社会治理的新范式。

一、问题现状和理论分析框架

（一）党建引领基层社会治理的实践探索

考虑到现行行政体系，文中的基层指街道、乡镇和社区、村。基层社会治理的基本力量主要是指基层党组织、政府、市场、企业、社会和公民[2]。近年来，全国各地深入贯彻落实中央的决策部署，积极探索党建引领基层社会治理方式，形成了不少务实管用的经验。如撤销街道、扩大社区规模的“铜陵模式”；政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的“太仓模式”；构建领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制的“上海模式”；社区自治、议行分离的“沈阳模式”；转变政府职能和培育社区自治的“江汉模式”；做实接诉即办的“北京模式”[3]。从当前党建引领基层治理工作的侧重点来看，主要有两个维度：一是横向的“一核——多元”。主要是执政党通过政党组织系统将其政治意图贯彻于各级行政治理体系当中，将党的领导植入基层社会治理之中。如深圳市南山区推出“党建+小区业委会”“党建+社区社会组织”“党建+社区居委会”等社区治理机制再造计划。二是纵向的“赋权——下沉”。主要是针对基层“看得见的管不着，管得着的看不见”这一行政悖论，通过向街道赋权和划分条块事权，理顺职责关系，增强基层社会治理合力。典型的如北京市“街乡吹哨、部门报到”改革。这一改革将综合执法主导权下放到街道、乡镇，要求街乡“吹哨”后，各相关执法部门及时“报到”，开展联合执法。实际运行中，这两种模式往往结合在一起，形成资源下放、权威集中的制度安排和运作方式（见图1）。

图1 基层社会治理模型

需要说明的是，在街道、乡镇与社区、村这一级，党建引领基层治理的方式并不一样。街道是上级政府派出机构，乡镇是一级政府，两者可以借助行政资源推进党建引领。社区、村属于居民自治组织，党建引领需要向其它治理主体进行部分权力让渡，在互动交流的基础上形成共识。

（二）嵌入性理论及分析框架

“嵌入性”理论是新经济社会学研究中的一个核心理论，最早来源于波兰尼的《大转型：我们时代的政治与经济起源》。他认为，所有经济体都嵌入社会关系和制度之中，并不存在一个所有调节由市场独立自发完成的经济体系[4]（P21-22）。1985 年，马克·格兰诺维特（Mark Granovetter）区分了两类嵌入关系——结构嵌入与关系嵌入。前者强调网络参与者之间相互联系的总体性结构，后者则强调互惠预期而发生的双向关系[5]。后来的嵌入性理论的内涵外延不断丰富拓展，并在多个学科中得到应用。

在党建理论和实践发展中，嵌入性理论也受到学者关注。有的学者指出，执政党充分运用其自身或社会精英掌握的组织资源，通过渗透、动员、宣传等方式对社会组织施加影响力，将社会纳入有序化的政治参与过程，形成一种“嵌入式治理”模式[6]。有的学者认为，党员嵌入或加入到群众管理或服务组织，深入群众，可以组成集体行动单元，形成横向、平等、网状式管理服务的党建工作新方式，它是从科层式架构到扁平式组织，从威权式统治到参与式领导，从垂直式管理到嵌入式服务的党建变迁过程，是党建工作方式的根本性转变[7]。有的学者针对执政党如何在变迁社会中夯实其执政基础等问题，提出采取党组嵌入、党员（公职人员）嵌入、规则性嵌入等形式，将体制内的政治资源嵌入到基层社会中去代表民意，提升执政党的社会统合能力[8]。

以上研究对党建引领基层社会治理的嵌入性框架分析，可以说分析的相当到位。但就目前研究现状来看，学界对治理主体的研究多侧重于宏观层面，较少涉及微观层面，而对党建引领基层治理的实际主体——街道、乡镇和社区、村党组织运作方式的研究还有待深入。基于此，本文采用格兰诺维特分析框架，同时区分街道、乡镇和社区、村两个不同层级党建引领方式，构建一个分析框架（见表1）。

表1 本文分析框架

在本文中，结构性嵌入是指党组织作为基层治理的核心治理主体，以结构性（组织、资源、规制）嵌入的方式进入基层社会治理，实现党组织在其中的嵌入性建设和主导性发展。功能性融入是指党组织通过功能（社会动员、服务供给、政治价值）发挥，推动各治理主体在确立共同目标的前提下形成协作互动的开放式关系，且不断植入自己的核心影响，实现传统授权性组织管理模式向功能化、社会化治理方式转变。本文以北京“HT 地区”为典型案例，拟通过分析该地区街道、乡镇与社区、村两个层级不同的治理模式，提出推进基层社会治理体系和治理能力现代化的策略。

二、党建引领基层社会治理的范式——基于北京市“HT 地区”的实证分析

（一）案例概况

“HT地区”位于北京市昌平区南部、北中轴延长线上，面积62.7 平方公里，常住人口超过80 万，是典型的城乡结合部。1990 年代开始，“HT 地区”逐渐被纳入城市规划建设范围，开启了城市化阶段。2018 年，“HT 地区”共包括两镇三街道。2019 年6 月，实行镇改街，“HT地区”共包括六街一镇，共有109 个社区、20个行政村。

“HT地区”目前存在的主要问题：一是配套设施不完善，交通基础设施不足。“HT 地区”人口密度约为1.44 万人/平方公里，与同期东京人口密度相当。与此不相适应的是，当地配套设施不完善，幼儿园、中小学校、社区卫生服务机构、养老机构、消防站、派出所、街道办公用房等都较为短缺。交通基础设施不足，居民日平均通勤距离约为13.5 公里。地区防洪、泄洪体系建设不完善，部分老旧小区配电设施尚未完成改造，个别小区还存在燃气设施管理不够完善等问题。二是社会矛盾问题多，社区治理难度大。无照经营、私搭乱建、违规占道经营等问题比较普遍。公交站、天桥涵洞、地铁出入口周边存在大量无照游商、“黑车黑摩的”等乱象。治理力量薄弱，警力严重不足，协管员、保安员、巡防队员等辅助力量也均低于市区平均水平。三是地方发展的内生动力不足，社会活力不高。大型商业设施少，生活性服务业发展水平不高，难以满足本地居民的消费需求。“HT 地区”每万人拥有社会组织数量明显低于全市平均水平，类型主要以老年人服务为主，文体活动和志愿服务类较多，居民矛盾纠纷调解、物业管理服务和基层协商民主等社区治理类社会组织数量较少，部分服务领域尚存在空白。

“HT 地区”由于人口过多、设施老化、公共服务供给不足等原因，造成居民各种利益诉求不断涌现，从而使该地区成为北京城市治理的痛点。治理好“HT 地区”不仅可以为破解北京市其他大型社区的治理难题提供样板借鉴，更可以为构建城市基层社会治理新格局积累经验。

（二）结构性嵌入——街道、乡镇的党建引领基层社会治理范式

2019 年北京市人大通过的《北京市街道办事处条例》，明确了街道办事处行使“参与辖区有关设施的规划编制、建设和验收”“指挥调度区人民政府工作部门开展联合执法”等七项职权，街道办事处由此拥有了与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权。2018 年北京市公布的《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》，重点扩大了乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、生态环保、公共安全、防灾减灾、扶贫济困等方面的服务管理权限，强化了乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。基于此，可以认为，街道、乡镇作为一级政府的派出机构或一级政府，拥有相当的行政资源，可以通过命令链条开启运动式治理，采取刚性嵌入的方式在基层治理中占据主导地位。这一特征在“HT 地区”的治理中，体现得较为明显。

1.组织嵌入

结构性嵌入基层社会治理的第一步是组织嵌入。“HT地区”街镇层面的组织嵌入主要包括三种形式：一是通过增设街镇点位，优化治理布局。该地区由两镇三街道更改为六街一镇的同时综合设置了“六室一队三中心”，目的是精简机构、提升效能。二是通过区域化党建，加强基层党组织的引领作用。“HT 地区”根据驻区单位分布和街道社区需求，在街道之间、社区之间探索成立跨区域的党建工作协调委员会。三是通过“双报到”机制，增强治理力量。

在“HT 地区”治理中，“街乡吹哨、部门报到”机制值得关注。这一机制赋予街乡“吹哨权”，要求街乡“吹哨”后各相关部门按时“报到”，一起解决问题。“街乡吹哨、部门报到”机制推动了基层治理结构的优化，破解了传统科层制治理的困境。在传统科层制治理框架下，每个科层都应照章办事而不致越出范围，不允许随意扩大其行动的阈值并表现出所谓的“能动性”。而在本案例中，街乡能够“下对上”调动，“块对条”统合，提高了基层社会治理效率。之所以如此，关键就在于党建引领能够通过责任制、干部任免和“一票否决制”等方式促进不同部门合作，打破科层制治理的局限。

2.资源嵌入

街道、乡镇承接了部分原先上级相关职能部门的某些职责、功能，对行政辖区内各项社会事务的处理拥有更加集中的行政资源和行政力量。例如，2018 年8月，北京市发布《优化提升“HT 地区”公共服务和基础设施三年行动计划（2018-2020年）》，共涉及八大类108个项目，总投资近440 亿元。短短一两年间，“HT”地区大变样，公共服务、交通、基础设施的短板陆续补齐。在这个过程中，街道、乡镇充分发挥职能作用，成立联席会议和工作专班，建立计划任务分派督查制度、监测研判制度、联合督查制度，配套本级财政资金，及时研究解决问题，确保计划按期完成。

3.规制嵌入

规制可以理解为政府根据相应的规则对微观主体行为实行的一种干预，是公共政策的一种形式。“HT地区”的街道、乡镇承接公安、城管、消防、环保、安监、食品药品监管等六家单位执法力量，组建综合行政执法队，在基层社会治理中拥有强制力和约束力。例如，“HT地区”在各街道设立物业服务管理中心，内设“一站三室”（业委会工作站、法律法规工作室、审计审价工作室、矛盾调解工作室），建立物业企业履约评价、监督管理等机制。再例如从2019 年7 月1 日开始，“HT 地区”开展百日攻坚行动，集中整治车辆乱停乱放、经营者无证无照经营、摊贩占道经营、黑车扰序等秩序乱象。2019 年“HT 地区”12345 市民服务热线诉求解决率、满意率分别上升36 和28 个百分点，收到市民表扬来电数量同比上升262%。刑事警情同比下降71%，治安警情同比下降55.2%，秩序警情同比下降24%，入室盗窃发案率下降40.1%，群众安全感明显提升。

（三）功能性融入——社区、村的党建引领基层社会治理范式

滕尼斯在《共同体与社会》一书中，第一次比较系统地阐述了社区的概念，认为社区是基于亲族血缘关系而结成的社会联合，是具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、富有人情味的社会生活共同体[9]。乡村的定义可参照R·D·罗德菲尔德的提法，“乡村是人口稀少、比较隔绝、以农业生产为主要经济基础、人们生活基本相似，而与社会其他部分，特别是城市有所不同的地方。”[10]（P35）在中国政治范畴中，社区、村同属基层自治单元，不在国家编制序列，没有行政执法权，在组织成员、组织性质和财政经费上存在明显短板。此外，在这一层级，除了党组织这一核心治理主体外，还存在诸多行动者，如企事业单位、社会组织和社会公众等，党组织并不是权力等资源的唯一垄断者。这就意味着，社区、村党组织引领基层社会治理，更多地要由硬性“嵌入”向柔性“融入”转变，通过发挥党组织和党员的影响力，实现基层社会的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

1.社会动员融入

一般来说，社区、村党员数量少，党组织力量薄弱。这种情况也适用于“HT 地区”。在这种情况下，党建引领基层治理更需要发挥党组织的组织动员作用，培育社会动员新机制和社会成员主动参与意识，加强各种社会力量的协调合作，形成多元共治良好局面，提高基层社会治理实效性。例如，2018 年8 月，“HT 地区”19个社区党组织联合发起倡议，号召广大党员群众从我做起，共建美好家园。昌平区在全地区掀起了以共建共治共享为核心的“HT 有我”社会服务活动，催生出“社区议事厅”等社区协商民主的新形式。在新冠肺炎疫情防控工作中，“HT地区”的社区、村党组织牵头，运用党建协调委员会机制，整合调动社区党员、社区民警、物业工作人员、居民群众和驻区单位等力量，构建起群防群控的严密防线，有效克服了人少事多的矛盾。这种大范围、深层次的组织动员，整合了人力、物质、精神、信息等资源，为各主体搭建了良好的沟通平台，激发了各主体在基层社会治理中的活力。

2.服务供给融入

由于大多数社区、村的运行经费依靠集体经济收入、上级专项拨款，没有本级财政，因此只能维持基本支出。在这种情况下，需要发挥基层一线主观能动性，善于借助外力，加强资源整合运用，实现政治领导和组织引领效果的最大化。但是，在资源整合运用过程中，基层党组织如不能有效整合配置资源，则存在融入失败的风险。例如，笔者在“HT 地区”某村调研时发现，该村集体收入主要来自七、八十间出租房，每年租金收入138 万元，而村民社保、基础设施维护等固定支出就达到200 多万元，长期入不敷出。在这种情况下，村委会在服务供给过程中背离自治机构定位，出现双重角色异化：一是在向街道、乡镇申请拨款过程中，“受制于人”，逐渐矮化自身地位，变为某种形式的“行政机构”；二是在服务居民过程中，由于缺乏强有力的资源支持，逐渐弱化自身存在，变成某种形式的“议事协调机构”。因此，在服务供给融入过程中，党组织一方面需要善于借用资源，另一方面需要积极提供“软服务”。

3.政治价值融入

政治融入具体体现在价值引领功能方面，核心是以社会主义核心价值观引领基层社会治理。一方面“HT 地区”社区、村对多元治理主体进行政治吸纳改造，形成了政社合作治理。借助社区两委班子换届，党组织书记、居委会主任“一肩挑”比例达到86.4%，提高了22 个百分点。102 家物业企业中，组建了18 个独立党支部、11 个联合党支部，派驻了25 名党建指导员。19 个业委会126 名成员中，党员62 名，占比接近一半。这不仅仅是为了方便社区管理，创新“结构党建”，也是对各社会组织的一种政治资源融入。另一方面，社区其他治理主体也主动追求有效的政治归属。对于企业、社会组织来说，引入党建引领基层社会治理框架，能够获得各种政治资源以及由此派生出的政策性、社会性和经济性资源。

可以看到，街道、乡镇与社区、村通过结构性嵌入和功能性融入两种方式，形成对基层社会治理的党建引领模式（见图2）。由于组织禀赋和政治使命的要求，党组织通过党建引领的方式加强对基层社会的治理，不仅摆脱了组织自身“两张皮”的困境，同时连接社会，获得强大的动员和组织力量，实现对社会的有效整合。基层社会治理中的党建工作本质上是扩大党的覆盖面，巩固党的执政基础。“HT 地区”高效运用嵌入和融入的逻辑与机制，使该地区治理工作获得了令人瞩目的成果，党组织的组织力也得到极大提升。

图2 “HT 地区”党建引领基层社会治理模式

三、结论与展望：双重治理逻辑的互动

从组织发展的角度来看。通过街道、乡镇和社区、村两个层面的结构性嵌入和功能性融入，能够构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局，最终实现党建引领。同时我们也要看到，结构性嵌入与功能性融入并不是不可通约的两种范式，彼此之间存在复杂的信息、资源、人员的互动（见图3）。

图3 双重治理逻辑图示

这个图示存在两种关系：一是顺承关系。一般而言，街道、乡镇党组织在基层治理的结构性嵌入中，按照组织嵌入——资源嵌入——规制嵌入的顺序进行嵌入；社区、村党组织按照社会动员融入——服务供给融入——政治价值融入的顺序进行融入。二是对应关系。街道、乡镇与社区、村党组织在基层社会治理中并不是割裂运行的，组织嵌入和社会动员融入、资源嵌入和服务供给融入、规制嵌入和政治价值融入，存在复杂的互动关系，是一种静态与动态相结合的关系模式。

（一）组织嵌入和社会动员融入——党建引领基层社会治理的逻辑起点

组织嵌入不仅有利于扩大基层社会治理中党组织的覆盖面，更重要的是可以在多元治理主体中确立党组织的核心地位，为开展党建活动奠定坚实基础。从街道、乡镇的组织结构来看，组织嵌入关系到基层党组织如何在基层社会中确立领导地位这一问题，只有解决了这个问题，后续的组织架构才会得到稳定。社区、村党组织的社会动员融入更多的是通过党员带头示范、组织号召、“熟人社会”的影响、村规民约、知名人士吸纳等方式进行，是一种言传身教式的软约束。但无论哪种方式，党的事实存在为基层社会治理规定了内在的整体框架，是做好基层社会治理工作的前提。

（二）资源嵌入和服务供给融入——党建引领基层社会治理的实际载体

在基层社会治理碎片化、参与主体趋利化的语境下，党建引领基层治理工作的顺利开展并不能单纯依靠行政权威，很大程度上需要进行资源置换。从街道、乡镇实际情况看，作为最基层政权，其领导力的实现离不开内外部资源的获取，通过资源导入，可以改善基础设施硬件条件，激发多元治理主体参与的能动性。社区、村一级缺乏财政支持，但通过有效服务，能够创造良好的治理外部环境，进而助推治理内生动力的形成。基层党组织通过资源嵌入和服务供给融入，为多元主体的协同共治奠定了基本的逻辑框架，使得“从哪获取，如何获得”的问题得以解决。

（三）规制嵌入和政治价值融入——党建引领基层社会治理的根本指向

因为强制力不同，街道、乡镇的规制嵌入属于显性嵌入，社区、村的政治价值融入属于隐性融入。显性嵌入表现为明确的行为管理或制约，以矫正基层社会自治失灵问题；隐性融入是党组织与社会组织之间潜移默化的互相影响，进而形成党建引领的集体行为。规制嵌入和政治价值融入是建立在组织嵌入和社会动员融入、资源嵌入和服务供给融入的基础之上的。可以说，前两者因素是实现规制嵌入和政治价值融入的必要过程，而规制嵌入和政治价值融入是前两者因素运作的最终目的。党组织通过规制嵌入和政治价值融入，能够更好地在基层治理中发挥其政治作用，突出其政治功能，完成其政治使命，并获得稳定的政治领导力，从而将基层社会建设成为政党引领型的社会，使得党组织自身能够真正发挥政治核心作用。

有两点需要指出：第一，结构性嵌入和功能性融入并不是截然分开的，随着基层社会治理主体的发育，街道、乡镇和社区、村层面的党组织会逐步呈现出“硬”嵌入和“软”融入相结合的趋势。第二，在党建引领基层社会治理过程中，既要充分发挥其他治理主体的能动性，尊重社会组织的表达诉求，又要使之成为利益吸纳和传导的中枢，以实现对基层群众的再组织。

虽然本文对党建引领基层治理中的结构式嵌入和功能性融入模式进行了初步分析，但在实际运作中，如何防止“嵌入失度”和“融入失效”，如何更好地建立双向互动运行机制，如何找寻超大城市和中小城市党建引领基层治理模式的异同，都是基层社会治理领域需要进一步关注和研究的问题。