推进电子档案管理应用，夯实数字化转型关键一环

国家主席习近平在致2021 年世界互联网大会乌镇峰会的贺信中强调，要“增强数字政府效能”。基于此，2021 年10 月20 日，《人民日报》撰文指出，如果说过去主要解决了政务服务“一网”的问题，那么今后更大的突破在“通办”。前者是基础条件的“物理变化”，后者则是实现流程再造、效率提升、治理优化的“化学反应”。只有群众可以在指尖划动中解决急难愁盼问题，才能把增强数字政府效能转化为直抵人心的民生温度。

在这样的大背景下，社保经办机构如何进一步向数据驱动型组织转型，开展社会保险业务电子档案管理应用，是社保经办服务数字化转型的关键一环。社保业务档案是各级社保经办机构开展工作和全体参保人员社保权益的真实记录，做好业务档案工作是各级经办机构的重要职责。现如今，传统的档案服务已无法满足参保者简单便捷、即时响应的个性化服务需求，开展社会保险业务档案电子化管理应用，是促进社会保险管理服务能力“提质增效”的有效手段。

为了规范社保电子档案管理、促进社保经办管理服务转型升级，2020 年 7 月 6 日，人社部社保中心联合信息中心印发了《社会保险电子档案管理暂行办法》，依据上位法明确社保电子档案的法律效力，指导各地规范电子档案管理工作，加强电子档案在社保经办管理服务各业务环节的使用，进一步推动社保经办“不见面” 服务，优化在线服务流程，切实提升群众办事体验。一年多来，各地把落实《暂行办法》作为推进社保经办“不见面”服务的重要举措，加强组织领导，开展业务培训，改造管理系统，扎实推动社保电子档案管理应用。截至目前，各地基本实现社保业务档案同步电子化，部分地区积极开展历史业务档案数字化，实现业务经办与档案收集归档深度嵌套，社保电子档案管理和应用工作取得积极进展。其中，河北、吉林、广东、海南等省份在推进电子档案管理系统建设、拓展档案应用范围等方面探索了经验、取得了成效。河北全省统一的公共服务平台经办的社保业务材料已实现全流程网上受理、审核、归档，电子文件不再以纸质形式归档；吉林实现归档文件电子签名全覆盖，利用数字证书、电子印章等加密传输技术，为每个电子档案穿上“防弹衣”；广东在全省集中式社会保险信息系统建设之初，便将业务档案一体化管理模块嵌入其中，现有档案管理系统能基本实现社保业务经办同步数字化档案、业务档案一体化管理和无纸化流转；海南社保中心联合省档案局出台了《海南省社会保险电子档案管理暂行办法》，实现将社保电子档案与同级档案行政主管部门共建共认共用。

在取得成效的同时，各地反映在系统建设对接、档案管理应用、管理队伍培训、信息共享应用等方面依然存在亟需解决的问题。本期将围绕“推进电子档案管理应用，夯实数字化转型关键一环”话题，约请上述地区的相关负责人开展讨论。

使用电子档案是大势所趋

主持人：为什么要开展社会保险电子档案管理应用工作？

王喆：社会保险经办服务数字化转型是政府数字化转型的重要组成部分，做好数字化转型，首先，体现在“转”字上，社保业务电子档案管理应用是“转”的关键，只有实现了这种转变，才能实现经办服务模式的根本转变。其次，社保数字化转型的核心内容在“数字化”上，开展社保业务电子档案管理是社保数字化转型的“最后一公里”，只有业务档案实现电子化管理，才能解决参保对象“跑”和“不跑”的关键问题。

此外，通过开展社保业务电子档案管理应用能够推进经办规程标准化和业务流程扁平化；拓展数字化经办服务空间，创新经办服务模式，提升经办服务质量和效率；解决经办凭证资料数据共享问题；更加精准、便利地实现事中审核、即时内控等风险管理，确保经办合法依规，降低经办风险，确保基金安全，维护参保对象社会保险权益。

何春晖：近年来，随着社保经办服务向数字化转型，经办模式和服务理念正发生着深刻变化，“网上办”“掌上办”“自助办”等在线服务已经成为主流，传统档案管理模式已不能满足社保业务发展需要。电子档案相较于传统档案而言具有诸多优点，如电子档案信息不需要人工识别，有效减少档案处理过程中的人工误差；电子档案保存在专网中，对档案信息具有较高的保密性；电子档案依托于非纸质介质，可以实现介质与载体之间的分离等等。纸质档案向电子档案转变已成为当务之急。

陈荣仁：从社保发展角度看，企业职工基本养老保险已实现省级统筹，全国统筹即将落地，统筹层次提升后，业务将实现“全省通办”“跨省通办”。“通办”的基础是个人社保记录有序安全高效传递，电子档案将传统纸质档案转化成信息，从此个人社保记录走上“高速路”。同时通过加强电子档案管理应用，能够实现社保电子信息数据高效共享比对，提升业务稽核内控能力。从服务群众角度看，电子档案是社保数字化转型的基础，让电子档案贯穿于社会保险经办各环节，凸显电子档案对在线服务的支撑作用，进一步推动社保“不见面”服务和社保经办数字化转型。从信息安全角度看，在推进电子档案管理应用过程中，通过从健全制度、改造系统、完善设施、整合数据等多方面入手，能促进档案管理的规范化、标准化。

胡翔 ：全面应用电子档案，一是打破了传统利用方式和时空的局限，参保人可在全省任何一个经办机构或通过手机应用程序在线查询业务办理进度和结果，让数据多跑路、群众少跑腿；二是满足“受审分离”的业务经办需求，经办机构可以在全省范围内跨统筹区利用电子档案，提高了全省社保经办的规范化程度；三是降低了管理和利用成本，电子档案在线实时归档，既减少了管理传统纸质档案的人工成本，又解决了大多数经办机构档案库房面积不足的窘境，同时还提高了查询利用的安全性和便利度。

成效与问题并存

主持人：贵地在开展社会保险电子档案管理应用方面做了哪些有益尝试？取得了哪些经验？未来有何计划？

王喆：自2018 年起，吉林全面推进业务经办无纸化电子档案管理。通过网上影像资料流转推送，使综合柜员制的审批审核、稽核内控两项业务，均实现经办柜员与综合柜员、经办柜员与内控审核之间 “背对背”开展工作；拓展了经办渠道；实现电子资料共享和电子档案利用。目前，吉林省市县三级经办机构对业务电子档案管理均使用一个平台、一套数据库，实现了“一体化”“无纸化”“电子档案自助查、网上查”。下一步，将全面推动电子档案管理工作，继续推动电子档案管理各险种全覆盖；通过采用先进安全技术，完善电子档案管理办法和管理制度等确保电子档案安全可靠；通过将历史档案数字化、经办档案电子化，使用信用认证、电子印章，利用政府公共服务平台等方式，为参保对象提供更加便利、精准的电子档案查询及使用服务。

何春晖：自2011 年以来，河北相继开发了社保业务档案系统、社保业务档案一体化系统和全省统一的电子档案系统，并于2018 年试行电子档案单套制。河北全省统一的公共服务平台经办的社保业务材料已实现全流程网上受理、审核、归档，电子文件不再以纸质形式归档。省本级每年产生的约40 万件电子档案，可在业务平台和档案系统交互查询、利用等，有力支撑了社会保险业务“最多跑一次”“不见面服务”。目前，省本级和石家庄、张家口、定州、辛集4 市经办机构已应用全省统一的电子档案系统。按照计划安排，到2021年底，所有市县经办机构将全部应用电子档案系统，河北省将全面实现社保电子档案单套制管理。

与此同时，河北还加强电子档案制度建设，印发了一系列文件开展电子档案培训督导，并与省档案馆建立协作机制，指导社保电子档案管理应用。

陈荣仁：在全省集中式社会保险信息系统建设之初，广东便将业务档案一体化管理模块嵌入其中。现有档案管理系统能基本实现社保业务经办同步数字化档案、业务档案一体化管理和无纸化流转。目前全省各级社保经办机构新增业务档案均可实现实时影像化处理，历史档案影像化进程也已接近50%，为全面推进电子档案管理应用打下了较好基础。

为进一步提高社会保险电子档案管理应用水平，广东启动了社会保险档案数字资源库管理系统开发项目。该项目通过加快推动全省档案数据资源建设、建立全省统一的社保档案数字资源库系统，强化对数据采集、交互共享、使用权限的管理，推进办事材料标准化、规范化。

胡翔 ：海南省社保中心积极争取省档案局的支持，于2021 年联合印发了《海南省社会保险电子档案管理暂行办法》，试行业务电子档案“单套制”管理，目前，海南已有65 项社保业务不再留存纸质档案，占业务总量的60%以上。应用在线归档技术，档案收集与采集、归档与整理、保存与利用、移交与接收均实行全程电子化管理，构建起严密完整的管控体系。截至9 月底，电子档案系统已在全省实现全面推广。通过电子档案试点，海南省社保档案部门的工作重心已由档案实体管理转向事中事前管理。

主持人：在推进社会保险电子档案管理应用过程中遇到了哪些问题？应如何解决？

陈荣仁：目前，广东省集中式社会保险信息系统下设不同的养老保险业务板块，业务和档案数据均为纵向流转、分散存储，数据共享、交互比对均存在一定难度。

为此，广东在健全档案管理制度的同时，一是建立完善档案数字资源库管理系统，开展社保档案数字资源库建设，优化档案全生命周期管理流程，规范电子档案及元数据管理，筑牢档案数据挖掘分析基础，提升档案信息资源管理利用效率；完善社会保险公共服务平台，推进业务信息和电子档案信息一体化，强化对数据采集、访问、使用权限的管理，加强档案业务流程内控，实现电子档案跨部门数据共享应用。二是依托现有的信息化建设成果，配备相对独立且稳定、兼容、满足数字档案资源管理和共享利用需求的硬件设施。三是推动档案数据资源建设。在加快推动全省历史存量档案影像化工作的同时，推动各市县社保经办机构落实业务档案一体化模式，确保增量档案实时数字化；整合综合类别档案全流程管理，确保所有门类电子档案标准化管理。

胡翔 ：海南在推进社保电子档案管理应用中主要遇到的问题有两个。一是各级经办机构工作推进不均衡，部分地区甚至出现“掉队”的情况，基于此，海南省社保中心强化宣传教育，多渠道多方式多角度普及电子档案相关知识，阐述应用电子档案的优点和必要性;由社保中心业务档案室负责向全省提供技术支持，加强业务指导。

二是电子前端采集存在不可控因素，导致一些归档图片质量不高。这些不合格图片的产生有两个原因，即纸质材料在业务前台扫描仓促或参保人自助办理业务时上传的电子图片不够规范。为解决这个问题，海南开展了“无纸化”服务工作计划：用嵌入业务系统内部的电子表格取代纸质文件，前台人员办理的信息，参保人核对签名后直接生成版式文件传送到业务后台；提高“电子证照库”的引入种类和应用场景，电子证照可接尽接、可用尽用；通过跨部门数据共享，尽力减少纸质文件产生、降低采集设备的使用频率。

王喆：吉林在推进社会保险业务电子档案管理应用中，主要遇到了4个问题：由于电子档案管理意识不到位等原因，造成电子档案管理系统开发相对滞后；不同险种经办业务平台不统一，造成电子档案管理无法实现不同险种一个平台、一个数据中心、一个管理模式的集约统一管理；电子档案管理应用人才队伍建设亟需加强；业务电子档案管理配套制度标准略有滞后。

针对以上问题：一是建议国家层面加强顶层设计，建设全国统一的电子档案管理平台，统一标准、办法、流程规程，避免各地重复开发、重复建设；二是大力推进电子档案试点工作，总结经验、解决问题，尽早推动全国电子档案管理全面铺开；三是加强电子档案相关技术、业务的培训，通过组织专家研讨开展针对性指导，通过多层次多渠道专业培训，提升电子档案管理水平。

确保电子档案安全完整

主持人：如何确保电子档案安全完整？

王喆：电子档案真实、完整、可读和安全，是电子档案管理的本质要求，安全是电子档案管理的核心。吉林通过对电子档案全生命周期的安全评估，确立了“3+1”（即3 项技术措施，1 项人员管理措施）的安全风险控制模式。一是将业务经办与档案收集归档深度嵌套，业务经办“边受理、边录入、边扫描”，业务信息采集与档案著录扫描同步完成，经办结果电子文件与凭证资料在线即时归档，确保电子文件归档的“路径”安全。二是采用电子签名加密传输技术，为电子文档穿上一层“防弹衣”。三是建立电子档案元数据即时跟踪捕获系统，全流程、全时域捕获元数据，使电子档案“真实有证明、安全可追溯”。四是建立一套完善的电子档案管理办法，规范档案管理行为，在垂直管理体制下，省市县三级都设立了独立的档案管理机构，并配齐配强档案管理人员。

何春晖：河北针对电子档案潜在的安全隐患，一是加强存储备份。加强档案管理硬件建设，对业务经办中的电子档案及其元数据进行存储，定期脱机备份，实现自动备份，重要的电子档案异地备份。二是应用安全技术手段。全面应用数字签章、哈希值校验、元数据封装等技术，确保电子档案真实、完整、可用和安全。三是定期进行安全检测。每年对档案服务器中电子档案的真实性、完整性、可用性和安全性进行检测，保障电子档案长期保存和利用。四是做好安全保密工作。建立和完善电子档案信息保密制度，避免电子档案数据丢失和泄露等问题。

陈荣仁：广东在确保数据安全方面，一是按照信息安全等级保护和分级保护的要求，对信息系统及设备机房采取相应的高级别安全保障措施，建立健全相关的安全管理制度和灾难恢复机制。二是加强权限控制，严格按照工作需要分配相应的电子档案查阅利用权限；加强元数据管理核验，将数据比对嵌入档案管理系统，实现电子档案“真实性、完整性、可用性、安全性”四性自动检测等；完善系统日志管理，加强对系统操作的日常监管；对重要档案进行数据加密处理，避免重要信息泄露。三是加强设施设备安全管理，对档案数据进行实时备份、重要档案异地异质备份；定期检查网络设备，确保档案数据传输的网络安全等。四是加强监督管理，尤其在档案数字化外包工作中，严格按照规范，确保外包单位资质，加强档案数字化加工现场监管和档案数字化成果的检验，确保档案实体和信息安全。

完善电子档案管理应用

主持人：结合社保经办服务数字化转型的发展趋势，在开展社会保险电子档案管理应用方面未来该如何发展？

王喆：社保业务电子档案管理应用作为社保数字化转型关键环节，不能独立于社保经办业务之外，要同步规划、同步开发、同步管理、同步考核。因社保业务电子档案是参保权益记录的主体，在重视安全、完整和真实性的同时，应加大对电子档案大数据的分析和研究，以便为社保经办管理服务提供精准的管理和决策依据。

应尽快推动《社会保险业务档案管理规定（试行）》（人社部令第3 号）全面修订工作，一是要覆盖全部社会保险险种；二是要重点解决3 号令施行以来存在的问题，使相关规定更科学、更有利于业务档案事业发展；三是要侧重电子档案管理，依据《档案法》对电子档案的规定，结合社会保险经办特点，制定适应社保发展需要的顶层法规。

何春晖：电子档案单套制管理作为社保经办数字化转型中不可或缺的一环，将成为新阶段的主流信息存储和识别手段，社保电子档案终将取代纸质档案。未来，应实现社保电子档案与业务经办智能交互、与政务服务互联互通，让档案数据“活起来”，充分利用网络、微信公众号、手机应用程序等支持个性化定制，支撑更多社保公共服务事项“一网通办”。

此外，大数据时代对档案信息化工作人员提出了更高的从业要求，一方面要求档案工作人员具有敏锐的信息意识，另一方面要求其具有高超的现代化电子信息管理能力，未来还须加强高素质电子档案管理队伍培养建设。

陈荣仁：社会保险电子档案管理应用作为数字化转型的基础支撑，重点在“广覆盖、深挖掘、优服务”上下功夫。一是加快推动档案数据资源建设。档案数据资源是电子档案管理应用工作开展的根本。必须坚持推进存量档案、新增档案的数字化建设，并确保档案数字化工作质量。同时在确保电子档案来源可靠、程序规范、要素合规的基础上，加快推动电子档案“单套制”管理。二是充分挖掘档案信息资源。从档案的简单查询利用转向知识管理，对档案信息进行深层次加工，以需求利用为导向，通过编纂专题档案知识库等方式，深度挖掘档案信息资源。三是提升公共服务能力。

胡翔 ：未来社会保险电子档案管理应用的发展，一是在设计优化业务流程时，应从便于管理向便于群众获取信息的角度转变。二是档案管理系统应与业务经办深度融合。三是由平面管理转向立体管理。随着电子文件的介入，社保业务档案的种类发生了变化，其管理和利用都具有各自的个性，需要有一个立体的信息管理系统进行支撑，档案管理人员的工作职责也随之改变，从“事后”服务变为“事中”甚至“事前”管理，提高业务档案的精细化管理程度和服务利用的可及度。