学校治理效能提升的内在逻辑及实践路径

文必勇

摘   要

学校治理是国家治理的重要组成部分，提升学校治理效能是新时代学校改革发展的新课题。提升学校治理效能，要坚持和完善中国特色社会主义教育制度，落实“立德树人”根本任务，彰显人民满意的根本价值，坚持问题导向。实践路径方面要强化制度执行，丰富治理方式，改革治理结构，理顺治理关系，完善治理评估和治理监督。

关键词

治理效能  制度优势  实践路径

党的十九届四中全会要求充分发挥制度优势，提升治理效能。提升治理效能成为我国政治、经济、文化等各个领域紧迫而重要的时代课题。国家治理包括学校治理。我国是一个教育大国，更好地促进教育强国建设和办好人民满意的教育，提升中小学治理效能具有基础性、先导性、全局性的重要作用。

一、学校治理效能的内涵和问题

1.学校治理效能的内涵

新时代的“治理效能”是建立在马克思主义语境和推进国家治理体系和治理能力现代化重大战略的背景下，跟西方20世纪90年代兴起的治理理论和教育治理改革运动以及我国历史传统文化视域下的治理思想有着本质的区别。

新时代中小学治理效能是在党领导下开展有目的、有计划、有组织的推动学生和学校健康发展的治理活动所达到的效果效率的总和。这里的治理效能有三层内涵：一是新时代各个领域治理包括学校治理是在党的领导下开展的，党的领导是治理体系的核心，这也是不同于西方国家治理和我国传统文化的治理的根本区别。二是治理活动中应有多方力量参与，尤其是要发挥人民群众的主动性、积极性，通过互相调节治理主体间的关系，维护多数人共同利益，这体现了治理尊重人民主体地位的历史唯物论思想。三是治理效能的核心体现的是学生和学校的健康发展，治理效能的达成度取决于学校整体发展水平和学生发展质量的高低，这体现了新时代中小学落实“立德树人”根本任务的目标导向。

2.学校治理效能中的问题

（1）治理理念方面。注重工具价值和功利价值，贯彻“立德树人”根本任务的思想认识不到位不坚决。没有深刻认识到“把制度优势更好地转变为治理效能”的重要意义，坚持和完善中国特色社会主义教育制度的根本要求不够。

（2）治理结构方面。传统的科层制学校组织治理结构仍然是主要模式。组织治理结构功能不健全，组织职能重叠交叉，工作不同步，造成工作难度和工作量增加。组织权责不清晰，功能不明确，人浮于事，各项资源被分散到不同的部门，让人感到力不从心，无形中增加了内部矛盾和内耗。

（3）治理方式方面。依法治教的治理方式不够全面和深入，耳提面命式的管理行為大量存在。应对重大紧急突发事件的治理意识和能力欠缺，新冠疫情期间暴露出很多学校在治理方面存在不足。

（4）治理能力方面。在政府、社会、家庭等外部关系的处理上定位模糊，渠道不畅，责任划分不明确。内部关系没有真正体现党对教育事业的全面领导，党组织地位很高，但是实际影响力号召力不足，校长负责制须要深化改革重新定位，教代会民主参与管理的积极性需要进一步激发。

（5）治理效能评估方面。缺乏科学、专业的治理效能评价体系，对治理效能的监督力量和载体比较单一，没有充分发挥多方面的监督作用。

二、提升学校治理效能的内在逻辑

1.坚持和完善中国特色社会主义的教育制度

国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。把制度优势转化为治理效能，最根本的要求就是要坚持和完善中国特色社会主义制度。将制度优势转化为治理效能，既是一个制度完善过程，也是一个提升治理效能的过程。

教育制度属于中国特色社会主义制度的组成部分。提升治理效能要始终抓住中国特色社会主义教育制度的科学内涵和本质要求。提升学校治理效能要坚持和完善中国特色社会主义教育制度根本要求。教育制度是一个国家各类教育机构有机构成的总体及其正常运行所需的规范、规定的总和，规定了我国各级各类教育的性质与功能以及它们之间的关系、任务、目标、内容等。教育制度是党和国家在教育领域的主张和意志的体现，是落实党的教育方针的具体化规定。新时代中国特色社会主义教育制度要求学校把教育事业放在优先位置，发展具有中国特色、世界水平的现代教育，建设教育强国，加快教育现代化，办好人民满意的教育，要全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育，推进教育公平，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。

2.落实“立德树人”的根本任务

学校是育人的专门场所。立德树人是学校的根本任务。提升学校治理效能，也要围绕这个根本任务开展。“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”，这是新时代我国学校教育必须答好的命题。习近平总书记在2018年5月2日在与北京大学师生座谈时指出：“要把立德树人的成效作为检验学校一切工作的根本标准。”检验学校治理效能，就是要看学校在落实立德树人这一根本任务上落实的效果如何。学校治理不仅仅要为学生发展传授知识、培养能力，还要引导学生树立正确的世界观、人生观、价值观。学校干部教师要形成和树立正确的人才观和质量观，重视对每个学生的综合素质和良好品德的培养，在课程建设、班级管理、学业检测等方面把立德树人的根本任务落实好。干部教师要与学生建立平等、民主、尊重的关系，努力挖掘每一个学生潜力，关心每一个学生的成长，以精湛的业务和高尚的师德担负起“立德树人”的神圣使命。

3.彰显“人民满意”的根本价值导向

坚持人民主体地位是马克思主义唯物史观的基石。我们党始终坚持以人民为中心的价值追求和执政为民的责任担当。习近平总书记在上海视察大城市治理问题时提出，治理要让人民群众得到好处。坚持人民主体地位，不是一个抽象的概念，而要落实在制度安排与治理实践之中。只有一切从人民利益出发，充分发挥人民的主体作用，治理才会真正有效。要把人民满意不满意、拥护不拥护作为检验和评价治理成效的根本标准。教育质量高不高，教育强不强，教育好不好，唯一的评价者就是人民。同样，评判学校治理效能高不高，要恪守人民满意的根本价值导向。教育系民生之首，关系亿万人民的切身利益。学校治理实践中要充分激发人民群众的主动性积极性，为人民办实事，办什么样的实事，办到什么程度，谁说了算，不是简单的由上级政府或者教育行政主管部门甚至学校领导决定，要广泛听取群众意见，激发群众参与到学校治理活动中。

4.问题导向贯穿治理活动的始终

新时代学校治理会遇见各种各样的新问题和新挑战。提升治理效能要把问题意识贯穿于学校治理实践全过程。把问题作为研究制定学校治理制度的起点，把治理工作的着力点放在解决影响治理效能最突出的矛盾和问题上。

勤于发现问题应当成为提升学校治理效能的重要要求。学校领导干部和教师要树立求真务实的科学态度、坚持强烈的责任意识、贯穿鲜明的问题导向，围绕党和国家对教育事业的要求和学校发展面临的现实问题，如学校资源的整合与优化问题，学校组织运行机制问题，学生培养质量问题，学校意识形态责任制落实问题，教师负担过重与教师考核问题等等。对于问题要敢于直面正视，对影响治理效能的问题要深挖根源，全面梳理和科学分类，具体分析问题。哪些问题是制约发展的瓶颈问题，哪些问题是群众期盼的热点问题，哪些问题是要立行立改的，问题要找准找实找透。要善于解决问题。衡量治理活动成效的重要标尺就是看问题是否得到解决。对于学校治理中干部、教师、学生每一个层面的问题，对于组织机构运行、教育教学管理、校园文化建设等每一个领域的问题，要找准症结，精准施策，创新办法，建立机制，切实让解决的问题和取得的成果经得起实践、人民和历史的检验。

三、学校治理效能提升的实践路径

1.强化制度治理

（1）严格执行教育法律法规。新中国成立以来，随着从第一部教育法律《中华人民共和国学位条例》颁布，以及后续实施的《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等，我国已经形成了一个比较完备的教育法体系，教育事业进入了法治的轨道。这些法律法规代表了国家权力意志和国家教育主张，对于保障学校治理具有长期性指导和约束功能。提升学校治理效能，就是要把这些教育法律制度运用好、落实好、执行好，要学法、懂法、用法、守法，切实把中国特色社会主义的教育制度优势转换为学校治理效能。

（2）继续完善和落实学校内部制度。学校内部制度是保证学校健康运行的基础，对各组织部门和师生起着约束、规范、激励和引导作用。学校内部制度最重要的就是学校章程，主要是关于办学宗旨、目标任务、内部管理体制及人、财、物、时空、信息、事务等重大基本问题形成的全局性、纲领性、自律性文件。在学校章程之外，学校要分类制定一系列相配套的规范、激励和引导制度，如校本教研制度、教职工考核制度、班级管理等制度。

（3）不断提高制度执行力。离开了执行的制度就是没有生命和作用的制度。学校干部教师要尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度，做到知行合一。制度执行越有力，学校治理就越有效。学校治理不仅是建章立制的过程，更是执行的过程。制度要在管理过程中不断修改完善，逐步建立健全，让其不断走向科学化、规范化、长效化。制度執行能力的强与弱、制度执行效果的好与坏，直接影响治理效能的高低。

2.丰富治理方式

（1）依法治理。法治是国家治理的基本方式。我国政治、经济、文化、教育等各行各业最重要的治理方式就是依法治理。学校要依据和遵循国家的各项法律法规，依靠教育法律、政策、文件规范办学。要群策群力制定学校内部制度规范师生行为，创设稳定秩序。

（2）以德治理。法治主要是针对学校中的人、事、财等外显的社会行为，道德治理则主要是针对人的内在精神和思想世界的。道德作为一种社会意识形态，是经济基础的反映，也是历史发展的产物。提升学校治理效能必须坚持依法治校和以德治校相结合，使法治和德治在学校治理中相互补充、相互促进、相得益彰。

（3）技术治理。随着人工智能、大数据等新一代信息技术的迅猛发展，现代科学技术治理在学校中的运用越来越广泛，尤其是经历新冠疫情后的智能化技术治理愈显重要。学校要增强信息化、智能化、网络化意识和能力，开发运用新科技革命背景下的信息智能平台进行组织变革和流程再造，进一步实现学校治理的科学化、精细化、智能化。

（4）协商治理。学校治理需要通过上级教育行政部门、街乡社区、师生家长、干部教师等多方参与，共同参与学校重大事务和学校发展的治理，要广泛交流，平等协商，发挥民主，达成最大限度的共识。

（5）自主治理。学校要发挥自主性和积极性，自我约束、自我控制、自我完善、自我发展。学校的各个组织部门也要充分发挥主动性自主治理。当学校每个组织细胞能控制和管理自己的行为时，就能对学校有序发展发挥积极的促进作用。

3.改革治理结构

（1）基于学生发展需要。这是治理结构改革的出发点。学生发展的需要是教育的出发点，也是学校组织结构改革的出发点。在学校组织系统结构中，学生应当处于中心位置。按照常规的学校组织机构设置，学校各组织机构及职能划分主要从便于管理、便于教育教学活动的角度来设计，通常设置为行政性组织和非行政性组织，行政性组织如校长办公室、教务处、总务处等，主要承担学校的具体管理职责。非行政性组织如党务办公室、党支部党小组、教代会和学校工会等，主要发挥保证、配合、监督和制约作用。这种组织结构体现了“有效管理至上”的思维，而不是“学生发展至上”的思想。治理结构改革要关注学生的学习发展需要设置学生学习发展中心，关注学生生活需要，设置学生生活事务管理中心，关注学生综合素质发展需要，设置学生体艺中心等等。

（2）不断优化学校组织治理结构。高效率的学校组织结构如同一部高速运动的发动机，各项指标趋于正常稳定。优化学校组织治理结构，第一要明确组织的核心功能，所有的组织部门都要为学生发展、学校发展服务;第二要明确组织的职责和权限。明确学校各部门的责、权、利，什么样的工作任务就应该具备相应的职责、权力和利益，要明晰规范;第三要明确工作流程，实现预先策划、组织实施、交流反馈、总结改进等各项流程的畅通和有序运行;第四要明确组织绩效标准，要建立绩效评价指标来评估组织的运行状态和工作绩效。

4.理顺治理关系

（1）理顺外部关系。影响学校治理效能的主要外部关系是政府、家庭和社会。政府是代表国家意志来管理教育发展和处理教育事务的权力机关。政府要落实教育法律法规提供学校健康发展所需要的政策依据、经费保障、物质设备、安全环境、资源布局等重大保障性工作，统筹推进区域教育，规范办学行为，督促学校提升学生培养质量和提高学校办学水平。家庭在学生成长发展中有着十分重要和不可替代的作用。要提高家庭教育实效性，明确家长教育责任，加快家庭教育立法，推进家校一体化。社会要形成关心教育支持教育的文化生态，树立尊师重教的社会风尚，统筹和开放社会资源支持服务学生，营造良好的环境氛围，全社会都应是学校治理效能的参与者、贡献者、行动者。

（2）改革内部关系。学校内部关系中最重要的是党组织领导保障监督、校长依法行政办学、教职工民主参与管理三者关系。学校治理要严格落实党的全面领导，这不仅仅是办好教育的根本保证，也是提高治理效能的政治保證和组织保证。推动实行党组织领导下的校长负责制，落实党在学校治理中的领导核心作用和政治核心作用，党管办学方向、党管重大决策、党管意识形态等重大问题和党务工作。校长对学校的教育教学和行政管理工作全面负责，统一领导。校长要结合上级要求和本校实际，负责组织实施学校发展规划、教育教学管理、财务资产使用、学生培养发展、教职工考核奖惩等各方面行政性工作和业务工作。推动教职工民主参与管理，畅通教职工沟通交流渠道，拓展教职工民主管理途径，丰富教职工意见反馈载体，在学校“三重一大”中听取教代会意见，充分发挥教代会民主议事决事作用，支持和关心教师工会工作，保障教职工权益。

5.强化治理评估和治理监督

（1）强化治理评估。关注如何衡量和评估学校治理效能，并对治理效能进行持续评估、监测和跟踪。学校治理效能是一个多维度和多面向的概念，涉及学校治理效率性、科学性、公平性、满意度等方面，尤其是对于学生培养质量、学校整体发展水平，不仅仅有定量的检测，也有定性的评价。只有科学和全面地评估学校治理效能，才能明确中国特色社会主义教育制度的显著优势是否得以转化。我们应立足我国国情和治理现实，开发和推动更有价值的学校治理效能评估体系。监测和跟踪学校治理效能，有助于诊断和识别学校治理制度体系在设计和运行过程中存在的问题和不足，也有助于推动学校治理的可持续发展。

（2）强化治理监督。健全治理监督是提升治理效能的重要保障。学校治理监督主要有四个方面：纪检监督、社会监督、专业监督、自我监督。纪检监察是强化权力运行制约和监督的重要保障，主要通过纪检监察部门对学校治理不力或在治理活动中违规违纪、造成严重治理危害等行为进行查处，用监督层层传递压力。社会监督，要完善社会评价学校治理效能的制度机制，让全社会参与到学校治理效能的活动中来，比如对学校治理服务区域百姓的行为效果监督，对学校治理中街乡社区环境资源利用以及学校社会服务功能作用发挥的监督等等。专业监督，就是发挥第三方教育专业评估机构的作用，对学校治理效能进行专业专项监督，比如对学校治理中课程管理、学生治理等的监督引导等等。自我监督，就是学校应有负责治理效能自我监督的机构，将学校治理效能纳入内审监督体系，在自我监督中推动各项制度落实和提升治理效能。

学校治理效能提升不仅关系到学生发展和学校发展，也关系到人民群众对教育美好生活的需求，更关系到民族复兴和社会主义现代化强国的基础。学校党组织和领导干部要扛起主体责任，在学校治理中遵循内在根本要求，不断强化制度执行，丰富治理方式，改革治理结构，理顺治理关系，坚持问题导向，完善治理评估和建设治理监督，切实提升学校治理效能助力，推进国家治理体系和治理能力现代化。

参考文献

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【责任编辑   关燕云】